城市规划城市用地分类与规划建设用地标准培训资料.docx
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城市规划城市用地分类与规划建设用地标准培训资料
城市用地分类与规划建设用地标准
培训资料
1、原有用地分类及有关标准的基本状况
原有规划标准规范体系有《城乡规划术语标准》、《城市、镇用地分类与规划建设用地标准》、《村庄用地分类与规划建设用地标准》及《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—90)(见下表)。
原有用地分类及标准规范一览表
用地分类规范名称
施行时间
颁布单位
用地对象
用地分类情况
《城市用地分类与规划建设用地标准》
1990年
国务院
城市用地
10大类,46中类,73小类
《村镇规划标准》
1993年
建设部
村镇用地
9大类,28小类
《镇规划标准》
2007年
建设部
镇用地
9大类,30小类
《土地利用现状分类》
2007年
国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会
城乡土地
12个一级类,57个二级类
应用最广泛的是于1990年由国务院颁布施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—90)(以下简称《分类标准》),《分类标准》将城市用地分为10大类,46种类,73小类,并对各级分类划分规则和定义内涵进行了详细说明。
虽然《分类标准》中明确规定了适用于总体规划层面的工作,但随着城市规划工作的发展,这套分类标准已被应用在各个层面的城市规划编制中,对城市建设用地发展、标准及构成产生重要影响。
《村镇规划标准》(GB50188—93)是指导村镇规划的技术性文件,对村镇规划的原则和内容、村镇人口及发展、村镇建设用地标准等做出了明确规定,是编制村镇规划的依据。
考虑以农业生产活动的用地特点,村镇用地分类9大类,28小类。
为了科学编制镇规划,加强规划建设和组织管理,2007年5月1日,建设部颁发了《镇规划标准》(GB50188—2007),对相关术语、镇村体系和人口预测、用地分类和计算、规划建设用地标准、居住用地、公共设施用地、生产设施和仓储用地等单项用地规划以及制图标准进行了明确的规定,明晰了建制镇在执行过程中应该采用的规划标准。
其中根据第4.1.1条,“镇用地应按土地使用的主要性质划分为:
居住用地、公共设施用地、生产设施用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、工程设施用地、绿地、水域和其他用地9大类、30小类。
”
2007年8月10日,中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布《土地利用现状分类》(见表)。
采用一级、二级两个层次的分类体系,共分12个一级类、57个二级类。
其中一级类包括:
耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
《土地利用现状分类》根据城乡一体化原则,按照统一的指标,城乡土地同时划分,实现了土地分类的“全覆盖”,具有很强的实用性。
与《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ137-90)》相比,最大的区别是《土地利用现状分类》国家标准没有市政设施用地,仓储与工业用地合并,居住用地没有细分,特殊用地所包含的内容也有所不同。
土地利用现状分类
一级类
二级类
含义
编码
名称
编码
名称
01
耕地
指种植农作物的土地,包括熟地,新开发、复垦、整理地,休闲地(含轮歇地、轮作地);以种植农作物(含蔬菜)为主,间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。
耕地中包括南方宽度<1.0米、北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和地坎(埂);临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地,以及其他临时改变用途的耕地。
011
水田
指用于种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地。
包括实行水生、旱生农作物轮种的耕地。
012
水浇地
指有水源保证和灌溉设施,在一般年景能正常灌溉,种植旱生农作物的耕地。
包括种植蔬菜等的非工厂化的大棚用地。
013
旱地
指无灌溉设施,主要靠天然降水种植旱生农作物的耕地,包括没有灌溉设施,仅靠引洪淤灌的耕地。
02
园地
指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物,覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地。
包括用于育苗的土地。
021
果园
指种植果树的园地。
022
茶园
指种植茶树的园地。
023
其它园地
指种植桑树、橡胶、可可、咖啡、油棕、胡椒、药材等其他多年生作物的园地。
03
林地
指生长乔木、竹类、灌木的土地,及沿海生长红树林的土地。
包括迹地,不包括居民点内部的绿化林木用地,铁路、公路征地范围内的林木,以及河流、沟渠的护堤林。
031
有林地
指树木郁闭度≥0.2的乔木林地,包括红树林地和竹林地。
032
灌木林地
指灌木覆盖度≥40%的林地。
033
其它林地
包括疏林地(指树木郁闭度≥0.1、<0.2的林地)、未成林地、迹地、苗圃等林地。
04
草地
指生长草本植物为主的土地。
041
天然牧草地
指以天然草本植物为主,用于放牧或割草的草地。
042
人工牧草地
指人工种植牧草的草地。
043
其它草地
指树木郁闭度<0.1,表层为土质,生长草本植物为主,不用于畜牧业的草地。
续表:
土地利用现状分类
一级类
二级类
含义
编码
名称
编码
名称
05
商服
用地
指主要用于商业、服务业的土地。
051
批发零售用地
指主要用于商品批发、零售的用地。
包括商场、商店、超市、各类批发(零售)市场,加油站等及其附属的小型仓库、车间、工场等的用地。
052
住宿餐饮用地
指主要用于提供住宿、餐饮服务的用地。
包括宾馆、酒店、饭店、旅馆、招待所、度假村、餐厅、酒吧等。
053
商务金融用地
指企业、服务业等办公用地,以及经营性的办公场所用地。
包括写字楼、商业性办公场所、金融活动场所和企业厂区外独立的办公场所等用地。
054
其它商服用地
指上述用地以外的其他商业、服务业用地。
包括洗车场、洗染店、废旧物资回收站、维修网点、照相馆、理发美容店、洗浴场所等用地。
06
工矿仓
储用地
指主要用于工业生产、物资存放场所的土地。
061
工业用地
指工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地。
062
采矿用地
指采矿、采石、采砂(沙)场,盐田,砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。
063
仓储用地
指用于物资储备、中转的场所用地。
07
住宅
用地
指主要用于人们生活居住的房基地及其附属设施的土地。
071
城镇住宅用地
指城镇用于生活居住的各类房屋用地及其附属设施用地。
包括普通住宅、公寓、别墅等用地。
072
农村宅基地
指农村用于生活居住的宅基地。
08
公共管
理与公
共服务
用地
指用于机关团体、新闻出版、科教文卫、风景名胜、公共设施等的土地。
081
机关团体用地
指用于党政机关、社会团体、群众自治组织等的用地。
082
新闻出版用地
指用于广播电台、电视台、电影厂、报社、杂志社、通讯社、出版社等的用地。
083
科教用地
指用于各类教育,独立的科研、勘测、设计、技术推广、科普等的用地。
084
医卫慈善用地
指用于医疗保健、卫生防疫、急救康复、医检药检、福利救助等的用地。
085
文体娱乐用地
指用于各类文化、体育、娱乐及公共广场等的用地。
086
公共设施用地
指用于城乡基础设施的用地。
包括给排水、供电、供热、供气、邮政、电信、消防、环卫、公用设施维修等用地。
087
公园与绿地
指城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地。
088
风景名胜设施用地
指风景名胜(包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等)景点及管理机构的建筑用地。
景区内的其它用地按现状归入相应地类。
续表:
土地利用现状分类
一级类
二级类
含义
编码
名称
编码
名称
09
特殊
用地
指用于军事设施、涉外、宗教、监教、殡葬等的土地。
091
军事设施用地
指直接用于军事目的的设施用地。
092
使领馆用地
指用于外国政府及国际组织驻华使领馆、办事处等的用地。
093
监教场所用地
指用于监狱、看守所、劳改场、劳教所、戒毒所等的建筑用地。
094
宗教用地
指专门用于宗教活动的庙宇、寺院、道观、教堂等宗教自用地。
095
殡葬用地
指陵园、墓地、殡葬场所用地。
10
交通运
输用地
指用于运输通行的地面线路、场站等的土地。
包括民用机场、港口、码头、地面运输管道和各种道路用地。
101
铁路用地
指用于铁道线路、轻轨、场站的用地。
包括设计内的路堤、路堑、道沟、桥梁、林木等用地。
102
公路用地
指用于国道、省道、县道和乡道的用地。
包括设计内的路堤、路堑、道沟、桥梁、汽车停靠站、林木及直接为其服务的附属用地。
103
街巷用地
指用于城镇、村庄内部公用道路(含立交桥)及行道树的用地。
包括公共停车场,汽车客货运输站点及停车场等用地。
104
农村道路
指公路用地以外的南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米的村间、田间道路(含机耕道)。
105
机场用地
指用于民用机场的用地。
106
港口码头用地
指用于人工修建的客运、货运、捕捞及工作船舶停靠的场所及其附属建筑物的用地,不包括常水位以下部分。
107
管道运输用地
指用于运输煤炭、石油、天然气等管道及其相应附属设施的地上部分用地。
11
水域及
水利设
施用地
指陆地水域,海涂,沟渠、水工建筑物等用地。
不包括滞洪区和已垦滩涂中的耕地、园地、林地、居民点、道路等用地。
111
河流水面
指天然形成或人工开挖河流常水位岸线之间的水面,不包括被堤坝拦截后形成的水库水面。
112
湖泊水面
指天然形成的积水区常水位岸线所围成的水面。
113
水库水面
指人工拦截汇集而成的总库容≥10万立方米的水库正常蓄水位岸线所围成的水面。
114
坑塘水面
指人工开挖或天然形成的蓄水量<10万立方米的坑塘常水位岸线所围成的水面。
115
沿海滩涂
指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。
包括海岛的沿海滩涂。
不包括已利用的滩涂。
116
内陆滩涂
指河流、湖泊常水位至洪水位间的滩地;时令湖、河洪水位以下的滩地;水库、坑塘的正常蓄水位与洪水位间的滩地。
包括海岛的内陆滩地。
不包括已利用的滩地。
117
沟渠
指人工修建,南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米用于引、排、灌的渠道,包括渠槽、渠堤、取土坑、护堤林。
118
水工建筑用地
指人工修建的闸、坝、堤路林、水电厂房、扬水站等常水位岸线以上的建筑物用地。
119
冰川及永久积雪
指表层被冰雪常年覆盖的土地。
续表:
土地利用现状分类
一级类
二级类
含义
编码
名称
编码
名称
12
其它
土地
指上述地类以外的其它类型的土地。
121
空闲地
指城镇、村庄、工矿内部尚未利用的土地。
122
设施农用地
指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地,农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
123
田坎
主要指耕地中南方宽度≥1.0米、北方宽度≥2.0米的地坎。
124
盐碱地
指表层盐碱聚集,生长天然耐盐植物的土地。
125
沼泽地
指经常积水或渍水,一般生长沼生、湿生植物的土地。
126
沙地
指表层为沙覆盖、基本无植被的土地。
不包括滩涂中的沙地。
127
裸地
指表层为土质,基本无植被覆盖的土地;或表层为岩石、石砾,其覆盖面积≥70%的土地。
《国民经济行业分类注释》(GB/T4754—2002)的有关产业分类分为门类、大类、中类、小类。
A——农、林、牧、渔业(01-05)
B——采矿业(06-11)
C——制造业(13-43)
D——电力、燃气及水的生产和供应业(44-46)
E——建筑业(47-50)
F——交通运输、仓储和邮政业(51-59)
G——信息传输、计算机服务和软件业(60-62)
H——批发和零售业(63、65)
I——住宿和餐饮业(66-67)
J——金融业(68-71)
K——房地产业(72)
L——租赁和商务服务业(73-74)
M——科学研究、技术服务和地质勘查业(75-78)
N——水利、环境和公共设施管理业(79-81)
O——居民服务和其他服务业(82-83)
P——教育(84)
Q——卫生、社会保障和社会福利业(85-87)
R——文化、体育和娱乐业(88-92)
S——公共管理和社会组织(93-97)
T——国际组织(98)
2、用地分类使用存在的八个问题
(1)覆盖范围不足
与国外发达国家或城市的用地规划都是在行政范围内全覆盖不同,我国原有用地分类缺乏对市域城乡建设总用地的分类覆盖与控制,无法满足“城乡统筹规划”全覆盖的新形势需要:
不能体现全面的节约、集约用地。
对全市域建设总量缺乏统计和控制。
不利于平衡开发与保护的关系。
(2)对水域等非建设用地重视程度不够
从用地分类的等级上看,总体规划范围内所有用地分为10大类,而城市建设用地占了9类,其余的非建设用地统称为“水域及其他用地”;从划分层次上看,9大类城市建设用地各自又有进一步细分,一般居住、工业、绿地等以中类为主,公共设施、市政设施分至小类。
而“水域和其他用地”虽然概览了水域、耕地、园地、林地、牧草地、村镇建设用地、废弃地和露天矿用地等特征迥异、内涵丰富的用地,但总规层面基本没有细分,存在着一个“厚”建设用地,“薄”非建设用地的倾向。
因而容易片面地将城市理解为可以独立于所在区域而独自存在的个体,忽视城市存在所需要的区域与环境的支撑,导致与区域土地利用衔接的困难。
(3)对某些用地的定性不够明确
现有用地分类标准对某些用地的定性不够明确,这在“城中村”上表现最为明显。
一方面城中村量大面广,但是居住用地分类难以适应其管理改造要求。
“城中村”虽有部分产业,但仍以居住功能为主,包括住宅、公共建筑等,与城市居住用地类似。
但是受土地制度,户籍福利制度,集体经济等因素影响,简单地把它归为居住用地,又难以适应其管理改造的要求。
另一方面,城中村要实现完全城市化,需要一段很长的过渡期。
实现完全城市化后或者进行异地改造的城中村可以直接采用城市标准。
大量已改制且无法进行异地改造的城中村不再适用村镇规划标准,但它还未完全实现城市化,也不能直接套用城市规划标准。
目前尚无直接针对过渡期的已改制城中村的规划技术标准。
(4)缺乏新产业用地的归类与界定
随着经济社会的发展、科学技术的进步,许多新兴行业开始在我国城市中形成,也随之产生许多新的用地概念,如创意产业用地、商住用地、旅游用地、物流用地等。
这些行业发展的特性决定其在用地分类上并不能用居住、工业、公共设施等常规用地类型来简单概括。
以物流业为例,近年来兴起的新产业,不同于传统的仓储运输业,而是通过整个供应链管理完成从商品供给方到需求方的全程物流过程,包含物流信息、管理控制、运输仓储、配送和流通加工等功能。
因此部分物流企业既受理仓储运输业务,也兼有连锁批发零售服务,甚至具有加工业的性质。
按照现行城市用地分类标准,物流用地通常归于仓储用地类。
如果按此进行用地布局规划,既会与其它普通用地相混淆,相应的城市功能无法反映于用地布局,也会使得城市用地构成无法反映实际建设需求,相应建设指标反而会受国标限制。
随着大量新兴行业的产生,对原有的城市用地管理体系必须作出符合时代特征的调整,才能有效地将这些新兴的城市建设用地纳入规范的管理之中。
(5)对快速增长,外向为主的工业用地应对不足
浙江省中小城市发展主要得益于工业化的带动,这些地区的城市正处于工业化加速发展期,工业加工深度不断提高,经济持续快速增长。
工业拉动型的高经济增长必然带来较大的工业用地需求,其年均增长量往往远超居住、公共设施、道路广场、绿地等其他建设用地,其人均指标都大大突破现有国标。
工业用地依据不同的产业类型和生产特性,生产建设所需要的用地规模大小也存在差异性。
一些高能耗的非劳动密集型产业,如电力工业、重化工业,行业特性决定其生产运营需要较大规模的建设用地,而容纳的劳动人口则相对较少。
如果城市的主要工业用地类型都是此类,而且占整个城市建设用地的比例较高,那么与同等人口规模的其他城市相比,其建设用地需求是相对较高的。
工业用地规模与城市经济发展和产业类型密切相关,应考虑工业化加速发展下工业用地需求持续增长的客观现实。
如果对处于该发展阶段的城市,再用现行的用地标准去约束它,无异于削足适履,与城市实际发展需要相违背。
沿海经济,特别是浙江的经济以外向型参与全球产业分工为主,也对用地引导与控制提出特殊要求。
以浙江为例,1996~2005年,全省城镇人口共增加1007.04万人,城市化水平由37.6%增加到56%。
城镇建设用地增加1309.07平方千米,人均建设用地水平从93.4平方米提高到100平方米。
浙江省十一地市中心城市(市区)建设用地变化情况表
人口大于100万的城市,居住用地、绿地、道路广场用地、工业用地四大类用地占城镇建设用地总体比例约72.5%;
50万~100万人口城市,四大类用地的总体比例约76.6%;
20万~50万、10万~20万人口城市,居住用地、工业用地、道路广场用地比例加大,绿地比例减少,四大类用地总体比例约75~85%;
5万~10万、小于5万人口城镇中,居住用地、工业用地占城市建设用地比例最高,总体比例与国标相比,小城市及小城镇的四大类用地比例明显较高,达85%左右。
(6)部分用地分类存在与行业标准执行不统一,地方灵活性不足
行业规范协调的矛盾与城市用地相关的规范标准较多:
目前对城市绿地分类有明确规定的行政法规和国家标准有《城市绿化条例》、《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90),以及《城市绿地规划建设指标的规定》(建城[1993]784号)等,虽然这几项标准的适用对象都是城市绿地,但是由于使用范围不同,分类方法也有所不同。
国土、园林、旅游、环保、教育、卫生、体育等部门的行业规范标准也不统一。
几乎每个部门都对其管辖用地有行业建设标准要求。
城市规划编制通常主要依据城市规划本行业的相关规范标准。
但在规划执行过程中,又必须综合考虑各部门的行业标准要求。
目前的许多行业标准多是从专业性角度确定建设指标,很难充分协调形成通用标准。
(7)公共设施用地缺乏市场应对性
市场经济体制下,我国土地实现了有偿使用,城市土地作为资产的产权属性日益显著市场机制对土地使用已经发挥越来越显著的经济杠杆作用。
这使得对土地使用的规划不仅仅是要考虑传统规划的技术合理性问题,而更多地要考虑土地使用背后的多方利益冲突和协调,即更多地涉及经济、法律等方面的问题。
一方面,土地使用者有权利根据市场需求来选择自己认为合适的土地利用方式,以追求土地的经济收益最大化;另一方面规划作为公共政策,政府必须通过对土地使用的公共干预,维护城市整体利益和公共利益不受侵害,弥补市场本身难以克服的缺陷。
因此,过去使用功能类似的土地在城市发展中可能发挥完全不同的作用和影响。
土地使用方式的差别使得传统的公共设施用地基本可以分化为公益性设施用地和商业性设施用地两大类。
由于地价的巨大差异,造成两类设施用地开发的目的和利益机制完全不同要求城市规划有针对性地采取不同的控制原则,简单地公共设施用地划分缺乏市场应对性。
(8)人均指标计算口径混淆不清
现行《标准》的人均建设用地指标主要以人口为依据,但计算口径混淆不清。
首先是人口统计的口径问题。
我国城市的人口统计口径存在诸多的不一致性,在城市总体规划阶段,意思接近的人口概念有城市常住人口、城市建成区人口、城市非农人口等。
原《标准》在第4.0.2条明确规定在计算建设用地标准时,人口计算范围必须与用地计算范围相一致,人口数宜以非农业人口数为准。
但有些城市在确定城市用地时往往采用城市常住人口为标准,这样就能获得更多的土地资源;而在计算城市经济水平时,采用的往往是户籍人口,这样使人均的经济指标能够提升。
其次是预测人口规模的不确定性。
在编制城市总体规划时,预测人口规模的方式不同,会引起人口规模的不同,不同的决策群体对于人口规模的分歧也会导致结果的不同。
对于人口规模的过分依赖,往往会引起合成谬误,因为人口规模本身就有诸多的不确定性,所以,增加了相应用地指标的不确定。
另外,城市间的交流日益增加,流动人口在城市人口中的比重日益增大,但是这些流动人口在总体规划中是不参与用地平衡的,那么作为城市的一大主体,这部分的人口同样会占据城市空间资源,但又不在城市规划的考虑之列。
3、城乡全覆盖土地利用分类的四个特点
(1)空间分区与土地利用分类
分区是对一定区域按一定目的与要求对区域进行划分,以便于分区提出规划对策,分类则着重于区域内土地利用类型的划分。
不同分区内可以存在同一类别用地,也可以兼容多类用地,但用地分类则具有排他性,一旦确定为某类用地,即不列入其他类别用地。
如生态保护区内按土地利用类型分,可以是耕地、林地或水域,在风景名胜区内同样可以有耕地、林业或水域。
(2)城市用地分类与农用地分类
综合考虑城市规划规划与土地利用总体规划编制对土地分类的技术规定。
城市用地分类基本参照国标,但考虑到生产、防护绿地可以与林地等重叠,因此不列入城市建设用地。
对外交通用地中在城市总体规划范围之内的列入城市建设用地,包括港区、站场、机场等,而总体规划范围以外的对外交通用地均列入其他建设用地。
对于风景名胜区内的各类建设用地统一列入旅游服务用地,原则不作为房地产开发相对应的居住、公建等用地分类。
对于一定区域内可能散布的工业、矿区、公建及市政用地等均列为独立工矿与事业用地。
农用地分类原则采用土地利用总体规划的编制技术规定,其中水库水面不列入水利设施用地而列入水域用地。
(3)有利于土地利用总体规划与城市总体规划技术统计的协调
土地利用总体规划与城市总体规划必须在空间上可以叠加,各类用地利用的转换关系可以在图上反映。
因此,城乡全覆盖的土地利用类别划分必须与原规划编制的有关技术要求进行统计口径的衔接。
(4)体现城镇密集地区与城镇群的用地要求与特点
城市群与都市区均是超越城市行政区的一种城市功能地域。
在现实工作中,这种功能地域一旦通过行政区划调整而作为一个行政主体时,城市群或都市区又可以作为一个特定城市行政范围内的组合城市结构或组团式布局结构。
其空间用地分类尤其表现为城乡混合特点。
4、新版城市用地分类与规划建设用地
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