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探索食品安全高效监管新途径
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食物是人类赖以生存和发展的基本物质条件,也是国家安定、社会发展的根本要素。
古人云:
开门七件事,柴米油盐酱醋茶。
除了柴之外,其余六种都是食品,可见食品在人们生活中的重要地位。
在任何一个国家,食品及其安全性都是上至国家领导人、下至布衣百姓共同关注的永恒话题。
食品安全关系到我们每一个人的身体健康和生命安全,是食品消费的前提,它与营养安全、国民健康安全、粮食安全、生态环境安全同样,是一个国家最基本的安全。
目前,食品安全已成为世界范围广泛关注的问题,无论是在发达国家,还是在发展中国家,食品安全都表现得同样突出和严峻。
2003年以来,我国也屡屡发生食品污染和食品中毒事件,由于化学农药污染对农产品的影响,食品添加剂的不合理使用等,食品安全问题已经远远超过了食物本身,而成为一个关系政治、经济和民生的大问题,党中央、国务院和地方各级政府、广大民众以及相关科技工作者越来越重视和关注,中共中央总书记胡锦涛强调:
实施农业标准化,保障食品安全,是关系人民群众切身利益、关系我国社会主义现代化建设全局的重大任务。
今年9月,正当全国人民还沉浸在北京奥运给中国带来的巨大喜悦之中时,号称奶业911的三鹿毒奶粉事件,一夜之间就把筹备了整整七年、花了几千亿人民币召开的奥运会给世界人民带来的美好印象全部冲淡了;把多年来几辈人辛辛苦苦垒建的民族品牌大厦摧毁了;把全国千千万万个结石宝宝父母的心给伤透了;这是新中国有史以来受害人群最多、分布区域最广、负面影响最大、经济损失最重的食品安全事件,事件的主角还是具有五十多年历史的国家重点龙头企业,驰名商标持有者,国家免检单位,这和2003年的阜阳奶粉事件有本质的不同,有过之而无不及,这严峻地考验了我们党和政府的执政能力和执政智慧,严重降低了党和政府在人们心目中的威信。
所以,积极探索出一套科学合理、实用高效的食品安全监管体制,以此抓紧、抓好、抓实食品安全工作,是摆在我们党和政府面前最最紧迫的任务。
我们国家从2004年的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》23号工作文件到2007年的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第503号国务院令,从《2004年全国食品放心工程实施方案》到《国家食品药品监督管理局食品安全信用体系建设试点工作方案》;从中央政治局集体学习农业标准化和食品安全知识到国务院成立产品质量和食品安全领导小组;从《中华人民共和国农产品质量安全法》的颁布到《中华人民共和国食品安全法》的三次审议;国家对食品安全不管从法律上、政策上,还是在制度上和机构上都给予了相当大的重视,并投入了大量的财力物力,但是为什么收效不大,食品安全事故反有愈演愈烈之势呢?
让我们透过现象看本质,仔细分析一下深层原因。
食品安全链涉及种植、养殖、生产、加工、储存、运输、销售、消费等社会化大生产的诸多环节。
世界各国对食品生产经营的各个环节进行适当地监管,以通过提高生产经营的过程安全实现最终消费的安全。
然而,因经济发展水平、诚信发育状况、历史文化传统、社会治理理念等的不同,世界各国在食品安全的监管体制上存在着一定的差异。
我们总是学习和借鉴西方发达国家的监管体制,而忽视了这种现实的差异;监管体制只是形式,而监管效果才是内容。
但是不论什么差异,决定食品安全的外部因素和内部因素还是相同的,决定食品安全的内部因素有:
生物性因素、化学性因素、物理性因素和其他因素,这是生产技术层面上的,这里无须赘言,我们主要说说外部因素:
环境、制度和人,只要理顺了这些因素的关系,就解决了食品安全监管的难题。
这里的环境包括自然环境(产地环境、生产环境、检验检测环境)和社会环境(法制环境、宣传教育环境、舆论监督环境);制度包括国家体制、工作制度和企业机制,人的管理有执法者、行业管理者、生产者和消费者。
怎样用科学合理的制度约束和调动人的行为,营造食品安全良好和谐的环境呢?
下面我将从食品安全的四大主体,政府、行业协会、企业和消费者个人,结合三个外部因素,综合阐述可行性建议如下:
今年&ld题,当然这里面也有对食品负有监管职能的部委改革,国务院最后把综合协调、重大食品安全事故的依法查处职能划给了卫生部,也就是授权卫生部对我国的食品安全负总责。
从2004年开始,各个省市都建立了地方一级的食品安全综合协调临时机构食品安全委员会,把办公室设在食品药品监督管理局,基于当时国家药监局是副部级单位,而要协调的农业、质监、工商、卫生等都是正部级单位这样尴尬的局面,虽然药监局的工作热情很高,但是由于职能有限,协调效果并不是太理想。
现在机构改革后,药监局划归卫生部管理,双方的食品安全监管职能对换,这不能不说是一个进步,但是卫生部门要协调几个同级的其他部门,还是有点底气不足。
所以建议成立国家食品安全管理委员会(拟定),协调各部门在食品生产、流通环节的全程监管。
由国务院分管文教卫生或农业的副总理挂帅,成员单位涵盖:
卫生部、质检总局、农业部、工商总局、国家食品药品监督管理局、商务部、科技部、公安部、国家旅游局、国家林业局、国家粮食局。
此外,由于食品安全的产地环境因素(前面提到),种植、养殖的产地的空气、土壤和水对产品的影响关系密切,要将环保部也列入成员单位来管理农副产品的源头污染,这是农产品安全的前提保障,而十七届三中全会提出的土地使用权自由流转政策又给实现农业规模化、产业化、现代化提供了契机;只有实施农业标准化,才能真正保障食品的安全。
省级以下的则由地方行政长官任挂帅,实行首长负责制和食品安全一票否决制,做到三纳入、五落实(即将食品安全工作纳入政府工作计划、纳入政府目标考核、纳入财政预算;做到了机构落实、人员落实、职责落实、制度落实、经费落实)。
另一个关键的问题就是乡镇以下的农村食品安全监管基本上是空白,县级的食品安全监管部门的执法资源有限,根本深入不了乡下检查,使农村和城乡结合部成了食品安全的重灾区。
农村一方面是食品安全的源头,另一方面又是假冒伪劣等不安全食品的最后市场,而这么重要的区域却没有食品安全管理机构,在构建社会主义新农村的今天,实在是不和谐。
乡镇一级应该成立由县里各个食品安全监管的执法部门派出人员组成的联合办公机构乡镇食品安全综合管理所(拟定),在乡镇政府办公,实现双重领导,乡镇政府首长兼任所长,有权必有责,有了责任才会重视。
第二、着重弥补分段监管部门衔接漏洞,落实品种监管责任,优化组合行业协会种类,充分发挥协会的专业指导和社会协调作用;
目前,我国食品安全监管实行分段监管为主、品种监管为辅的监管体制。
这次三鹿事件已经暴露出分段监管有盲区、品种监管没落实的监管体制弊病。
传统理论认为,政府监管是食品安全监管的主导力量,随着社会情势的变迁,社会关系的复杂化和分割化,政府职能体现出需求膨胀和管制约束的双重特征,单一的政府监管不能单独实现食品安全监管的职能,食品安全监管领域出现分散化的权力架构和多元化的主体结构,市场主体和社会中间层主体参与到食品安全监管中来,形成政府主体、市场主体、社会中间层主体共同监管的局面,这里的社会中间层就是行业协会。
在中国悠久浩瀚的历史长河中,行业协会管理也曾有过自己汹涌的浪花,例如:
在宋代孟元老所著的《东京梦华录》中,描绘了东京开封的繁华画面,并且以大量笔墨写到饮食业的繁荣。
除了专门的酒楼、食店(风味饭店)、肉行、饼店、鱼行之外,还有许多流动商贩,在大街小巷和各大饭店内贩卖小吃、零食。
这些小商贩的产品包括点心、干果、下酒菜、新鲜水果、肉脯等等不下百种。
南宋周密的《武林旧事》里,则提到了临安的各种食品市场和行会:
米市、肉市、菜市、鲜鱼行、鱼行、南猪行、北猪行、蟹行、青果团、柑子团、鲞团。
投机分子仍常常使用鸡塞沙,鹅、羊吹气,鱼肉注水之类的伎俩牟取利润。
面对这样繁荣的食品市场,为了加强管理,宋代官府让各类商人组成行会,商铺、手工业和其他服务性行业的相关人员必须加入行会,并按行业登记在册,否则就不能从事该行业的经营。
商品的质量也由各个行会把关,行会首领负责评定商品的成色和价格,充当本行会成员的担保人。
行会把关之外,宋代法律也继承了唐律的规定,对腐败变质食品的销售者给以严惩。
我国的食品行业属于大行业小协会,存在涉及面广,界限不尽清晰,重叠多,起点低,难度大,问题急,力量薄,队伍散等诸多问题,导致了专业水平良莠不齐。
据不完全统计,我国现存登记在册的全国性各种大小协会有近40个之多,,各个协会之间跑马圈地、争权夺利现象屡有发生;当然,这里面也不可否认有历史遗留的原因和体制改革不彻底的因素。
当务之急我们行业协会亟待提高服务的质量即服务的针对性和实效性。
行业协会须努力做到当行业、企业需要其代表其传达整体信息时,社会能够听到它的声音,行业,企业最需要其出现时,它能够从容的、有理、有利、有节地登场,而不是零乱凑起的,内部不协调的、话语权很弱小,甚至没有代表性的协会声音。
国外,尤其美国等发达的资本主义国家,行业协会,商会等中介组织在社会经济生活中的地位和作用给了我们很好的启示,这也是贯彻大社会、小政府执政理念的具体体现。
行业协会的作用和权威不是外来的,它绝不能是二政府,满足于从政府或责任部门那分一杯羹,它的自强来源于自身的服务价值和配合作用的发挥;来源于行业协会从业人员自身服务素质的不断提高以及行业,社会,国家利益的代表性;也来源于包括媒体在内的社会各界的理解和支持。
行业协会的一个主要作为是专业指导和行业自律,在整个行业中有举足轻重的作用。
打一个通俗的比方:
清点自家的孩子,明确管教自家孩子的家规,这样才能打则有理,护则有力。
行业协会集聚的是行业专业人才,在修、制订国家标准、行业标准、地方标准时理当充分发挥其作用,这是除政府和企业之外,一个不可或缺的重要平台。
在整个行业中,只要有个别企业出现食品安全问题,就影响到整个行业的信誉,就影响到其他相同企业的生存;国外的协会在这方面有许多可取之处,我们国内的行业协会尽管也有不少成功的案例,但相比之下作用还很有限。
例如,这次三鹿事件发生之后,在媒体上只能看见政府和企业的身影,而听不见行业协会的声音,不能在关键时刻大喝一声、力挽狂澜,拯救整个奶制品行业于水火之中,这实在不免让人有些遗憾和失望。
因此,行业协会应在加强行业自律,增强责任意识,自觉抵制假冒伪劣产品和夸大宣传行为上有所作为。
引导本行业加强自律,提高守法意识,增强第一责任人意识,自觉不生产、加工有毒有害食品。
行业协会的另一主要作为就是社会协调。
协调是协会生命的原动力,即:
协调企业与企业、企业与政府、企业与市场的关系,国内与国外经济纷争等。
由于行业协会聚集行业的最高专业水准,故更具公信力和行业代表性,更有话语权。
行业协会的协调作用是否有力,还决定于其自律的程度和国务院开展专项整治的工作,食品行业协会应当在整个产业链上发挥更大的作用。
要提高食品行业的整体素质,从食品行业大的方面来说:
一是生产加工范畴的规范;一是市场经营范畴的规范;前者涉及到人与物的科技综合水平,已经由行业协会决定了其规范的科学性与专业性;后者涉及了到经营环节中人与人之间的商业诚信,是需要用经济法则和精神约束来调整。
国家药监局从2004年开始实施的《国家食品药品监督管理局食品安全信用体系建设试点工作方案》几年来,在几个试点城市范围内取得了一定的效果。
比如试点单位常德市,建起了企业信用信息平台,蔬菜网、定点屠宰网、农产品价格信息网和市政府放心食品和信用体系建设网页相继开通,这些网站或网页除定期发布优良产品信息、警示信息外,还把试点企业的基本情况、品牌特点、信用等级、违规查处情况等一一录入,供消费者参考。
把企业的诚信情况置于群众眼皮底下,接受群众监督。
但是,单凭企业的对诚信的道德约束来保障食品安全,是有些力不从心的,在经济利益的驱动下,有哪个企业不追求利益最大化,而这种没有强制措施保证的诚信体系建设,往往会越走路越窄的。
江泽民同志在2000年11月的一次讲话中指出,没有信用,就没有秩序,市场经济就不可能健康发展,而建立企业食品安全保证金制度和企业责任人诚信档案制度,就是将上述方案细化并以法律形式(食品安全法)固定化,引导企业自觉按食品安全标准生产加工。
将企业目前承担的不痛不痒的道德风险转化为切肤之痛的经济负担,根据食品安全链个环节的风险系数不同而确定不等的保证金数额标准;生产、加工企业是其上一年度税后利润的8-10%,储存、运输为3-5%,销售环节为8-10%,餐饮环节为5-8%(拟定)。
每年年初时由企业主动上缴至企业法人所在地的食品安全委员会所指定的专用帐号,该保证金纳入当地的政府财务审计计划,专款专用,任何组织和个人不得以任何理由挪用。
次年的标准根据企业上一年度的盈利状况做相应调整。
设立企业食品安全保证金的作用就是当该企业出现食品安全事故而被投诉或诉讼时,为保障受害人的合法权益顺利实现而准备的,受害人不会因为企业破产或抵赖得不到赔偿的情况下,由政府被动来替企业买单,这次三鹿事件就是深刻的教训。
而建立企业相关责任人诚信档案,这是基于我国当前整体信用缺失的现状而应运而生的特殊手段,即将诚信法律化;将原来只有法律约束的相关责任人增加为有精神负担的双重责任,将个人职业功过记入其个人诚信档案系统,分成星级,全国联网,与将来的就业选择和评优选举挂钩,企业质量管理人员要受到法律保护,像工会组织一样,行政上、经济上、考核上要独立于企业组织之外,国家在这方面要立法。
企业的质量关把住了,国家的质量关也就安全了。
企业法人代表是企业质量第一责任人的法律要求始终不能改变。
国家要培训企业法人代表的质量意识,要强制执行,培训不合格的要吊销营业执照,体现国家铁腕抓质量的决心。
待时机成熟时,国家立法机关可以制定、审议、颁布《个人诚信档案法》,并将个人诚信档案纳入第三代身份证(IC卡)管理系统,用法之重器加快开启社会诚信之门。
国内各种媒体要充分发挥引导作用和监督作用,加强对公众食品安全知识的宣传和食品安全信息的发布,保证食品安全公众信息对称,提高消费者识别食品安全水平。
各监管部门齐动手,利用原有的卫生、科技、药品宣传网络的优势,全方位宣传视频安全监管法律法规和食品安全知识。
让不安全食品没有市场和藏身之地,成了过街老鼠,人人喊打。
国家应当鼓励投诉和举报,拨出专项资金设立食品安全事故有奖举报,充分调动群众参与的积极性,延伸食品安全控制的触角,使企业不得不加强自律,不敢生产、加工不安全食品,保证公众健康和生命安全。
食品安全技术服务机构是指由其专业技术人员依靠自己的专业知识或技能对受托的食品特定事项进行检测、检验、监测、鉴定、评价等并出具相应意见的专业技术支撑机构,包括食品安全检测机构、食品安全检验机构、食品安全监测机构、食品安全鉴定机构、食品安全评价机构等。
目前,许多国家已经将食品安全检测等机构明确作为食品安全技术服务机构,在市场经济社会,政府购买社会服务而不是自营社会服务,政府不应建大而全、小而全的自我封闭体系,而是应当利用各种社会资源,走社会分工与社会协作的道路。
长期以来,我国食品安全监管部门自营食品安全技术服务机构,部门所有,重复建设,自成体系,各自为战,造成了资源的极大浪费。
全面提升我国食品安全技术服务机构的服务质量,必须按照社会化、公益化的要求重建食品安全技术服务体系,逐步统一食品安全技术服务机构的资质,人员的资格以及服务的程序、标准,实现食品安全技术服务资源的优化配置。
加强消费者协会的作用,加强产品质量法的宣传,结合食品安全知识和食品安全检测机构的普及,提高消费者的自我保护意识。
总之,上述的各种食品安全监管方法和制度,只是本人一点探索性的建议,还需要政府部门近一步调研和论证,切不可拿来就用。
诚然,我们习惯于开展救火式、疲命式的食品安全监管工作,但是这已经明显背离了整个社会与经济发展的内在要求。
食品安全影响的不仅仅是一代人的健康,2004年3月,全国人大代表钟南山院士提出警告:
食品安全问题已经是一个很严重的问题,如果不采取相应的解决办法,再过50年,很多人将生不了孩子。
他们的命运跟政府部门的食品安全监管工作紧紧维系在一起。
如果我们不能够从政治层面高度来认识食品安全问题,不把食品安全工作当作政治任务来常抓不懈,不能在政治层面构建食品卫生安全的官员问责制,一幕幕悲剧就会陆续地上演。
食品安全的保障是一个系统工程,需要全社会的共同努力。
政府应建立有效的食品安全法规和检测系统,行业协会应主动规范行业标准和发挥效能,企业应自觉遵守法规,合法经营,消费者应增强食品安全意识并积极进行监督,四者各负其责,相互协调和合作,从而将生产者和经营者的民事责任、行政责任和刑事责任有机衔接起来,编织成一张更严密的法网,切实保障人民群众的身体健康和生命安全。
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