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从《北京市控烟条例》中分析影响政府执行力的因素
从《北京市控烟条例》中分析影响政府执行力的因素
摘要:
市场经济发展需要政府进行相应的管理与优化,我国在当前的经济发展中建立了相应的政府管理机制,以此适应社会发展需求,随着市场经济多样化的进一步发展,政府执行力在实际中发生了一些变化,原有的经营管理模式已经难以适应市场经济快速发展需求。
《北京市控烟条例》是在市场经济发展过程中出现的一种特殊的法律规范,在这个过程中,政府执行力起到了积极的作用,为了在实际中发挥其在应用中的积极作用,对相关的影响因素进行分析,以此实现经营管理多样化的目的。
关键词:
《北京市控烟条例》;政府影响力;因素分析
政府执行力作为提升政府工作能力的一种有效方式,在长期的应用中具有至关重要的作用,市场经济多样化的发展为政府执行力的应用提出了新的要求,在实际中要对相关的影响因素进行分析,这样才能构建更为积极有效的政府执行力建设,发挥其在我国经济社会发展中的积极作用。
一、政府执行力
政府执行力是指在政府组织内存在的,通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案,并对政府的各种组织资源包括人财物、信息法例、制度等进行集中有效使用、调度和控制,从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。
指政府职能部门及其工作人员贯彻落实上级的战略决策、方针政策和工作部署的操作能力和实践能力,政府执行力建设是加强党的执政能力的重要途径,在整个社会发展中具有非常重要的作用。
政府职能部门在执行政府的决策中是否能把握好政策的有效方式,使政府好的决策、好的发展战略终极标准不降低,基本宗旨不走样,这是政府执行力高低的关键。
政府职能部门执行政府政策的“速度”。
政府的决策与计划在执行中应讲究时效,现代社会机遇很多,但机遇转瞬即逝,抓住了时效性就意味着抓住了机遇。
政府职能部门执行政府政策的“力度”。
政府的战略与策略、制度与政策在执行过程中是否到位,是否打折扣,是否虎头蛇尾,是否停留在口头上,这都关乎着政府的执行力。
政府决策执行不到位,政府的计划和意图得不到贯彻执行,政府的管理实效就会大大降低。
政府政策在执行过程中需要选择好的角度,这里所说的角度是指方法,即政策执行的方法,政策执行方法的创新实际上又是执行机制的创新,建立一个好的政策执行机制,使政策在执行中自动得到评估、自动受到监督、自动得到奖惩,对于提高政策执行的效率和政策执行的公平有着重大的意义。
二、从《北京市控烟条例》中看政府执行力
(一)《北京市控烟条例》简介
为了规范社会公共秩序,北京市有针对性的制定了相关的控烟条例,建立了标准化的管理应用模式,以此实现市场经济快速发展的目的。
《条例》中规定学校应当采取措施预防学生吸烟,对学生开展吸烟有害健康的宣传教育,帮助吸烟的学生戒烟。
教师不得在中小学生面前吸烟。
个人违反本条例规定,在禁止吸烟场所或者排队等候队伍中吸烟的,由市或者区、县卫生计生行政部门责令改正,可以处50元罚款;拒不改正的,处200元罚款;乱扔烟头的,由城市管理综合执法部门按照市容环境管理的相关法规予以处罚【1】。
在禁止吸烟场所吸烟不听劝阻,构成扰乱社会秩序或者阻碍有关部门依法执行职务等违反治安管理行为的,由公安部门依法予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(二)政府执行力现状
通过《北京市控烟条例》可以看出,作为一种管理模式,当前政府机构执行不当在实际中普遍存在,如何在实际中构建一个合理高效的市场应对方法直接关系到企业的未来发展,一些执法部门和执行人员由于政策水平低或道德素质差,或是出于寻租、谋私的心理,不适当地使用自由裁量权,对不同的政策目标团体采取不同的标准。
在实际执行过程中,有些执行人员架子十足,办事效率极低,最大的问题是政令不通,有法不依、有令不行,有些地方或部门本位主义极其严重,从局部利益出发,就是顶着不办,导致国家的法律政策形同虚设【2】。
比如中央三令五申教育不能乱收费,下面就变着法子收,这表现为政策不执行,导致实际效果不高,对该项条例的实施推广产生了不利的影响。
一些政府部门为了追求政绩,为了谋取私利不顾市场运行的规则,用权力的无形之手去干涉操纵市场为我所用。
府执行力,是决定政府能否有效执行上级政策的关键要素,而政府是否具备高效、公正、责任、民主的执行力,关系到广大人民群众的根本利益和国家的繁荣、经济的发展与社会的稳定。
一个执行力缺乏、执行不力的政府是无能的政府,由于其无法有效执行国家的公共政策和决策,使这些政策决策所确立的目标变成虚无飘渺的空中楼阁,无法得以有效实现,从这个意义上说,执行力之于政府具有十分重要的意义。
控烟条例的制定是为了规范公共场所秩序,为更多的人群提供一个良好的生活空间,政府执行过程中存在着一些难以有效解决的问题,导致各项工作难以发挥实际的作用,对整个社会经济发展都产生了不良的影响。
三、政府执行力不足的原因分析
在《北京市控烟条例》中我们可以发现,导致政府执行力不高的原因是多方面的,通过对这些因素进行分析可以明确其在实际实施中存在的相关问题与不足,采用更为积极有效的的管理应对方式,才是解决问题的关键。
(一)执行主体方面的原因
公共行政道德素质低下,有些执行主体公共行政道德素质低下,工作态度不端正,官僚主义严重,对岗位认知有偏颇,缺乏全心全意为人民服务、为政府工作的思想,缺乏在工作岗位上充分发挥自己聪明才智的理想。
作风浮躁,逃避执行困难和责任,布置多落实少,一些任务久拖不决;部分领导素质和能力不高、悟性不够,不能正确领会政策意图,只会用会议落实会议【3】,文件落实文件,或者进行一般号召的简单方法,更有甚者采取简单粗暴的方法抓落实,根本谈不上创造性地执行,大大地降低了执行效力。
一些人员在执行《北京市控烟条例》中不注意学习,不能准确理解该条例的意图和精神,导致政策贯彻起来“走样”。
经验主观片面地理解和执行政策,政策的尺度总是把握不准,使执行不能正确地体现政策目标,管理水平有限,缺乏行动力,对政策贯彻不及时,行动迟缓,消极待命,政策总是执行不到位。
业务素质低下,对专业性、技术性很强的公共政策不能有效地贯彻执行,从而产生公共政策执行者的行为近视,思维滞后,执行僵化。
许多领导干部因各种原因产生执行心理障碍,如依赖心理、抵触心理、自我保全心理、得过且过心理等,大大降低了政府执行力和创造力;激励不当或受益驱使,致使执行不力和执行扭曲,沟通不足或沟通障碍导致执行脱节。
执行机构组织间的沟通与协调不畅,沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流传递的过程,是对于政策目标及相关问题获得统一认识的方法和手段。
有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一,政策执行机构组织间如果沟通或协调不畅,可能导致政策执行障碍,导致政策执行中的失实。
(二)政策本身存在缺陷
《北京市控烟条例》作为第一个在公共场所实施的控烟方案,在实际中缺乏一定的经营,政策方案不合理,理论上可行,在实际中无法执行,这种情况又可以看作是主观原因。
例如在条例中要求场所的经营者、管理者劝阻吸烟者停止吸烟,这一政策在实际实施中具有很大的困难性,政策方案具体明晰是政策执行有效的关键所在,也是对政策执行进行评估和控制的基础。
不明晰的政策会给政策执行主体带来方向上判断不准确,导致在实践中得不到有效执行【4】,而且会导致政策界限不清以及对政策的随意变通。
政策朝令夕改,缺乏稳定性与协调性,政策稳定是政策有效执行的保证。
政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体及政策客体对政策的认同和接受程度。
政策的稳定可以使政策制定者、政策执行者与政策客体之间建立起持久的忠诚、信任和认同,这有助于政策有效的执行。
(三)执行资源的缺乏
政策的执行需要充足的资源,否则执行结果也不能达到预期的政策目标。
执行资源主要有经费、人力资源、信息资源以及权威资源。
执行资源不足成为政府执行力提高的严重障碍。
我国许多政策执行起来困难的根本原因就在于经费的缺乏,国家要给下岗工人提供最低的生活保障,就涉及一大笔的经费支出,而这一政策往往在一些政府财政困难的地方是无法承受的【5】。
农村的税费改革难以进行下去的主要原因,就在于该政策给农村基层政权的运转以及农村的义务教育的经费来源造成很大的压力,而国家暂时又无法填补这一经费缺口。
政策执行环境是指除政策执行机构自身之外的诸多社会因素和自然因素的总和,在众多的政策执行环境中,政策执行目标群体对政策执行的态度、政策运行机制、及政策执行监控机制是影响政策有效执行的关键性因素。
执行过程缺乏科学管理,执行准备、组织实施、统一指挥、协调配合、监督控制诸环节管理水平不高,制约了政府执行力水平的提高。
政策执行监督制度不健全。
政府缺乏一整套政策执行的标准、规范和制度,诸如科学的政策执行程序,执行监督体系,绩效考评体系,责任追究制度,绩效奖惩体系,致使政策的执行主观随意,暗箱操作,丧失了政策执行的公平性,滋长了政策执行中权力的腐败。
政策目标团体的态度。
政策的有效执行在一定程度上还取决于目标团体顺从和接受的程度,目标团体顺从接受政策,政策执行就会顺利成功;目标团体部分接受政策,政策执行就会增加难度;目标团体拒不接受政策,政策执行就会受阻失效,有时来自目标团体的不合作,甚至会引发灾难性后果【6】。
四、提高我国政府执行力的对策
政府执行力是政府工作的关键性要素,提高政府执行力是各地各级政府刻不容缓的任务,探索如何提高政府执行力,也是当前公共行政管理学不可忽视的紧迫课题。
公共政策执行过程中,政策本身是基础,政策执行主体是核心,政策执行环境是保障。
要克服这些障碍因素,必须全面提高政策执行主体的素质,制定科学化、民主化、合理化的政策,优化政策执行环境。
(一)执行主体素质与能力建设
公务员是执行政策的主体,是执行的基本因素和执行力量的首要来源,发挥着主导作用。
公务员素质与能力高低,往往是决定执行力高低的核心要素。
政策执行机关人员的素质和作风直接决定着政策实施的成效问题。
提高执行主体的道德素质。
通过思想教育,提高执行主体的道德素质,增强职业道德修养,强化行政道德意识,具有良好的自律精神,遵从法律规定,规范执行行为,自觉抵制各种腐朽思想的侵袭【7】。
提高执行主体的执行意识。
执行主体能积极主动服从上级正确的政令,培养敬业精神和责任心,培养求实作风,力戒形式主义。
要有维护社会正义的坚定性和为国家、为人民服务的坚定信念。
要有民主作风,在政策执行过程中善于听取基层群众的要求,密切联系群众。
要有求实的工作态度,尊重科学与事实,能够一切从实际出发,力求达到准确地执行政策。
要有明确的整体观念、纪律观念和法治观念,正确处理国家、集体和个人三者利益关系,避免执行者从自身或局部利益出发搞上有政策下有对策。
提高执行主体的专业知识水平。
对专业知识及其相关知识的学习,是政策执行主体提高业务水平和职业技能的基础,决定了政策执行主体在执行政策过程中对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率,也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感程度,使他们正确理解政策的精神实质,避免曲解政策,在执行过程中使政策的真实内涵难以有效发挥。
提高执行主体的执行能力,这包括执行政策过程中所需要的多方面的能力,如组织能力、协调能力、管理能力等,增强不怕挫折、不怕失败的心理素质,能正确地预测危机,随机应变和积极进取地执行公共政策。
执行主体还必须具备科学的管理理论和理念,与时俱进地掌握执行技术方法和执行艺术,能准确地理解和把握政策如何执行的能力,具备较好的分析问题和解决问题的能力【8】。
(二)决策制定程序的完善坚持科学民主决策
完善重大决策制定的规则和程序,继续完善群众参与、专家论证和政府决策相结合的行政决策机制,明确决策机关的权限和程序。
建立和完善重大问题集体决策制度。
所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取各方面意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定,做到情况不明不决策、未经专家论证不决策、没进行民主讨论不决策、不符合法定程序不决策。
建立和完善社情民意反馈制度、重大事项公示制度和社会听证制度,提高决策的透明度和公众参与度,使所制定的决策科学化、合理化。
政策执行所需要的资源条件主要涉及经费资源、人力资源、信息资源。
制定的政策目标无论多么明确,政策规划无论多么精细,政策方案无论多么具体,如果负责执行的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资源,执行结果就不可能达到政策规定的要求。
在对政策执行资源的投入过程中,还要注意成本效益原则,以最小的投入获得最大的产出,否则也会因为资源不足导。
需要转变思想观念,深化对执行力的理解和认识,从而减少个体障碍并促使行为风格的改观。
从个体主观因素的角度看,观念的转变需要执行者拒绝一切借口、废除拖延和推诿。
找借口的实质是把自己游离于责任之外,是缺乏事业心、使命感和敬业精神的表现,拖延和推诿与此类似,也都是普遍而具有破坏性的恶习【9】。
(三)政策执行环境的改善
政府通过改善执行环境,促进政府执行力提升。
任何政府执行政策都要在一定的环境下进行,环境适宜有利于执行,可以大大促进政府执行力提高;反之如果环境恶劣不利,政府执行力受到各种外在力量的干扰和牵制,将不利于政府执行力的提高。
因此,我们必须科学认识和把握政府执行环境,建立一个优良的政府执行环境,减少执行扭曲和执行偏差。
政府机构改革。
按照精简、统一、效能和权责一致的原则,进一步调整各级政府机构设置,依法规范政府部门的机构设置和职责权限,解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节等问题,实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。
加强政府对所属部门职能争议的协调,建立健全职能争议协调机制,保证政府行为规范、运转协调高效。
合理划分省、市、县(市区)和乡镇的行政管理职权,逐步形成分工明确的上下级关系。
加快推进乡镇机构改革,实行人员编制总量控制的管理办法,精简机构,减少行政、事业编制,提高执行效率。
政策执行方式的转变。
提高政府执行力的最大特点是:
由强制命令式的方法改变为和风细雨式的服务。
公开透明,是执行力的必要保障手段。
避免在执行过程中因为方式方法的失误造成一些负面的影响。
从执政方法、执政理念上发生根本的改变,真正以人为本,执政为民。
健全信息沟通机制,特别要加强信息反馈系统的功能,使信息反馈经常化、制度化。
要确保信息沟通的广度、深度和真实度,建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络,增加政策执行的透明度。
建立政府执行力考评制度。
通过建立健全有利于执行的制度,整合执行要素,提升政府执行力,建立政府执行考评制度,特别是通过制定和公告公共政策的执行标准、执行程序、执行时效,定期对政府公共服务质量进行指标测定和民意测评,建立行之有效的执行效能奖惩办法。
建立健全民主评议制度。
通过座谈会、问卷调查等形式邀请公众参加评议政府机关,拓展社会公众参与评议政府的途径,扩大民主评议的范围,增强评议的科学性和可信度。
每年由人大或政协牵头开展企业评议政府职能部门活动,主要评议政府部门的工作作风、服务态度、办事效率、承诺兑现、秉公执法、勤政廉洁等。
每年评出最佳职能部门及办事人员和最差职能部门及办事人员并予以公布。
对评议反映好、服务高质高效的单位和个人,应大力宣传表彰;对评议反映差的单位和个人,应给予通报批评,并视情况采取相应的组织措施。
(四)政府执行力监督制度的完善
健全与落实各项责任和监督制度,包括问责制、问效制、投诉举报制、追究制等制度。
完善执行监督制度,从制度上保证监督的独立性和权威性,强化民主监督、舆论监督、上位监督、专门职能监督制度,把政策执行主体的工作置于政府监督部门和全民的监督之下,这是政策执行责任制成功的保证。
完善投诉举报制度。
按照“投诉有门、办理有效、结果透明、督查到位”的要求,进一步完善机关效能投诉中心工作规则及相关制度,明确效能投诉受理范围,规范效能投诉工作程序,认真受理群众的投诉,抓住群众反映强烈的重点、难点问题,加大自办督办的力度,进一步提高投诉办理的质量。
提高目标团体科学文化素质和道德水平,大力发展科学文化事业,扎实抓好义务教育的普及工作,积极发展高中阶段教育,稳步发展高等教育,全面推进素质教育,造就数以亿计的高素质的政策执行目标团体。
大力加强社会公德建设,切实提高全民的道德修养。
政策执行目标团体科学文化素质和社会道德的提高,将为提高政府执行力奠定坚实的群众基础、社会道德基础。
需要完善激励约束机制,强化干部执行意愿。
在激励方面,要体现绩效和目标导向,建立相对准确、动态的绩效数据库,完善绩效考核和效能督查办法,提高选拔任用的透明度和公信力,鼓励干部创造业绩,提高其积极性。
学会高效工作适应当代社会的基本要求,对于领导干部而言也是提升执行力的重要因素。
领导干部不仅要善于发现和解决问题,还要探索符合政府工作性质、特点和规律的工作方法,并善于综合运用这些方法推动工作。
其中,领导要特别善于防止干扰,避免次要事项干扰重要事项和个人事项干扰公务事项;在善于研究法律和政策的基础上,要善于遵守程序而又能灵活变通,不断提高利用政策、落实政策的能力和水平,在遵守程序和提高效率之间取得平衡;善于运用手机、电子邮件和各种网络工具建立备忘录和工作提醒记录,多动笔、勤督查,防止遗忘;同时还需要强化增强争取领导支持的能力,改善协调沟通的效果。
强化领导能力,尽可能减少政府执行力的决策障碍。
只有领导正确的决策才有下级正确的执行,要做到决策要快、发现问题和解决问题的能力要强,并且机制设计和创新要科学、条件保障要到位,要及时协调,避免执行与决策之间的脱节现象。
结论
在政府执行力在实际中具有至关重要的作用,作为整个社会经济发展的重要组成部分,在规范社会发展秩序中效果明显。
从当前的政府执行力中可以看出一些政府的实际执行能力相对来说并不是非常高,难以适应市场经济发展需求,因此在当前的管理中,要有针对性的建立一个高效合理的市场管理体制,以此实现经营效益最大化的目的,为社会发展营造一个有利的市场发展环境。
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