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两规合一
两规合一(三规合一)
土地利用总体规划和城市总体规划的合并
三规合一
概念
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来,并落实到一个共同的空间规划平台上,各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成,即为“三规合一”。
“三规合一”并非指只有一个规划,而是指只有一个城市空间,在规划安排上互相统一,同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设,强化规划的实施和管理,使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。
综述
《城乡规划法》第五条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”,但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。
我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端,在同一个城市空间上,往往多个政府部门都有规划引导和控制要求,但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突,导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加,在一定程度上影响了经济社会的健康发展。
究其原因,主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。
随着国家发改委试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划纳入发展规划体系的努力的告吹,说明在我国当前行政体制下,要真正实现一个规划“一统天下”并不现实,而且目前这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。
但对具体城市而言,一个城市只有一个空间,一个空间应该统一规划,这是统筹指导城市发展的需要,也是探索“三规合一”城乡总体规划的意义所在。
“三规”内涵
在“三规”乃至更多的规划里,都涉及有部分相同的工作内容,尤其是与空间安排相关的内容在规划上应该是统一的,而且必须统一。
将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来,并落实到一个共同的空间规划平台上,各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成,即为“三规合一”。
“三规合一”并非指只有一个规划,而是指只有一个城市空间,在规划安排上互相统一,同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设,强化规划的实施和管理,使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。
1.1国民经济和社会发展规划
国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象,体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排,提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点,是具有战略意义的指导性文件。
1.2城市总体规划
城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾、综合部署,为确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。
1.3土地利用规划
土地利用规划是指在土地利用的过程中,为达到一定的目标,对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。
是根据土地开发利用的自然和社会经济条件,历史基础和现状特点,国民经济发展的需要等,对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。
土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种。
“三规合一”的理论基础
实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础,能够同时指导城市建设、经济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。
霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行了深入的分析和论述,表达了产业、城市、土地利用应协调发展的朴素思想,成为“三规合一”的理论支撑。
2.1田园城市理论
在19世纪末英国社会活动家E·霍华德关于城市规划的设想提出了田园城市的概念。
霍华德理想中的田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市,它的规模能足以提供丰富的社会生活,但不应超过这一程度;四周要有永久性农业地带围绕,城市的土地归公众所有。
霍华德设计的田园城市理论在城市规模、布局结构、人口密度、产业选择等规划领域都做了精巧的设计,成为现代城市规划领域的先驱。
2.2区位理论
区位理论是关于经济活动的空间布局优化组合的理论,该理论内容丰富、包罗众多。
在此主要介绍农业区位理论、工业区位和中心地理论。
2.2.1农业区位理论
农业区位理论的创始人是德国经济学家冯•杜能,他在其著作《孤立国》中提出六种耕作制度,每种耕作制度构成一个区域,分别为自由农作区、林业区、谷物轮作区、草田轮作区、三圃农作制区、放牧区;每个区域都以城市为中心,围绕城市呈同心圆状分布,这就是著名的“杜能圈”。
虽然杜能得出的农业空间地域模型过于理论化,但是他的理论体现了产业在城市中的空间布局问题,用规划的思想把城市设计、土地利用以及产业布局紧密相连。
2.2.2工业区位理论
德国经济学家阿尔申尔德•韦伯的工业区位理论核心就是通过对运输、劳力及集聚因素相互作用的分析和计算,找出工业产品生产成本的最低点,作为配置工业企业的理想区位,体现了城市规划、经济社会发展以及土地利用有机结合的思想萌芽。
2.2.3中心地理论
中心地理论是研究城市空间组织和布局时,探索最优化城镇体系的一种城市区位理论,该理论认为一定区域内的中心地空间分布形态会受市场、交通和行政三个原则的影响而形成不同的系统。
中心地理论为市场区位理论研究奠定了基础,把区域经济与城市空间布局紧密联系在一起。
连玉明:
北京“十二五”规划强化“五规合一”
■以人口规划为基础
■以产业规划为核心
■以空间规划为引导
■以文化遗产保护规划为重点
■以土地利用规划为保障
目前,北京的城市规划体系还沿用的是传统的城市规划结构和规划门类标准,导致城市规划系统之间和各规划层级之间不能相互融合、相互协调、相互作用、相互发展。
就目前现实情况看,人口规划、产业规划、空间规划、土地利用规划和城市文化遗产规划缺乏协调,主要表现在:
一是城乡总体规划和土地利用规划对经济社会发展条件考虑不够;二是城乡总体规划与土地利用规划在用地分类、城乡建设用地规模的定义上存在差别。
三是对城市文化遗产保护重视不够。
五种规划之间就存在内容不一致、相互衔接差等缺陷。
规划是城市发展建设的总纲,科学的规划,要做到以人为本,把人口规划、产业规划、空间规划、土地利用规划和城市文化遗产规划进行有效整合,实现“五规合一”,才能实现“区域全覆盖,城乡一张图”的构想。
一是以人口规划为基础。
人口问题已成为制约北京市全面协调可持续发展的重大问题,又是影响经济社会又好又快发展的关键因素。
当前北京市面临的能源、交通、就医、就学、就业、居住、治安等突出问题,尤其是首都经济社会的长远发展,无不与人口规模、结构、分布及人口管理密切相关。
编制好“十二五”规划,人口规划必须前置。
二是以产业规划为核心。
在产业规划方面,必须按照统筹兼顾的原则,城市发展应正确把握和处理好速度与结构质量效益、内需与外需、投资与消费、中央与地方、经济发展与社会发展、改革发展稳定等六个方面的重大关系,使发展中各个方面相互适应、相互促进、良性互动,实现经济发展与社会和谐的有机统一。
三是以空间规划为引导。
要以《北京城市总体规划(2004-2020年)》为指导,按照总体规划对空间定位引导相应的产业的发展,同时注重优化城市布局,促进城乡协调发展。
四是以文化遗产保护规划为重点。
北京市是一个有着七十多万年人类起源史、两三万年人类发展史、八九千年农耕史、三千多年建城史和八百多年建都史的都市地区。
城市文化遗产是北京市历史发展的见证,是研究北京城市历史的重要依据。
目前保护北京城市文化遗产存在法律法规不健全、工作机制不完善、监督执法不得力、保护经费不落实、保护意识不到位等问题。
“十二五”期间,必须将城市文化遗产保护放到更加突出的位置。
五是以土地利用规划为保障。
产业规划、空间规划和城市遗产保护规划最终都要落实到土地利用规划当中,要确保重点产业、重点工程落地,确保地下文物埋藏区得到有效的保护。
同时还要注意和《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》相衔接,严格控制城乡建设用地规模,着力构建“三圈九田多中心”土地利用总格局。
为此建议:
首先是将人口规划、产业规划、土地利用规划、空间规划与城市文化遗产规划五个规划在内容上统筹协调,先统一后统筹,即统一目标、统一口径、统一管制、统一数据、统一政策,减少各类规划之间的矛盾,以“十二五”规划纲要统筹各类规划的相互衔接和政策配套。
其次是以市发改委编制“十二五”规划纲要为龙头,整合相关规划部门,加强规划编制体系、规划协调机制、规划标准体系、规划法规体系等方面的机制创新和制度建设,强化规划的实施和管理。
第三是要采取有效措施,确保文物保护规划前置和现行城市文化遗产法律法规的贯彻执行,尽快制定《北京市城市文化遗产保护规定》、《北京市历史文化街区保护规定》和《北京市地下文物保护规定》,特别是加强地下文物保护机制的建立和保护措施的落实。
(27G2)
五规合一
“以前的建设部只管城市,不管农村。
”全国人大代表、广州市市长张广宁昨天表示,住房和城乡建设部的设置,充分体现了协调发展,充分体现了中央对民生对住房的高度重视。
不过,规划界称,城乡规划、土地利用规划、交通规划、环保规划和国民经济发展规划,这“五规”打架问题还是未得到解决,呼吁借助大部制调整东风考虑“多规合一”。
新《城乡规划法》率先探路
事实上,政府将城市和农村“捆绑”规划的思路酝酿已久。
这一思路在去年颁布的《城乡规划法》中体现得尤为明显。
由建设部推动的《城乡规划法》在今年1月1日起已正式施行。
这部被称为彻底结束城乡二元结构、进入城乡一体化规划时代的法律,为解决城乡规划中存在的实际问题而设计了不少新的制度。
其与“大部制”方案的思路契合,也令业界对其效用寄予了厚望。
对此,广东省政协委员、省城市发展研究中心主任宋劲松认为:
“《城乡规划法》构筑的是一个理想化的运行模式:
首先统一规划、然后由各职能部门分头实施。
然而就大部制方案来看,离这个理想状态仍有一定距离。
”
城乡一体化,被视为新法的最大亮点。
中国城市规划学会秘书长石楠以专家的身份参与了城乡规划法的起草研究。
他认为,新的城乡规划法强调了公共政策的属性,强调公共服务的均等化,是一种“普惠”价值观的体现。
“统一的法律体系意味着更大的行政责任,并不是简单的归并,是对于城市与农村发展的统筹考虑,提高了对于农村问题的重视程度。
”
“五规合一”方能确保规划落地
宋劲松接受记者采访时表示,城乡规划在以前是分头进行的,尤其是农村建设规划仍很落后,现在“新建设部”将城乡规划统筹作为主要内容,对于基础设施的规划建设、环境协调等落实安排肯定有很好的促进,能够通过城市带动乡村发展。
但他表示,作为技术部门,他们更多的是希望规划可以“一张图搞定”,实行“五规合一”。
宋劲松所说的“五规”包括城乡规划、土地利用规划、交通规划、环保规划和国民经济发展规划,牵涉到的部门包括发改委、国土资源、交通、铁道,环保,甚至文化部门。
“比如说发改委确定一个重大项目,必须跟周围的土地、交通设施配合,要考虑跟周围环境协调、跟人民生活的关联程度。
但不同部门有各自的方案,有时候一个镇就有七八个区域设施规划图,路线走向都不同,就像大家都在一个棋盘上下棋,可能你的棋子布在我的棋子上,编到最后谁都不知道规划能不能落地。
”
三规合一
探索“三规合一”创新思路、推进我市城乡统筹发展
经过20多年的改革开放,我国基本实现了从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨,而政府的管理模式也伴随这种转轨方式在悄然变化,空间规划逐步成为政府宏观调控和引导市场的重要手段。
其中发展和改革部门组织编制的国民经济和社会发展规划,它是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件,发展规划统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作;规划建设部门组织编制的城市总体规划,它是城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾、综合部署,为确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排;国土部门组织编制的土地利用总体规划,它是在一定区域内,根据国民经济和社会发展规划和当地自然、经济、社会条件,对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局,是国家实行土地用途管制的基础。
上述三个规划在我国国家规划体系中占用重要地位,通常称为“三规”。
一、“三规合一”背景
在经济社会发展取得巨大成就的同时,传统计划经济体制下的国民经济管理方式仍然大量存在,经济社会中长期积累的问题也逐步凸显出来,其中三大战略规划不协调问题尤为突出,三大战略规划的矛盾与不足表面上是三大职能部门:
发改委、建设部、国土资源部在职能和管辖范围上的局限和冲突,三大规划的审批部门、层级、法定地位和实施年限的不同,但实质是规划缺乏协调和实施不力,缺乏统一的,综合性的,思路一致,全域覆盖,真正体现科学发展要求的空间战略规划及规划体系安排,并以此作为空间开发建设的行动纲领。
在基层则具体表现为“规划打架”,各种规划之间相互矛盾、彼此冲突,令地方政府无所适从,规划难以得到执行和实施,严重影响区域内产业、项目的布局和土地空间的开发利用管理,不利于城乡经济社会可持续统筹发展。
在这种背景下,需要重新理解各类规划的内涵,通过规划体制及其相关领域的改革,界定清楚各规划的功能和相应职能部门的管理职能,化解矛盾和冲突,实现新形势下的规划使命。
为贯彻落实《珠江三角洲改革规划纲要》,继续在改革开放上先行先试,率先实现科学发展、和谐发展,率先基本实现现代化,以及经济发展模式向“又好又快”科学转变,区域发展越来越倾向于建立统一的空间发展平台以及相关的规划实施机制。
2008年8月《中共广东省委广东省人民政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》提出:
统筹规划城乡空间布局,建立全省空间规划协调机制,形成以国民经济和社会发展规划为依据,城乡规划及土地利用规划为支撑的空间规划体系,逐步推进“三规合一”。
二、我市新“三规”编制情况与问题
目前,我市城市总体规划(2008-2010年)的修编工作基本完成,业经市政府通过并已上报省政府审批;土地利用总体规划(2006-2020年)修编工作正在收尾,市级规划大纲已获得国土资源部批准,镇级规划成果计划年内完成并上报省国土资源厅审查;国民经济和社会发展“十一五”(2006-2010)规划执行已近尾声,“十二五”(2011-2015)规划编制工作已全面铺开;为贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》,市规划局正在牵头组织《中山市统筹城乡发展规划研究》和编制《中山市近期建设规划(2011-2015年)》。
我市“三规”在编制及实施过程遇到的主要问题表现在:
一是城乡总体规划和土地利用规划对区域社会经济发展条件预测不足;二是城乡总体规划与土地利用规划在用地分类、城乡建设用地规模的定义上存在差别;三是部门协作机制欠缺。
因此,事实上,三种规划之间就存在内容不一致、相互衔接差等缺陷,不利于城乡发展。
其中土地利用总体规划与城市总体规划的不协调尤显突出表现在:
(一)“两规”各自的出发点和目的不尽相同
土地利用总体规划的出发点是“一要吃饭,二要建设”,保护耕地,保证粮食产量。
其主要目的是:
在不增加土地面积投入的条件下,优化土地供需平衡的结构,统筹安排各类用地,促进国民经济持续、稳定、协调发展。
土地利用总体规划侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡,是一种指令性目标。
城市总体规划的出发点是“一要建设,二要吃饭”,充分考虑城市建设自身发的要求,其主要目的是:
统筹安排城市各类用地及空间资源,综合部署各项建设,促进城市经济和社会协调发展。
它侧重于规划的过程,它的结果只是一种预测,强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。
(二)编制所依据的基础资料和统计方法不一致
土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果,获取过程中首先应用遥感技术,然后经实地调查、核实、纠正形成的,可信度较高;而城市总体规划依据的是规划建设部门的统计资料,对用地进行统计时,往往采取抽样调查的方法,所得到的数据为概查和估算数据,与遥感监测实地调查资料存在一定差异。
此外两部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一,如:
城市规划部门在统计城市建设用地时,往往将已划入已有城市总体规划区的、还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地,土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地,所以统计的城市建设用地面积会大于土地利用详查及变更调查数据。
(三)土地分类不一致
国土部门“建设用地总规模”包括城乡建设用地规模、特殊用地规模、交通运输用地规模和水利设施用地规模的总和,城镇工矿用地规模只是城乡用地规模其中一部分;而根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《城市规划基本术语标准》和规划部门所制定相关规定明确:
“城乡建设用地”应包含城镇、村庄建设用地,其中“城镇建设用地(又称:
城市建设用地)”的含义则包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地等;而“乡、村建设用地”则包括乡镇企业、乡村公共设施和公益事业以及农村村民住宅建设用地。
由于土地分类含义的差异,简单的按字面意思将两个规划系统中的“城镇建设用地”相比较,必然导致数据不相符
(四)规划编制所依据的基础不同
1、规划期内预测人口不一致
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局。
人口预测采用自然增长率、机械增长率及考虑人口流动、重大项目引起的人口变动等多种因素测算,城镇人口指城镇建成区的常住人口,或户籍人口与暂住人口合计。
城市总体规划中提出的城市人口,是指居住在或相当于居住在城区内,享用和消耗城市水、电、气、路等基础设施的人口总数。
它不仅包含城区中的非农业人口,还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期一年以上的外来人口。
因此城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划预测人口范围大,造成前者预测的人口明显高于后者。
2、《市、县、镇级土地利用总体规划编制规程》要求根据现状人均用地指标所属级别,确定规划人均用地指标,且规定在人均耕地不足0.0667h的地区只能采用每等级中的最低指标。
《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—90)中把规划人均建设用地指标分为四级,规定现有城市要根据现有人均建设水平,在该“标准”规定的允许采用规划指标和允许调整幅度内规划人均建设用地指标。
所以二者在确定指标级别时常常不一致,从而使人均用地难于统一。
三、我省试点城市做法
(一)广州:
开创规划先河
继2000年广州开国内大城市先河制定了《广州城市建设总体战略概念规划纲要》之后,今年9月广州召开了《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》专家研讨会,再开国内先河,首次将主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划“三规合一”。
根据规划,广州将以科学发展观为统领,以世界先进城市为标杆,按照国家中心城市和综合性门户城市的定位,加快建设成为广东宜居城乡的“首善之区”,建成面向世界、服务全国的国际大都市。
广州的城市空间布局已经从传统的“狭窄单中心”布局成功实现了历史性的拓展,现代国际性区域中心城市的大空间骨架基本形成。
相比2000年战略规划,本轮战略规划在多个方面有所创新和突破。
从谋划自身到强调区域,本轮战略规划强调依托区域主动谋划,力求站在全球视野,从国家、泛珠三角、华南地区、珠三角、广佛都市圈等多个层面入手。
规划将广佛同城化战略研究作为重要的编制内容,提出了广州、佛山同城化发展的空间战略,初步确定了广佛同城的城镇和格局;立足长远战略,加强了近期(2010—2015年)、中期(2015—2020年)阶段性战略的研究内容;探索以战略规划为统领,协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划,实现“三规合一”的模式,加大了对产业、生态、土地资源方面研究的比重;生态、文化与空间并重,突出城市特色,本轮战略规划贯彻生态优先的原则,完善生态廊道体系,强化优化生态结构,提升城市环境品质,将“从实力到魅力”列为五大战略之一,提出“打造富有岭南文化特色、鲜明时代特点和国际化特色的文化名城”,强调应挖掘和整合历史文化内涵,保护历史文化资源,建设现代城市特色景观风貌区域,完善现代文化产业体系与文化设施,强化广州文化中心的职能,塑造“云山珠水名城”的空间特色。
规划提出,构建由主城区—副城区—卫星城—小城镇形成的组团发展、相互协调的市域城镇体系,到2020年广州城乡总人口适宜规模约为1300万人,城乡建设用地规模控制在1772平方公里以内。
(二)河源:
重在技术创新
2008年11月起,河源市启动新一轮城市总体规划修编工作。
河源市委、市政府决定以此为契机,树立“一个城市一个规划”的理念,提出本次城市总体规划修编以“三规合一”为重点工作目标,以国土规划、城乡规划、国民经济社会发展规划为重点衔接对象,统一规划目标、统一空间数据、统一空间管制,同时兼顾统筹协调其他部门规划,争取成为全省第一个地级市层面的“三规合一”规划。
随后河源市成立了以市长为组长的规划修编工作领导小组,统筹推进本次规划修编工作。
由市规划建设局牵头委托广东省城乡规划设计研究院、省城市发展研究中心编制《河源市城市总体规划(2008-2020)》,同时由市委宣传部牵头委托广东省社会科学院开展《河源市国民经济和社会发展中长期规划(2008-2020)》研究。
为改变长期以来各类规划之间的不协调问题,河源市在修编城市总体规划的过程中不断探索多方面的技术创新,包括:
(1)统一基础数据,探索建立经济、人口、土地利用现状、各类资源等包括在内的全方位基础数据资料库;
(2)统一用地分类和建设用地标准;(3)统一规划期限;(4)统一发展目标和产业发展方向;(5)统一人口规模与用地指标;(6)协调土地空间布局和利用,引入主体功能区划理念协调管制分区与管制措施;(7)搭建规划信息统一平台加强信息共享;(8)建立规划编制实施过程的多规协调机制等。
目前,《河源市城市总体规划纲要(2008-2020)》业经河源市规划委员会审议通过。
河源市在“三规合一”的编制及具体实施中也遇到较大的困难和问题,特别是体制方面。
比如,规划部门与国土部门关于城市总体规划、土地利用总体规划有各自的技术规范,技术标准、数据口径、技术方法难以统一。
除城市总体规划修编外,相关职能部门也在按上级部门的要求组织各自的规划编制工作,如河源市国土资源局正在修编新一轮的土地利用总体规划,现已报批规划大纲;河源市发展和改革局正在开展“十二五”规划编制工作。
从总体上说,河源市在城市总体规划修编工作的具体过程中,极大地加强了规划、国土、发改等众多部门的沟通协商,从空间层面努力实现“三规”有机融合,是探索“三规合一”的一大亮点。
(三)云浮:
探索体制改革
为科学指导云浮城市发展转型,云浮市委、市政府于2008年10月启动《云浮市资源环境城乡区域统筹发展规划
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