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第五章教育立法过程
第五章教育立法过程
教育立法是指一定的国家机关依照法定职权和程序,制定、修改和废止教育法规的活动。
教育立法是实现依法治教的前提和基础。
要实现依法治教,首先是要有法可依。
教育立法就是解决有法可依的问题。
本章重点介绍教育立法的概念,教育立法体制,教育法规制定的依据、原则和程序。
第一节教育立法概述
教育法制建设的首要工作是教育立法。
教育立法的质量直接影响着教育法规的实施程度,影响着教育法规的权威性和实施效果。
一、教育立法的概念
教育立法,从狭义上讲是指国家立法机关根据法定的程序,制定、修改或废止教育法规的活动。
从广义上讲它是泛指一切国家机关或地方政府制定和发布教育法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育规章的活动。
二、教育立法的依据
(一)《宪法》、《立法法》和《教育法》
《宪法》规定的是国家生活中最根本最重要的问题,是国家意志的法律化、定型化,是国家根本大法。
它代表了国家和广大人民群众的根本利益,是全国人民一切活动的准则。
《立法法》规定的是国家法律、法规、规章制定的权限和程序。
各类立法主体在制定法律、行政法规、自治条例和单行条例、规章时不得超越《立法法》规定的立法权限,也不得违反《立法法》规定的立法程序。
《教育法》是由全国人民代表大会审议通过的。
在我国法律体系中,教育法是宪法之下的国家基本法律,与刑法、民法、农业法、工业法、劳动法等基本法律处于同等的法律地位。
(二)社会政治、经济的发展水平
恩格斯说过,政治、法律等的发展是以经济发展为基础的。
马克思更加精辟地指出,无论是政治的立法或市民的立法都只是表明和记载经济关系的要求而已。
一定社会的物质生活条件是一定社会经济基础的反映。
它决定着一定社会的政治和经济制度,决定着一定社会教育的发展,决定着一定社会的全民素质,自然也就决定着这个社会成员的法律观念和这个社会的法制水平。
它是不以人的主观意志为转移的客观存在,不可以超越和违背,而只能遵从和反映。
(三)教育活动的客观规律和基本原理
教育活动的客观规律是教育事业本身所固有的、本质的、普遍的、必然的联系。
这种联系是不以人们的主观意志为转移的。
人们只有充分认识了教育活动的客观规律,才可能制定出符合教育活动规律的教育法规,使教育立法科学化。
因此,我们必须把教育活动的客观规律柞为制定教育法规的重要依据。
同时教育基本原理是教育实践经验的总结,它不仅揭示了教育与政治、经济发展的辩证关系,而且也反映了教育的活动规律。
(四)教育管理活动的规律和特点
教育管理是行政管理的一种形式,它和国家权力直接相联系,是国家通过各级行政机关对国家事务进行的管理。
教育立法的直接目的是更有效地管理和规范教育活动,因此也应该尊重教育管理活动的规律和特点。
这些规律和特点包括:
第一,管理是一切社会劳动的共同要求;第二,管理的主要职能是协调各个人、各个单位、各种组织之间的关系;第三,管理的作用在于协调力量和资源,达到1+1大于2的功效。
三、教育立法的原则
教育立法是制定教育法规的活动。
在制定教育法规的过程中,要遵循一定的法则和标准,这些法则和标准就是教育立法过程必须遵循的原则。
(一)社会主义方向性原则
教育立法是一种社会活动,立法的目的是使国家和人民的意志在教育事业发展上能得到充分体现,这是由教育与社会之间的本质联系决定的。
首先,要考虑社会对教育的要求,满足社会发展对人才的需要。
其次,要处理好社会经济发展与教育发展的关系,为教育发展提供有力的社会保障。
第三,正确发挥教育发展对社会发展的推动作用,充分发挥教育自身的潜能,发挥教育自身的自主性、积极性,努力培养出更多的有益于社会主义现代化建设的德智体等方面全面发展的创新人才。
(二)民主性原则
《立法法》第5条规定:
“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。
”这是教育立法民主性原则的法律依据。
在立法中遵循民主性原则,就是要保障人民通过多种途径参与立法的权利。
在我国,人民代表大会制度是一项真正体现人民参与的制度,它使各族人民都能够行使立法的权利,是保障立法民主性的根本渠道。
(三)实事求是的原则
实事求是的原则就是要求在制定教育法规时必须从教育工作的实际情况出发,从现实国情出发,从社会生产力的发展水平、已有的经济基础出发,从社会发展的客观规律出发,还必须从本国的文化背景、民族心理和公民的普遍素质出发来制定法规。
(四)稳定连贯性原则
教育的发展和社会的发展一样,其过程是连续性的,并呈现出一定的阶段性,因此我们制定教育法规就必须遵循稳定连贯性原则。
另一方面,我们也要看到,教育法规的这种稳定性是相对的,不是一成不变的。
因此,在客观现实发生改变的时候,也应该对法规进行及时的调整。
(五)原则性和灵活性相结合的原则
原则性是指教育法规所特有的确定性、规范性、可操作性和国家强制性等。
不能体现原则性即丧失了法规的意义和作用。
但在制定教育法规时也要体现一定的灵活性。
(六)教育法规内容统一、协调原则
教育法规内容统一、协调是指一个国家的全部教育法律之间要相互一致和相互协调,不能相互抵触和相互矛盾。
遵循这项立法原则的要求是:
第一,一切教育法律、法规和规章等规范性文件的制定都必须以《宪法》和《教育法》为依据,不得与《宪法》和《教育法》的规定相抵触。
第二,不同层级之间的教育法文件之间的关系要协调一致。
教育法有法律、法规、规章和其他规范性文件等不同层级,下一层级的教育立法不得与上一层级的教育立法相抵触。
当下一层级法律文件与上一层级法律文件相抵触时,应当及时修订或者撤销。
第三,同一层级的各种教育法文件之间的关系要协调统一。
第四,同一法律文件内的各项规定要一致,不能相互矛盾。
第二节教育立法体制和权限
教育立法体制和教育立法权限是相互关联的一对范畴,教育立法体制规定着教育立法权限的划分和行使、立法机关的设置和立法程序的设定等。
一、教育立法体制
立法体制就是关于行使立法权的形式和制度,即国家的哪些机关有权制定、修改、废止法律或其他具有不同法律效力的规范性文件的制度,其核心是立法权限的划分。
它应包括立法权限划分、立法权的行使、立法机关的设置和立法程序的设定等方面的体系与制度。
我国的立法体制是一元二级多层次型的。
《宪法》第58条、《立法法》第7条分别规定:
“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。
”表明我国立法体制是一元的,但地方也拥有一定的立法权,地方立法权与国家立法权是不对等的,不能相提并论。
在这种一元=级多层次的立法体制下,教育法的制定不仅是中央的事,也是地方的事,各级主体都有权根据本地区的发展情况和需要制定相应的规范性教育法规文件。
但是,由于立法权限的不同,它们制定的这些文件的效力和性质又是有根本区别的。
二、教育立法权限
我国立法权限的划分主要体现在《宪法》、《立法法》、《全囝人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院组织法》中。
我国宪法及有关法律对立法主体和立法权限做了如下规定:
第一,全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。
第二,国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。
国务院各部门有权根据法律和行政法规在本部门权限范围内制定规章。
第三,省、自治区、直辖市人大及其常委会,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,有权制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。
第四,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。
省、自治区、直辖市人民政府,可以根据法律、行政法规、国务院各部门的规章和地方性法规制定地方性规章。
地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。
第五,民族自治地区的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例,自治区的自治条例和单行条例,报全国_人大常委会批准后生效。
自治州、县的自治条例和单行条例,报省或自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。
第六,特别行政区除外交和国防事务外,在其他方面享有独立的立法权。
但不得违背国家宪法,并必须报全国人大常委会备案。
备案不影响该法律的生效。
三、教育立法的授权
(一)立法的授权
不同层级的法律文件的立法权分属不同的立法主体,当某一立法主体由于某种原因对某些事项尚未制定相应法律文件时,可以授权下一层级立法主体就某些事项先行制定法律文件。
(二)教育立法授权的行使
1.被授权机关应当严格按照授权行使立法权
立法主体在对下级立法机关授权时一般都有明确的授权范围,被授权的立法机关应当严格按照授权范围行使立法权,不得超越授权范围。
2.授受的立法权不得转授
授权立法是对立法主体的立法权力的一种限定,被授权机关可以根据授权的范围行使立法权力,但不得将授受的立法权力转授给其他机关。
(三)立法权授权的终止
当授权机关自己对授权事项制定了相应的法律文件时,被授权机关的相应立法事项的授权即行终止。
四、不同层级法律文件的立法事项
法律分不同层级,不同层级的立法事项各不相同,法律、行政法规、地方性法规、规章各自的立法事项在《立法法》中都有明确规定。
(一)法律的立法事项
法律只能由国家的最高立法机关制定,有关国家管理的重大事项只能由法律设定。
《立法法》第8条规定:
“下列事项只能制定法律:
①国家主权的事项;②各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;③民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;④犯罪和刑罚;⑤对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;⑥对非国有财产的征收;⑦民事基本制度;⑧基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;⑨诉讼和仲裁制度;⑩必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
”
(二)行政法规的立法事项
国务院可以根据宪法和法律,或者全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定行政法规。
(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;
(二)宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。
应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
”
(三)地方性法规的立法事项
省、自治区、直辖市人大及常委会有权制定地方性法规,《立法法》第64条规定:
“地方性法规可以就下列事项作出规定:
①为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;②属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第8条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。
在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。
”
(四)规章的立法事项
国家各部委、省级人民政府有权在本部门的权限范围内,制定部门规章和地区政府规章。
部门规章和地方政府规章的立法事项在《立法法》中作出了明确规定。
《立法法》第71条规定:
“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者行政法规、决定、命令的事项。
”《立法法》第73条规定:
“地方政府规章就下列事项作出规定:
(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制搬章的事项;
(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。
”
第三节教育立法的程序
教育立法的程序是指国家机关在制定、修改或废止教育法规的活动中,必须l行的法定步骤和手续。
任何法律法规的制定都必须依照一定的程序,才具有自律效力。
一、教育立法的一般程序
立法过程中,一般要做好以下几项工作:
①研究哪些社会关系需要用立法的方式加以调整,哪一个或哪几个社会关系急需用立法的方式加以调整;②搞清楚这些社会关系进行立法调整有多大的可能性,如何统筹规划这些立法调整;③翼自立法议案或立法建议;④审议立法议案或立法建议;⑤起草和提出法律草案;⑥审议和讨论法律草案;⑦调查研究,向有关方面征询意见;⑧通过法律草案;⑨公布。
但这些工作并非全是立法程序。
衡量立法程序的标准大致有两个:
一是看法律是否规定某项工作是立法工作中必须进行的;二是看法律是否规定某项工作只能是特定的机关或个人才有权进行的。
立法实践和《立法法》的规定,教育立法一般分为提出法律议案、审议法律草案、通过法律、公布法律四个步骤:
(一)提出法律议案
提出立法议案是我国立法程序的第一个阶段,是法律审议、通过、公布的前提。
它是指具有专门职权的机关和人员向立法机关提出法律草案,使法律草案列入议事日程,成为立法机关讨论的对象。
(二)审议法律草案
法律草案的审议,是指立法机关对于已列入议事日程的法律草案正式进行审查和讨论。
在我国,对法律草案的审议一般经过两个阶段:
一是专门委员会的审议,二是立法机关全体会议的审议。
对较重要的法律草案,在提交立法机关审议前,须先交专门的委员会审议。
(三)通过法律
法律的通过是指立法机关对法律草案表示正式同意,使之成为法律。
在全部立法程序中,这是具有决定意义的步骤。
与表决通过同时存在的,我国还有立法案经过审议后由有关人大机关决定是否批准通过的立法。
如我国宪法规定,民族自治地方的自治条例和单行条例需由全国人大或省、自治区人大常委会批准方可生效。
(四)公布法律
法律的公布是指立法机关将已通过的法律用一定形式予以正式公布,它是立法程序的最后一个环节,也是必须经过的一个环节。
法律的公布一般由法定负责人以命令的形式发布,并在公报或报纸上发布。
法律的公布和法律的生效有着极密切的关系。
一般来说,法律文本中应注明该法律生效的日期,如果法律中未注明生效日期,一般于公布之日起生效。
二、权力机关制定教育法规的程序
(一)全国人民代表大会立法程序
不同的立法机关在制定教育法规时有不同的程序。
不同类别的教育法规文件,其立法程序也有差别。
必须严格遵循立法程序的几个阶段;效力较低的,其制定过程相对较为简单,效力越高的越严密。
在我国,重要法律的立法程序基本也是固定的。
根据我国《宪法》和《立法法》的规定,全国人民代表大会的立法程序如图6—1所示。
图5一l全国人民代表大会现行立法程序示意图
(二)全国人民代表大会常务委员会立法程序
我国《宪法》规定,全国人民代表大会有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,全国人民代表大会常务委员会有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。
根据《立法法》的规定,全国人民代表大会常务委员会的立法程序如图6—2所示。
图5—2全国人民代表大会常务委员会现行立法程序示意图
图5—2是全国人民代表大会常务委员会立法的一般程序,它要求法律案在交付表决前要经过三次常务委员会审议。
当各方面意见比较一致时可减少审议次数。
(三)地方各级人民代表大会立法程序
根据《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,“地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会、各专门委员会、奉级人民政府,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定提交人民代表大会会议审议,并交有关的专门委员会审议、提出报告,再由主席团审议决定提交大会表决”。
县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的立法程序在该法第46条做了具体规定。
根据《立法法》第69条、第70条的规定,地方性法规审议通过后以以下方式公布:
省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。
省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。
较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后,由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
自治条例和单行条例报经批准后,分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后,及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。
在全国人大常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。
三、行政机关制定教育法规的程序
行政机关制定法规的活动也叫行政立法。
行政立法的程序,是指享有行政立法权的行政机关依照宪法、法律、法规的规定,制定、修改和废止行政法规、规章及其他规范性文件的方式和步骤。
根据《立法法》和国务院办公厅1987年4月21日发布的《行政法规制定程序暂行条例》及现行行政立法的实践,行政立法一般须经如下程序:
(一)制定行政立法规划
行政立法规划是指各级人民政府编制有指导意义的行政立法五年规划和年度规划。
国务院行政法规五年规划和年度规划由国务院法制局编制,报国务院审定,其程序是:
①国务院各主管部门就自己部门所主管的事务提出立法建议;
②国务院法制局通盘考虑,综合协调,拟定草案;
③国务院审议确定。
(二)起草
按照立法规划需要制定的法规和规章,由政府主管部门分别起草;法规或规章的内容与几个主管部门的业务有密切关系时,由政府法制机构或主要部门负责,组成各有关部门参加的起草小组从事起草工作。
在起草过程中应注意如下事项:
①是否需要制定实施细则。
②行政立法起草小组人员的组成,除主管部门、有关部门之外,还应当根据需要吸收有关方面的学科专家、法律专家和社会团体代表参加,以便从不同的角度对草案提出意见。
③草案应在广泛调查研究、充分收集并分析有关资料的基础上形成,力求做到内容切实可行,形式完整,结构严谨。
(三)调查研究,征求意见
根据《行政法规制定程序暂行条例》第9条规定,行政立法的起草,应当征求有关部门的意见,和有关部门进行协商。
协商,指行政法规和规章内容涉及其他主管部门的业务或与其他部门有密切关系时,应当与有关部门协商一致;充分协商未能取得一致意见时,报上级机关协调或裁决。
在上报行政法规、规章及其他规范性文件草案时,要专门提出说明情况和理由的报告。
为了使行政立法真正体现人民的意志和利益,在起草时必须进行调查研究,主要弄清:
①立法目的:
立法要解决的问题,追求的结果;②适用范围:
立法调整的范围,与有关法律规范的关系;③适用主体:
立法内容所涉及的主管机关;④指导思想和原则:
立法所涉及的主要矛盾及解决的基本方针和原则;⑤基本制度和具体规范:
为达到立法目的需要建立的制度,采取的措施和办法;⑥特殊与例外:
在掌握原则的前提下,是否要考虑特殊情况或例外,应当如何处理;⑦可资借鉴的国内外资料;⑧法律责任;⑨施行日期。
(四)协调和衔接
起草行政法规、规章及其他规范性文件草案时,应注意与有关的行政法规、规章及其他规范性文件的协调和衔接。
根据《行政法规制定程序暂行条例》第10条、第11条的规定,对同一事项作出与别的法规、规章等不一致的规定,上报草案时要专门提出报告,说明情况和理由。
对现有内容相同的法规、规章等,应及时进行清理。
如果现行的法规、规章将被起草中的法规、规章所代替,必须在草案中写明予以废止。
(五)审查和审议
行政法规、规章及其他规范性文件草案拟定后,须送政府法制机构审查。
审查内容包括:
①各项规定是否符合法律及上位法律规范的规定;②是否符合党和国家政策;③规定事项是否属于本机关权限范围;④起草程序是否经过了必须的环节、步骤;⑤草案结构、语言文字等立法技术是否规范;⑥是否符合上报手续以及有关资料,说明是否齐备等。
如行政法规由国务院法制局负责审查,并向国务院提出审查报告。
法制部门对立法草案审查后,应向行政立法机关提出审查报告,并将行政法规、规章等草案的上报稿和修改稿一并呈送。
行政立法机关即开始对立法草案进行正式审议。
审议通常在政府常务会议或全体会议上进行。
国务院行政法规通常由国务院常务会议或全体会议审议通过;地方政府规章通常由地方人民政府的常务会议或者全体会议审议通过。
(六)签署、审批和发布
行政法规、规章等通过以后,还须制定机关的行政首长签署。
国务院制定的行政法规,应由国务院总理签署;国务院各部委、直属机构制定的重要规章及其他规范性文件在通过后,应由部门首长签署上报国务院审批;地方人民政府制定的地方性规章,应由各制定机关的首长签署。
行政法规、规章签署审批后应予以公布。
《立法法》对此做了如下规定:
①行政法规由总理签署国务院令公布。
②部门规章由部门首长签署命令予以公布。
③地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。
④部门规章签署公布后,及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。
(七)备案
备案是指将已发布的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等上报法定的机关,使其知悉,并在必要时备查的程序。
备案的法律意义在于有利于加强对行政立法的监督管理,有利于行政法律规范本身的内部统一和协调,有利于国家法制的统一。
第四节教育立法科学化
教育立法科学化的程度直接影响着教育法制建设的进程和质量。
政府对国家的治理,是通过发布和实施法律和政策来实现的,只有科学立法,才能实现科学执政;只有科学立法,依法执政才有意义。
一、教育立法科学化的标准
(一)是否符合教育规律
教育规律是不以人的意志为转移的客观实在,人们通过教育实践能够逐渐认识它和利用它。
教育要走上法治的轨道,首先就要尊重教育规律,按教育规律办事,克服教育立法的随意性和盲目性,使教育法尽可能符合教育规律,以保障和推动教育事业的改革和发展。
(二)是否具有可行性
教育法律条文要转化为人们进行教育活动的行为规则,中间有一个十分重要的实施过程,教育法规只有得到贯彻实施,才具有生命力,才能推动教育事业的发展。
教育法规实施情况的好坏,取决于教育法规本身是否具有可行性。
(三)是否有实效
教育立法的目的是保障教育事业的发展,保障各教育主体的合法权益,只有达到这些目的,才是有实效的。
二、教育立法科学化的制约因素
教育立法科学化的实现,受多种因素的制约,最主要的制约因素有以下方面:
(一)教育立法科学化受国家主要方针政策的制约
教育事业是国家事业,国家的主要方针政策是制约教育立法科学化的主要因素,从我国不同时期对教育方针的不同表述可以明显看出这一点。
(二)教育立法科学化受人们对教育规律认识程度的制约
教育法律法规是客观见之于主观的产物,其科学化的程度受人们对客观规律认识的制约。
特别是处于决策位置的领导的认识水平将直接影响教育立法的科学化。
(三)教育立法科学化受社会物质条件的制约
兴办教育需要一定的物质基础,特别是我国这样地域辽阔、人口众多、经济落后、各省区发展不平衡的国度里,常会出现这种情况,即虽然对教育某一方面的发展有了符合规律的看法,但客观物质条件不具备,因而在教育立法中因受可行性的限制而不能即时制定出适应教育发展要求的法律。
三、教育立法科学化的实现
要使这些主观愿望的产物与教育管理的客观规律相符合,就必须从以下三个方面人手,逐渐完善教育法制,实现教育立法的科学化。
(一)建立科学、民主的教育立法机制
教育立法是教育法制建设的基础,立法人员的认识能力、思想水平、道德素质和文化科学素养的高低直接影响着立法的质量。
首先,要提高立法人员的法律素质。
第一,立法人员要有一定的政策水平。
立法人员应熟悉国家的方针政策,特别是国家有关教育改革和发展的大政方针,准确把握政策精神,使制定的法律草案尽可能体现国家对教育的要求,与国家的方针政策保持一致。
第二,立法人员应有较高的认识能力和知识素养。
立法人员应当有宽厚的知识素养,能够正确认识教育与政治、教育与经济、教育与社会、教育与人的发展的内在关系,准确把握教育发展的规律。
立法人员还应有一颗正直、诚实的良心,不屈出权贵,不出卖
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