中国古代官吏考课制度的历史启示.docx
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中国古代官吏考课制度的历史启示
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20XX年10月中国石油大学学报社会科学版Oct.2007
第23卷第5期JournalofChinaUniversityofPetroleumEditionofSocialSciencesVol.23No.5
中国古代官吏考课制度的历史启示
李永亮
中国石油大学党委组织部,山东东营257061
[摘要]中国古代官吏考课制度经过近四千年的历史沿革,积累了丰富的理论和实践经
验,逐步形成了一套严密的组织系统、考核标准,提出了对各类不同职务官吏分类考核,以及考
核与奖惩相结合的方法,对于中国古代国家建立行政监察体系、澄清吏治、奖勤罚懒,扬善排恶,
激励官员勤政廉洁,提高政府行政机构的工作效率等,起到了积极的作用。
中国古代官吏考课
中的一些制度、方法和技术,与今天的干部考核评价工作有着密不可分的渊源关系,通过分析研
究,我们可以从更深层次找出干部考核评价工作中的一些规律性的东西,从而有助于我们今天
建立、完善体现科学发展观的干部考核评价体系。
[关键词]官吏考课;特点分析;干部考核;历史启示
[中图分类号]K204[文献标识码]A[文章编号]1673-5595200705-0061-05
中华民族立国悠久,已有四千多年未曾中断的下了许多值得借鉴的经验教训。
历史,其中中国的文官制度也是源远流长,它对于维一设有专门的考课机构,重视考课立法
护国家机器的运转,保障中国古代的政治运作和经在中国封建社会中,许多朝代都设置专司考课
济文化的发展发挥了无法替代的作用,而中国文官的官员和机构,目的是为了使考课更加符合专门化、
制度中的重要内容之一,就是被归纳为“扬清激浊”制度化的要求。
西汉建立后,设置了专司课绩的计
的官吏考课制度。
作为一种稳定和经常性机制的政吏,东汉时,中央负责考课的是三公曹尚书,郡国由
绩考核,中国古代的官吏考课制度经历了一个由简上计掾主持上计。
魏晋南北朝时期,产生了专门负
而繁、又由繁而简,由不甚规范到比较规范的发展过责考课官吏的职能部门尚书省吏曹,其下属的考功
程,它萌芽于相传的尧舜时期,奠基于西周,初步形郎和考课尚书郎主管考课事宜。
唐代在魏晋南北朝
成于秦汉魏晋南北朝,发展于唐宋,明清则集其大考课机构的基础上加以调整和扩展,吏部“掌天下
[1]
成、趋于完善。
官吏选授、勋封、考课之政令”,正式设置考功司,
一、古代官吏考课制度的内容及特点分析专门负责对全国官吏的考课。
宋朝的考课仍由吏部
考课,又称考核、考绩、考功、考察、考成,是指按领导,但吏部不再亲自组织实施,而由审官院和考课
照一定的标准对官员行政业绩进行考察和督课,并院具体负责,审官院负责京官和地方高级官员的考
给予相应的奖惩,目的就是通过确认每个官员的行课,考课院负责幕僚官和县令的考课。
明朝考课机
政职能、职守责任及对国家的贡献,以达到对每个官构的设置仿唐制而不用宋制,考课重归吏部,吏部设
吏实行有效的行政考核与责任监督,是一种运用行考功清吏司负责京内外官员的考课。
清朝沿用明
政检察手段维持文官队伍秩序,整顿吏治,提高官吏制,但扩充了考功清吏司,内部分工更加细密和
素质的制度。
综合来看,中国古代的官吏考课制度明确。
具有考核透明开放、机制严谨有序、标准明确具体、中国古代的官吏考课法非常丰富,在中国古代
方法科学多样、运作规范有序等一系列特点,从而得行政立法中占有十分重要的地位。
根据现有史料分
到了国内外许多学者的高度评价,同时也给后世留析,战国、秦、汉还没有出现单独的考课法,考课法的
[收稿日期]2007206221
[作者简介]李永亮1979-,男,山东青州人,中国石油大学华东党委组织部助教。
61内容体现在其他法律、法规之中。
从魏晋南北朝开“不谨、疲软、浮躁、才力不及、年老、有疾”,用于举
[3]
始,考课立法进入了一个新阶段。
三国时,魏明帝命劾不职。
散骑常侍刘劭作《都官考课七十二条》,并颁布实中国古代对官吏的考课大都实行分级分类,如
施,这是现在所知的中国历史上第一部独立的考课皇帝只考核四品以上重臣,各部门主管考其下属。
法。
此后,历代竞相仿效,晋武帝泰始四年公元自汉代直至清代,一般把所有官吏分为京官和外官
268年,杜预受命以“去繁就简”为原则,作《五条两大类,其中唐代又把官吏分为政治、经济、文化等
课郡县法》,北朝时,北魏定《三等黜陟法》,北周定27个类别,按类别分别进行考核。
宋代将地方官分
《六条课郡法》。
隋唐法律形式主要有律、令、格、式为守令、知州、县令和监司等,按等级考核。
同时按
四种,其中“令以设范立制”,即规定国家的各项基照不同类别和等级职官的职务、责任、要求制定出不
本制度。
隋唐“令”中都有“考课令”一目。
宋朝考同的标准,如秦代的“五善五失”、汉代的“六条”、晋
课法数量之多,形式之多样,内容之丰富,在历代王代的“五条郡县法”、唐代的“四善二十七最”、元代
朝中是罕见的,地方官考课法如《三等考第》、《州县的“五事考法”和清代的“四格八法”等等。
职官考
三课》、《守令七课》等,监司官考课法如《监司八事课分门别类,标准明确,从而构成了纵横有序的职官
考绩》、《监司考课敕》、《考课格》等多种。
明朝的考考课网络。
特别值得强调的是,对于考课指标,唐制
课法主要有《考满法》、《考核通例》、《考察通例》,规定以“四善二十七最”为标准,“二十七最”就是根
[2]
清朝的考课法主要有《京察法》、《大计法》。
据各个部门工作的不同性质和要求对官吏的能力提
二考课标准明确,坚持德才兼备和分类原则出的不同要求,到了宋代,更是对京官、县令和转运
秦汉至明清的官吏考课标准在道德、才能、劳使、知州等三类官吏采用了考课程序、指标等都不相
[4]104
绩、年龄等方面各有侧重,而且常常根据官吏不同的同的考课制度。
职务及职事分别制定,但标准明确具体,注重实绩,三考课结果与官吏的奖惩、任用、升黜相
并把德才兼备作为考课的重要原则。
秦朝规定了官结合
吏须遵守的“五善”和须防止的“五失”,据《云梦秦在中国封建社会中,官吏的品级、职位、俸禄一
简?
为吏之道》记载,“五善”为“一曰中忠信敬般决定于考课的优劣,这对于实现官吏升降的制度
上,二曰精清廉毋谤,三曰举事审当,四曰喜为善化、法律化,防止和减少官吏升降中的舞弊行为,澄
行,五曰龚恭敬多让”;“五失”则是“夸以迤”,清官风是有益的。
譬如,唐代对官吏的考课与升降
“贵以大”,“擅制割”,“犯上弗智知害”,“贱的关系作了明确规定:
“凡居官必四考,四考考中,
士而贵货贝”。
汉代考课在注重政治品德的前提进年劳一阶叙,每一考中上,进一阶,上下进二阶,上
[5]
下,基本内容是功绩、年劳、行能三项。
其中以功绩中以上及计考应至五品以上者,而别叙。
”明代以
最为朝野所注目,这表明它是考课的关键标准,对考满的等第决定升降,具体规定如,一、二品官考满
“治平天下第一”、“治行优异”、“能治剧”的能干官成绩卓著,赐羊酒钞锭,如二品尚书、都御史六年考
员,常常因其杰出的政绩给以破格重用或隆重褒奖。
满加太子少保,九年考满加太子太保衔,原为正四品
隋唐时期考课标准最大的特点,是使道德、才能、功之佥都御史,三年考满,可升二级为副都御史,并享
绩三者较好地结合起来。
如唐代考课标准中有作为荫资待遇,再考即可升侍郎,给从二品官俸。
清朝很
对各级官员基本要求的“四善”,和各部门工作最佳重视官吏考课的档案,因京察优异而在军机处记名
表现的“二十七最”。
据《唐六典?
吏部?
考功郎》的官员,可作为升仕和补缺的主要对象,凡大计卓异
记载,“四善”主要是指道德操守:
一曰德义有闻,二者,实行注册记录以备晋级和派遣之用。
据《钦定
曰清慎明著,三曰公平可称,四曰恪勤匪懈;“二十大清会典》记载,清代还专门制订了《议叙之法》:
一
七最”则是针对各个部门提出的具体要求,实际是曰记录,有一次、二次、三次三等,二曰加级,有加一
体现了才能和功绩。
这样,考课标准在坚持德才兼级、加二级、加三级三等,官吏的升迁、职位、秩俸等
[6]
备的原则之下,其具体内容已经是虚实结合,相当完各种待遇都按记录决定。
备了。
宋承唐制,考课标准基本为“四善四最”。
明历代还根据考课优劣进行奖惩。
奖惩形式最常
代考课类目分为考满、考察,考课标准为“三等八见的是行文或口头褒奖、官职升降、俸禄增减、赏赐
法”。
清代考课依京官、地方官两类应考对象分为金银、赐爵封侯等。
如唐代《考课令》规定:
“诸食禄
“京察”和“大计”,考课标准又发展为“四格六法”。
之官,考在中上已上,每进一筹,加禄一季;中下已
四格为“才、政、守、年”,用于定期秩俸升降,六法为下,每退一等,夺禄一季。
若私罪下中已下,公罪下
62下,并解见任,夺当年禄,追告身”。
明代考课奖惩,对干部考核工作也十分重视:
20XX年8月,中共中
注意将职务繁简、称职与否、有无过失结合起来考央组织部印发了《体现科学发展观要求的地方党政
核,而定升降奖惩,有相当的合理性。
明太祖在奖惩领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。
考课各等官吏方面,还有自己的创造,据《明会要》20XX年10月,中国共产党第十六届六中全会通过
记载,他不仅严格规定,考课三等官吏中,“称职者的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大
升,平常者复职,不称职者降,贪污者付法司罪之”,问题的决定》指出,要“深化干部人事制度改革,认
还借布政使、知府朝觐之机,命其称职者入宴赐坐,真实施体现科学发展观要求的综合考核评价办法,
平常者宴而不坐,不称职者“不预宴,序立于门”,以把领导社会建设的绩效列为考核内容,增强领导班
示扬善惩恶。
洪武五年,明太祖“下诏有司考课”,子和领导干部统筹经济社会发展的能力。
”之所以
有不力者,“立命黜之”,使朝野震惊,“守令畏法,洁如此,是因为我们当前在干部的考核评价工作中,存
[7]
己爱民”,“吏治澄清者百余年”。
在着许多不尽如人意的地方。
如考核的权威性、透
四重视考课的监督监察明性不够;考核标准不具体、不科学;干部考核没有
为了防止考课舞弊,力求公正考核,充分发挥考层次区分、一锅煮;考核方法简单单一;考核中缺乏
课的作用,许多封建王朝都很重视考课监督,考课的监督和反馈机制;考核结果运用不理想等。
还有些
监督监察形式主要如下:
第一,许多皇帝亲自参加考则是停留在理论上而没有制定措施、付诸行动。
所
课。
在这种情况下,若考课舞弊,无异于犯了“欺有这些使得干部考核制度的效力大大降低。
君”之罪,因此,这是一项非常有力的考课监督措中国沿革了近四千年的官吏考课制度是一笔宝
施。
第二,御史等监察官在考课中起着举足轻重的贵的遗产,其中绝大部分被完整地保存了下来。
虽
作用。
汉制,县上计之后,由监察性质的官督邮负责然由于封建制度本身的局限性,使中国古代官吏考
巡县核实,中央御史负有审核考课的主要责任,若皇课中存在着官僚作风严重、考课流于形式,以及遵循
帝外出,御史大夫还可以在京师主持受计代宣诏敕。
循资原则、论资排辈,不能真正发挥考课的作用等问
明朝都察院直接参与考课,都御史“遇朝觐、考察,题,但其中的一些制度、方法和技术,今天看来还闪
[8]
同吏部司贤否陟黜。
”都察院下设的十三道,也都烁着不朽的光辉,还能给人以深刻的启迪,有些内容
有参与各道考课的职责。
第三,特命监考官进行监还与当前的干部考核评价工作有着密不可分的渊源
督。
唐制,每年考课时,皇帝专门另选校考使和监考关系。
因此,我们必须取其精华,弃其糟粕,改进其
使参与其事,校考官二人,从德高望重的京官中挑不足,做到古为今用,指导当前建立体现科学发展观
选,他们一人校京官考,一人校外官考;监考官二人,的干部考核评价体系。
分别从给事中和中书台人中挑选,他们负责监考京一坚持德才兼备、注重实绩的原则
官和外官,也监领中外官的考试。
另外,还有复考官德才兼备,是中国古代官吏考课制度的重要原
负责审核事实。
第四,明确规定考课舞弊的法律制则。
中国古代一向认为修身立德是治世之本,如
裁。
汉朝规定,考课中私立标准,要受法律处罚。
北《礼记》的“君子先慎乎德。
?
?
德者,本也。
”唐代
[9]
魏规定,考课“若有滥谬,以考功失衷论”。
在《唐魏征曾提出官吏选拔和考课的一条规律:
“天下未
律?
职制律》中规定:
“若考校课试而不以实及选官定,则专取其才,不考其行;丧乱既平,则非才行兼备
[10]
乖于举状,以敌不称者”,一人杖一百,二人加一等。
不可用也。
”司马光认为:
“夫聪察强毅之谓才,
这一法律规定为以后历朝所沿用。
明朝《考察通正真中和之谓德。
才者,德之资也,德者,才之帅
[11]
例》规定:
“凡内外官遇诙考察,有央求势要嘱托者,也。
”考察使用干部坚持德才兼备的原则,是中国
即以不谨黜退。
”另外,为保证考课质量,防止考课共产党的干部工作的根本指导思想,是正确执行党
结果失实,有的朝代还制定了较完备的措施,如考课的干部路线的重要保证。
所谓德才兼备标准,就是
责任制,这也是对考课可能出现偏差的一种补救要求我们在考核、选拔、任用干部时,必须坚持用德、
[4]103
措施。
才两把尺子衡量,要求二者同时具备,兼而有之,既
二、对当前建立干部考核评价体系的启示不可重才轻德,也不能重德轻才,德才兼备是选拔、
时代的发展和社会的进步,对中国当前的干部任用干部的本质标准,而年龄、学历等则是非本质标
考核工作提出了发展改革的要求。
在20XX年3月准。
在考核干部上必须做到重德才、重政绩、重群众
的“两会”上,许多代表和委员都认为,对领导干部公认、重真才实学,让符合本质标准的干部脱颖而
政绩的考核,从内容到形式都亟待改进。
党和国家出。
在坚持德才兼备的前提下,我们还要注重实绩、
63尊重个性,要以冷静的态度正视被考核干部的缺点,体现考核的公正性。
同时,有侧重地将考核结果向
尊重其个性,把其相对突出的优点和存在的缺点都有关干部群众进行反馈,进一步扩大群众的知情权
认真地考核总结出来,使其继续发扬优点,力求克服和监督权,从而既有利于调动他们参与考核、评议的
缺点,客观反映出其实际工作的业绩。
积极性,又有利于强化他们的民主监督意识。
二加强考核工作的民主化、法制化建设,增第三,建立考核评价责任制。
对于考核干部的
强考核的权威性和透明性考核者来说,必须要承担明确的考核责任。
如果对
在中国古代的官吏考课中,许多朝代的考课不考核工作认真负责,考核结果准确、客观,可给予一
采取秘而不宣的方式,也多不实行“背对背”的考定的奖励;如果对考核工作不负责任,出现虚假考核
核,而是具有一定的公开性,并且以法律的形式明示给工作造成损失者,要追究考核评价责任人的相关
被考核者具有申诉的权力。
在唐代职官考课中,值责任,使管干部的干部同样受到约束。
得称道之处在于职官考课的公开,按“考课令”的规三科学合理地确定考核标准,实行分层分类
定,召集全部应考官员,举行考课大会,当众逐一宣考核
读个人的考状,广泛议论其功过高下,行能优劣,务在充分借鉴中国古代官吏考课标准的基础上,
令被考者心悦诚服,给予评语,加以宣布,上报审应科学合理地确定考核指标体系,力争做到定性与
定。
对于被考者来说,按标准对其考核,再由众人定量结合、可靠性与可能性结合、理论性与可操作性
当其面进行讨论后再下结论,这种制度具有很高的结合,从而能够全面反映出被考核干部的工作实绩
透明度和较浓厚的民主色彩,既做到对被考者有较与综合素质。
要通过广泛的调查研究和实践,建立
为客观准确的评价,又对其积极性有很大的调动作起一套科学、合理、公平、公正,体现科学发展观的领
用,同时增加了民主性和参与程度,这显然是值得我导干部考核评价指标体系。
在工作实践中要注意把
们借鉴的。
握四点:
当前,我们在干部考核指导思想上,也要倡导开第一,考核评价要区分对象,注重针对性。
根据
放式考核,切实改变那种“家长制”的神秘化、封闭不同类别、不同岗位、不同层次的干部所履行职责的
式的考核,纠正那种“考核是组织人事部门的事,与不同,提出不同的考核要求。
我无关”的错误观念,增加考核工作的透明度和群第二,考核评价的内容要全面,体现综合性。
干
众参与的程度。
我们在干部考核评价中可以结合实部考核评价必须准确地反映出被考核主体在工作中
际,进一步增加考核评价工作的透明度和权威性,为体现出来的全面素质,所以,考核内容要涉及思想品
此应采取如下措施:
质、理论水平、业务能力、廉洁自律、创新能力、发展
第一,科学合理地设置考核评价主体,解决好潜力、性格特点等诸多方面,选择那些综合性强、涵
“谁来考”的问题。
在确定考核主体时,要本着扩大盖面广的指标。
民主的原则,坚持组织认可和群众认可相结合的原第三,考核评价应实用可行,具有可操作性。
凡
则,多元设置考核评价主体,将上级、同级和下级,特是能量化的指标必须量化,不能量化的要做出明确
别是群众纳入到考核评价主体体系中来。
另外还应具体的定性要求,使考核指标达到定性与定量的有
注重听取被考核干部原来工作过的单位群众的意机结合。
见,从而全面、历史地了解一个干部的人品、行为、组第四,考核评价应科学合理,分配权重。
不同的
织协调、办事能力、工作实绩、群众威信等。
上级、同岗位对领导者的素质要求的侧重点不同,所以必须
级、下级、群众四个方面形成了领导评价和群众评价科学地确定不同被考核主体的各项指标的权重,合
的有机统一。
这样设置考核评价主体,能够克服考理组合各项考核指标。
使之既包括横向权重的分
核评价主体单一的弊端,在一定程度上解决部分领配,又针对不同层次的职位特点,进行职业倾向要素
导干部只对上负责、不对下负责的问题,促进民主考分析,并根据倾向要素对考核结果的关联程度和在
核评价机制的形成。
评价体系中的地位和作用,分配以不同比例的权重;
第二,及时分析考核结果的信度和效度,建立考还要有纵向权重的分配,不同层次的干部对被考核
核反馈机制。
考核结果与被考核干部本人见面,要人掌握的情况存在较大的差异,不同级别考核者的
给被考核者一个申述的机会,被考核者可以对一些重要性是不一样的,因此,对不同类别的人评分的权
有出入甚至不符合事实的情况进行说明,从而使考重要加以区别。
核结果更准确,更全面,增加考核的透明度、开放度,四将考核与奖惩升降相结合,科学合理地建
64
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