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中外教育分析报告第84期
从需求到优异:
美国大学生资助政策变化分析
郄海霞
大学生资助是高等教育领域的一项重要课题。
随着近年来高校学费的增长已经资助方式的多元化,大学生资助成为各国普遍关注的一个重要问题。
美国的高等教育在世界上首屈一指,其大学生资助政策也比较完备。
纵观美国大学生资助的历史,联邦政府始终发挥着最大的作用。
从1643年哈佛学院设立第一份奖学金到1965年《高等教育法》的颁布,以及其后对《高等教育法》的历次修订,美国大学生资助政策经历了一个萌芽和探索、制度化、成熟和完善的发展过程。
资助方式也从需求为本(need-based)逐渐发展为学绩为本(merit-based)。
这些政策和方式的变化引起了高校大学生资助制度的改革,对不同学生群体产生了很大影响。
本文通过对美国大学生资助政策变化的系统梳理与分析试图为我国高等教育大众化阶段制定更加合理有效的大学生资助政策提供可资借鉴的经验与教训。
一、美国大学生资助的历史
大学生资助有着漫长的历史,可以说,从大学产生之日起便有了大学学生资助。
随着资助理念和政策的变化,大学生资助经历了不同的发展阶段,逐渐走向成熟和完善。
根据大学生资助政策的发展与完善程度,可以将美国大学生资助的历史分为以下三个时期:
萌芽与探索时期、制度化时期和成熟完善时期。
(一)萌芽与探索时期
美国最早的学生资助主要是慈善性质的,大多来自院校自身的努力。
殖民地学院时期,高校与各种教派有着错综复杂的联系,教会为了培养未来的牧师乐意资助一些贫困的学生接受高等教育。
此外,社会慈善人士、校友和基金会也提供一些资助,主要的资助形式是奖学金。
美国高校中最早的奖学金是安妮·莫尔松女士(AnneMowlson)于1643年在哈佛学院设立的。
时任哈佛学院院长的邓斯特(HenryDunster)先生为了挽救哈佛的财政危机展开了募捐运动。
安妮·莫尔松女士接到募捐请求后同意拿出100英镑用于资助在哈佛学院的贫困生。
由此创造了美国高等教育史上最早的学生资助。
美国州政府的学生资助是随着公立高校的建立而出现的。
在这方面,美国的开国元勋托马斯·杰斐逊做出了突出贡献。
他具有强烈的民主思想和平等观念,并身体力行,创建了州立弗杰尼亚大学。
弗吉尼亚大学创办之初遭到了教派的强烈反对,认为它主要为富裕阶层服务。
为此,弗吉尼亚州通过法律为每个有州上议院议员的地区提供一位贫苦学生免费读大学的机会。
这是美国州政府最早以法令形式确定为贫困大学生提供高等教育的机会。
杰斐逊提出的资助理念也成为各州政府资助高等教育的依据。
此外,1862年通过的《莫里尔赠地法》通过授权州政府为建立农业机械学院赠予联邦土地招收了更多来自农村的贫困家庭学生,从间接上资助了学生入学。
此后,20世纪初级学院的大量发展也为更多的贫困学生敞开了高等教育的大门。
但直到20世纪50年代,州政府直接资助学生的项目还非常少,“直到1965年《高等教育法》正式确立对贫困生的资助之前,也只有5个州有大学生直接资助拨款项目,相反,绝大多数州是禁止用公共财政向非功利机构的高校拨款。
”
由于教育是各州的事情,早期联邦政府对高等教育很少干预。
联邦政府对高校学生的资助的早期关注主要源于两次社会危机。
一是20世纪30年代经济大萧条时期的教育危机,二是二战后退伍军人的就业危机。
20世纪30年代,面对席卷全国的经济危机,入主白宫的罗斯福实施“新政”,为恢复经济和缓解就业采取了许多措施,其中也在学生资助方面作了初步尝试。
在1933年成立的联邦紧急救济署(theFederalEmergencyReliefAdministration),教育援助被列入联邦救济署的职责范围中,为大学生和失业教师提供兼职等工作。
在此基础上,联邦又成立了全国青年管理局(NationalYouthAdministration),主要为从中学到大学研究生院的需要救济的学生提供直接的经济资助。
此外,还设立了应急贷款计划,动员学生学习与战争有关的专业;为参与学校科研活动的学生提供科研奖学金等。
不过这些资助规模和数量都非常有限。
(二)制度化时期
美国大学生资助的制度化主要是通过一系列法律来实现的。
1944年《退伍军人再适应法》对退伍军人的教育资助揭开了联邦政府对高校学生大规模资助的开端。
该法案从资助范围、资格、时间、学习管理、机构考察、学习资助、生活津贴、资助管理等几个方面具体规定了退伍军人的教育问题。
《退伍军人再适应法》颁布以后,美国高等教育一改二战期间的萧条,重新焕发了勃勃生机。
该法案的实施也有力地推动了美国高等教育朝大众化、平民化方向发展。
1958年,《国防教育法》对高校学生贷款进行了详细规定,在学生贷款方面奠定了大学生资助政策的基础。
虽然《退伍军人再适应法》揭开了联邦政府直接资助高等教育的序幕,但真正面向普通大学生的联邦资助还是从1965年《高等教育法》颁布之时开始的。
进入20世纪60年代,随着美国社会经济的繁荣和战后出生的一代步入大学,以及大量社区学院的建立,美国高等教育有了大规模发展。
为了让更多贫困学生有接受高等教育的机会,实现约翰逊总统提出的“充分教育机会”(fulleducationalopportunities)的理想,制定一部真正的《高等教育法》已经十分必要。
在制定《高等教育法》的过程中,约翰逊总统主要提出了三项建议:
(1)为贫困且成绩合格的中学毕业生建立高校奖学金项目;
(2)扩大勤工助学项目,为中等收入家庭的学生扩大教育机会;(3)为所有学生建立担保贷款项目。
1965年11月,约翰逊总统签署了《高等教育法》。
法案第四章专门对学生资助做出了具体规定。
根据学生家庭的不同经济状况,联邦分别确立了助学金、学生贷款、勤工助学三种资助方式。
《高等教育法》新创立了教育机会助学金和担保学生贷款(GuaranteedStudentLoan,GSL)两大项目,保留并延长了《国防教育法》中的国防学生贷款项目和《经济机会法》中的大学生勤工助学项目。
这样,联邦政府便建立了助学金、学生贷款和勤工助学三种资助方式相结合的大学生资助体系。
1965年《高等教育法》颁布以后,经过1972年、1980年、1986年、1992年、1998年《高等教育法修订》以及1978年《中等收入学生资助法》的历次补充和完善,美国大学生资助制度在资助类型、额度、资助方式、资助对象、管理、政策的灵活性等各方面逐渐完善,形成了包括佩尔助学金、斯泰福学生贷款、联邦大学生父母贷款和三个以校园为基础的资助计划(联邦工读计划、帕金斯贷款和联邦补助教育机会助学金)在内的比较完善的联邦资助体系。
(三)成熟完善时期——大学生“资助包”制度
《高等教育法》为大学生资助提供了法律依据,历次的法案修订使联邦的大学生资助制度日臻完善。
州政府和高校在联邦资助的基础上制定了切合本校实际的各种资助方案。
随着资助体系的完善和多元化,美国大学生资助不再仅仅面向经济困难的学生,资助对象和范围逐渐扩大到中等收入家庭的学生。
如何保证最困难的学生获得资助最多并且支付的成本最小?
为了解决类似问题,美国采取了一种“资助包”制度。
根据美国联邦教育部的解释,所谓“资助包”(FinancialAidPackage)是“把提供给学生的全部资助,即把所有联邦政府的、非联邦政府的各种资助,如奖学金、助学金、贷学金、校园工读混合成一个‘包’,以便协同帮助学生解决困难”。
其核心是大学通过规范合理的配置,使每个学生都能获得与其困难程度相称的经济资助。
“资助包”最初由美国大学入学考试委员会(简称大学委员会)设计开发。
《高等教育法》颁布以后,美国国会在大学委员会的基础上,制定了更具权威的配置“资助包”的“国会方法”(TheCongressMethod)。
主要包括以下五个核心步骤:
(1)计算上学成本;
(2)计算“预算家庭贡献”;(3)计算学生“经济资助需要”;(4)学校公布一揽子资助的基本配比标准,并按学生的经济状况向学生提供混合资助;(5)报告其它资助,及时做出调整。
联邦政府有关法律规定:
禁止联邦资助者所获资金超过他们的实际需要。
资助包政策的特征是一种将(对接受者来说)负担和成本各不相同的资助项目组合在一起打包发放的资助制度安排。
其背后所反映的是美国社会对大学生资助的多元目标追求,这些目标有:
(1)解决经济困难,实现教育机会均等;
(2)体现“成本分担”原则。
美国教育经济学家约翰·斯通在20世纪80年代提出教育成本分担思想,指出家长与学生、纳税人、大学及企业四方都是高等教育的受益者,应分担教育成本,而不应当由纳税人单独承担成本。
(3)扩大自由选择,体现权利公平,培养独立精神。
(4)拓展教育金融市场。
(5)鼓励诚实和竞争,提升教育质量。
二、当前美国大学生资助的主要类型及来源
目前,美国大学生资助有三种基本类型:
助学金(grants)、学生贷款(studentloans)和工读计划(work-studyjob)。
助学金包括补助金、奖学金和联邦、州、院校或包括雇主在内的私人机构协助下的学费减免。
助学金根据经济需要或学习表现或同时考虑二者来发放。
学习表现主要由学业成绩、运动能力、艺术才能或院校设立的其它标准来确定。
学生贷款可以从各种渠道取得,但联邦大学生父母贷款(FederalParentLoansforUndergraduateStudents,PLUS)被排除在整个学生贷款之外。
联邦大学生父母贷款被包括在其它资助类型中,如退伍军人助学金、工作培训助学金等。
学生可以通过多种渠道获得一种以上的资助。
美国大学生资助金主要来源有:
联邦政府资金(包括政府担保的银行资金)、州政府资金、高等院校资金以及慈善团体资金,其中联邦政府是最大的资助者。
联邦资助大部分来自《高等教育法》第四章(federalTitleIV)的资助计划。
根据资助类型,联邦大学生资助可以分为助学金、学生贷款和工读计划。
联邦助学金主要有:
佩尔助学金、联邦补助教育机会助学金(FederalSupplementalEducationalOpportunityGrants,FSEOG)以及少量其它不属于《高等教育法》第四章的联邦计划。
联邦学生贷款有:
斯泰福贷款(Staffordloans)、帕金斯贷款(Perkinsloans)和少量联邦公共卫生服务贷款。
学生贷款不包括联邦大学生父母贷款。
尽管一些州和中学后教育机构为自己的学生提供贷款和工读计划,但只有助学金被单独列为州和院校的资助金。
三、美国大学生资助政策的变化
从美国大学生资助政策的发展史可以看出,历史上,联邦政府、州和高等教育机构主要根据学生及其家庭的经济需要为大学生提供经济资助。
评价一个家庭支付上大学费用的能力所依据的理念基础源于1965年《高等教育法》。
该法的第四章(TitleIV)批准了联邦学生资助项目,并以下列声明开始:
“通过高等教育机构向那些有特殊经济需要且合格的高中毕业生提供教育机会助学金,从而使他们在高等教育中受益是本章的目的,这些学生因自己或者家庭在经济上的困难而不能获得高等教育带来的好处。
”但是,自从20世纪80年代以来,联邦政府、各州和高校向学生提供资助的方式发生了很大变化。
联邦政府向中等收入阶层的家庭提供了更多财政资助,资助政策逐渐走向“脱贫化”;州和高校则以学业成绩标准代替经济需求方式作为发放助学金和奖学金的依据。
而且,州和高校都没有将“特殊经济需要”(exceptionalfinancialneed)作为确定获得资助的因素。
(一)联邦资助:
日益“脱贫化”
从联邦大学生资助政策的历史变迁中可以发现联邦资助日益“脱贫化”的倾向。
1944年6月,国会通过了《军人再适应法》(theGIBill),该法案向780万在二战中服役的退伍军人提供经济资助。
《军人再适应法》是政府首次真正干预高等教育的财政资助。
1965年,国会通过了《高等教育法》,为那些来自低收入家庭的大学生提供经济资助。
1972年,随着佩尔助学金计划的实施,为贫困大学生提供资助得到了进一步发展。
佩尔助学金向所有申请这一资助的大学生提供3,200美元的资助(申请的额度不超过家庭收入的最大值)。
1978年,普遍的通货膨胀和来自共和党立法者的压力使联邦政府开始向中产阶级家庭提供经济资助。
共和党立法者试图减轻中等收入郊区选民们所担负的不断暴涨的大学成本。
佩尔助学金被扩大到包括中产阶级家庭。
1986年,联邦政府在给中产阶级学生提供资助方面迈出了最大的一步。
联邦学生贷款计划将大量税款用于支付成千上万中产阶级学生的大学成本。
从1986年开始,以经济需要为基础的联邦资助锐减。
图1说明了需求为本的联邦资助锐减情况:
图1:
1986年以来需求为本的联邦资助递减情况
资料来源:
TheSharpDeclineinNeed-BasedFinancialAidforAmericanCollegeStudents.TheJournalofBlacksinHigherEducation,No.25.(Autumn,1999),pp.82-83.
从图1可以看出,联邦政府需求为本的资助在1986年达到顶点,在这一年,86.4%的联邦大学生资助是以经济需要为基础的。
自从那时起,联邦给贫困学生的资助比例逐年递减,到1998年,只有61.1%的联邦资助是根据经济需要发放的。
“以往用于资助贫困生的所有联邦资助的四分之一如今正在支付中等收入家庭学生的大学成本。
”
联邦资助“脱贫化”的趋势至今仍未消减,且有加剧之势。
现任总统布什提出的2007财政年度要求表明了这一趋势。
在他的财政计划中,没有给经济贫困的学生带来任何好消息,对那些学业成绩不佳的学生尤其不利。
支出计划将不再给那些帮助中低收入阶层子女接受高等教育的联邦助学金和工读计划增加任何经费,而且有几个帮助低收入学生的重大计划还将被取消。
在总统的提议下,佩尔助学金最大额度连续5年来仍然保持在4,050美元。
总统连续两年呼吁减少帕金斯贷款计划,并要求大学归还他们为学生提供新的帕金斯贷款所用资金的联邦部分。
布什总统的计划还将终止“平衡教育资助伙伴关系计划”(LeveragingEducationalAssistancePartnershipsprogram),这是一项各州为需求为本的资助提供资金的计划。
此外,总统的2007财政计划还将取消联邦工读基金(FederalWork-Studyfunds)和补助教育机会助学金(SupplementalEducationalOpportunityGrants),这两种助学金增加了佩尔助学金对贫困学生的资助。
(二)州助学金:
需求为本转向学绩为本
《1972年高等教育法修正案》设立了州学生激励助学金(StateStudentIncentiveGrant,SSIG)计划,该计划向那些实现了为经济困难学生提供奖学金的州提供联邦配比资金(federalmatchingfunds),这对于州助学金计划的发展和扩充是一个重要的促进因素。
1969年,19个州为这一计划拨出将近2亿美元资金;1974年,36个州为该计划提供4.23亿美元资金。
到了1979年,每个州以及哥伦比亚特区都至少设立了一个需求为本的助学计划,根据国家州奖学金和助学金计划协会(NationalAssociationofStateScholarshipandGrantPrograms)提供的数字,总拨款额增长到8亿多美元。
在州学生激励助学金(SSIG)计划的激励下,各州开始根据学生的经济需求发放大部分助学金。
然而,1993年设立的乔治亚“希望”奖学金计划(theGeorgiaHOPEscholarshipprogram)使州的资助计划开始发生变化。
乔治亚州的“希望”计划是美国第一个基础广泛、州管理的学绩奖学金计划(broad-based,state-runmeritscholarshipprogram)。
该计划通过销售彩票获得资金。
在乔治亚州实施“希望”计划之前,各州分配给那些无需考虑经济困难的学生的助学金不足10%。
从1993年开始,13个州模仿乔治亚州的做法提出了类似的学绩为本的资助计划,尽管他们用的是不同的标准来确定学绩,并改变了资助来源。
目前,学绩资助计划(merit-aidprograms)在州分配给那些无需考虑经济需要的学生的助学金中占了25%,超过了10亿美元。
另据高等教育政策研究所(TheInstituteforHigherEducationPolicy)的一项报告,自1993年以来,州一级的需求为本的经济资助总数增长了13%,但在同一时期,不以经济需要为基础的州助学金却增加了136%。
这些学绩资助计划给学院招生带来的影响与需求为本的资助计划大不相同。
学绩为本的资助计划为那些即使不用公共帮助也能入学的学生提供了更多资助,而需求为本的资助计划则为那些需要帮助才能进入高校的学生提供帮助。
2002年,一份名为《学绩奖学金的负面社会结果》(TheNegativeSocialConsequencesofMeritScholarships)的报告对美国四个较大的州发起的学绩资助计划进行了检查。
这种资助计划使用不同的学术成绩标准,包括高中和大学的平均成绩、SAT或ACT分数以及州课程框架中的测验。
然而,它们都对高校招生产生了相同的影响:
“那些传统上在高等教育中处于弱势地位的人群获得学绩奖学金的可能性最小。
这使增加高校中少数民族学生和低收入家庭学生的可能性大大受阻。
”其中,在乔治亚州的研究发现,90%以上的“希望”助学金给了那些已经通过各种方式进入大学的学生;“希望”助学金计划加大了白人和非洲裔美国人之间的入学差距。
佛罗里达州和密歇根州将助学金不成比例地分配给了那些多数民族的学生和较富裕社区的学生。
新墨西哥州的资助计划也对高校入学没有产生多大影响(尽管它使一些学生从两年制学院进入到四年制学院或大学)。
80%的奖学金获得者是那些家庭年收入高于4万美元的学生,而州的中等收入为3.8万美元。
(三)院校助学金:
从公平到优异
高校所提供的奖学金最早是以学生的学业成绩为基础的,常常考虑的是学生的学业成绩。
20世纪,东部一些私立的精英大学依然沿用这一资助方式。
认识到这一制度的不平等性,1954年,高校联合起来建立了大学奖学金服务中心(CollegeScholarshipService,CSS),作为大学入学考试委员会(theCollegeEntranceExaminationBoard)的一部分。
大学奖学金服务中心提出了一个统一的公式帮助高校确定其申请者的经济需要,此后,大部分私立高校开始只根据经济需要发放奖学金。
然而,到了20世纪90年代,学院和大学根据学业成绩(merit)发放奖学金的比例不断增加。
这类奖学金一般来自以下两种渠道:
捐赠奖学金基金和学费收入的再循环(recyclingoftuitionrevenue)。
美国教育部的数据表明,20世纪90年代期间,不考虑经济需要而发放的奖学金在高校所提供的所有助学金中成比例增加。
数据还表明,较高收入阶层的学生越来越成为这些奖学金的受益者。
来自国家中学后学生资助研究中心(NationalPostsecondaryStudentAidStudy)(由美国教育部全国教育统计中心管理)的数据也验证了这一点:
1992-93学年,高校在不考虑经济需要情况下发给各种收入群体学生的助学金比例占34%;到了1999-2000,这一比例上升到44%。
而且,即使在需求为本的资助类型中,也是高收入阶层学生获得的助学金增长最多。
越来越多高校实施学绩资助(meritaid)计划的主要原因源于学院和大学之间的激烈竞争,即为了在全国排名中提高自己的地位而吸引最好和最聪明的学生。
四、主要研究型大学的改革实践
美国大学生资助政策的变化在各类高校中得到了不同程度的体现。
在主要研究型大学中,这种脱贫化和追求优异的资助趋势则更加隐蔽。
近年来,很多高校都制定了面向贫困生的资助计划,以招收更多来自少数民族和黑人家庭的优秀贫困学子。
但在这一计划的背后,隐藏的却是高校之间为排名和优秀生源而展开的激烈竞争。
主要研究型大学的学生资助制度改革在一定程度上为贫困大学生进入精英大学提供了更多机会,但改革的最终结果是使更多的中产阶层和中高阶层的白人受益。
在这方面的改革中,普林斯顿大学颇具代表性,在研究型大学中引起了强烈反响。
(一)普林斯顿大学
根据生均获得的捐赠数量,普林斯顿大学是美国最富有的大学。
1998,普林斯顿大学在它的资助计划中提出了一项大胆创新的战略。
计划宣布,家庭收入低于40,000美元的学生获得的所有资助都以奖学金形式发放,即取消家庭收入在40,000美元以下的学生的贷款,他们的学费将完全通过助学金来支付。
实际上,普林斯顿将对来自低收入家庭的学生实行“免费”教育。
同时,减少收入在40,000至57,500美元之间的家庭学生的贷款额。
收入达90,000美元的中产阶级家庭的子女所支付的高等教育消费也将得到实质性减少。
2001年,普林斯顿又通过完全取消学生贷款而打破了以往的惯例。
2001年秋季学期开始,所有学生贷款将由奖学金代替。
这是三年来普林斯顿大学第二次采取大胆措施加大其财政资助力度。
普林斯顿为何采取如此惊人的举动?
有人认为它是在哗众取宠——显示它的财富,从而吸引最优秀的学生。
但大部分教育评论者认为,普林斯顿削减学生贷款是基于丰富普林斯顿学生群体的种族和社会经济地位多样性的良好信念而提出的。
在过去的一个世纪里,普林斯顿一直从南部各州吸引大量富裕的白人学生,在200年左右的时间里,它招收的学生全部为白人,直到二战后才开始招收黑人,目前黑人学生的比例占6%。
由于以往的精英主义名声,大量即将步入大学(college-bound)的学生错误地将普林斯顿看作是一所为东部贵族学生开设的大学。
为了改变这种状况,普林斯顿决定给更多中低收入阶层的贫困生提供资助。
普林斯顿新的资助计划的真正目的却是与美国最著名、历史最悠久的哈佛大学竞争,以吸引更多的工人阶级优秀子女到普林斯顿就学。
这些学生的家长从来没有上过大学,哈佛将这类学生称为“学生智囊团”(brownbagstudents)。
在精英学院里,哈佛在招收这类学生方面依然领导着美国的潮流,这在很大程度上是因为哈佛被世界公认为是美国高等教育的瑰宝(crownjewel),它的学位遍布各地。
很少有申请者拒绝哈佛的录取。
普林斯顿新的资助政策带来了获奖学金学生数量的急剧增加,图2说明了两次新的资助计划实施前后或奖学金学生数量变化情况。
从图中可以看出,与实施新的资助计划前的1997年相比,1998年获奖学金的一年级新生人数明显增加,增幅将近达16%。
1998年之后的两年或奖学金新生人数略有下降,但到2001年第二次新的资助计划实施后,数字明显上升,而且超过了1998年的数量。
由此可以看出,普林斯顿新的资助计划确实在奖学金方面取得了很大效果。
图2:
新的资助政策实施前后获奖学金的一年级新生数量变化情况(单位:
人)
资料来源:
HowPrincetonUniversityHasCapturedTopBlackStudents.TheJournalofBlacksinHigherEducation,No.33.(Autumn,2001),pp.54-55.
与同一经济地位的白人家庭相比,处于各个收入阶层的黑人家庭更不愿意贷款。
因此,普林斯顿提出的削减学生贷款的计划对各收入阶层的黑人学生具有强大的吸引力。
图3表明了新的资助政策实施前后普林斯顿大学黑人新生获奖学金的情况。
经过两次调整,普林斯顿大学的学生资助改革已经初见成效。
与其竞争对手哈佛大学相比,在资助的学生类型中,1997年,哈佛的黑人学生比例为72%,普林斯顿的黑人学生比例仅为40%,二者相差32%;但到了2001年,二者基本持平,分别为64%和66%(图4)。
图3:
新政策实施前后获奖学
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