现行社会救助制度存在的问题及原因分析.docx
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现行社会救助制度存在的问题及原因分析
摘要
社会救助制度与民主法治相伴而生,我国的社会救助制度经过几十年的发展已日趋完善,为我国改革开放和整个社会的政治和经济建设做出了重要贡献。
在全球化浪潮的影响下,在我国近些年来和谐社会建设的政策导向和我国社会救助制度的发展已初成体系的大背景下,以期对我国目前的社会救助制度的发展与完善尽可能地提供一种理论坐标。
本文通过分析中国社会救助制度的发展历程和当代中国社会救助制度存在的问题,从而找出实践中的缺陷和不足,并结合中国实际提出有针对性的改进建议,帮助我们进一步完善社会救助制度,保障公民基本生活,促进社会公平。
关键词社会救济;救济制度;社会保障
Abstract
Socialreliefsystemanddemocraticgovernmentbylawandtheattendant,China'ssocialreliefsystemafterdecadesofdevelopmenthavebecomemoreandmoreperfect,asourcountryreformingandopeningandtheentiresociety'spoliticalandeconomicconstructiontomakeimportantcontribution.Undertheinfluenceofglobalizationinourcountryinrecentyears,theconstructionofaharmonioussocietyinChinaandthepolicyorientationofsocialreliefsystem'sdevelopmenthasbeenthebeginningofsystembackground,withaviewtoChina'scurrentsocialreliefsystemdevelopmentandimprovementasmuchaspossibletoprovideatheoreticalcoordinate.
Inthispaper,throughtheanalysisofthesocialreliefsysteminChinesehistoryandcontemporaryChinesesocialreliefsystemproblem,soastofindoutthedefectsanddeficienciesinpractice,combinedwithChina'sactualtargetedrecommendationsforimprovement,helpustofurtherimprovethesocialsecuritysystem,thebasiclifesafeguardcitizen,promotesocialfairness.
Keywordssocialrelief,reliefsystem,socialguarantee
绪论
社会救助是现代社会保障体系的第一块基石,它解除的是困难群体的生存危机,从而是维护社会底线公平的制度安排,并具体体现着政府的公共责任和社会的道德良心。
因此,在我国社会保障体系建设中,社会救助体系建设是应当占据优先地位的基础性制度安排,并需要有国家财政提供相应的物质保障。
目前,我国的社会救助制度正在加快建设与发展之中,从最低生活保障制度向综合型社会救助体系发展,是这一制度适应时代发展与社会进步的必由之路,也是真正免除全体国民生存危机的制度保证。
然而,在这一制度的发展进程中,还面临着许多问题,从而迫切需要有相应的战略规划。
本文通过分析中国社会救助制度的发展历程和当代中国社会救助制度存在的问题,从而找出实践中的缺陷和不足,并结合中国实际提出有针对性的改进建议,帮助我们进一步完善社会救助制度,保障公民基本生活,促进社会公平。
一、我国传统社会救助制度的基本理论
中国类似发达国家“国家济贫制度”的社会救济制度形成于上个世纪中叶。
半个世纪以来,这种传统的社会救济制度受到中国传统文化中儒家思想的影响很深,制度的基本立足点在于“政治控制”,而没有被看作是人民的基本权利。
因此,社会救济制度与社会救助制度虽然只有一字之差,但是在思想观念方面的差距是根本的。
(一)我国社会救助制度的概念
1.社会救助的定义
社会救助是现代社会保障制度的有机组成部分和基本手段之一。
其基本含义是指国家和社会通过立法,对因各种原因导致生活陷入困境,失去最低生活保障的社会成员给予物质援助,以维持其最低生存需要,维护其基本生存权利的一种社会保障制度。
它作为社会保障体系的一个必不可少的子系统,目的在于通过救灾济贫和扶贫帮困等措施来缓解最困难的社会成员的生存危机,保证社会秩序的稳定。
可以从以下几个方面理解:
(1)社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责,也是公民拥有的一项基本权利,国家以立法保证所有社会成员均能得到最低生活保障。
(2)社会救助的对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员,具有最低保障性质。
(3)社会救助保证的仅仅是满足最低生活需求的资金和实物,因此它在社会保障体系中的保障水平是最低的,和社会保险、社会福利所提供的社会保障水平不在一个层次上。
2.社会救济制度的特征
作为最基本的社会保障或最低层次的社会保障制度,它在实施对象、实施方法、保障的范围、救济的条件等方面,与其他保障方案有着明显的差异。
第一救助目的的救治性
社会救助不是为了提高社会成员的生活质量,也不是为了防范因社会危险事件的发生导致社会成员失去生活保障,而是对已经遭受社会危险并处于生活困境的社会成员给予帮助和支持,使他们摆脱已经陷入的困境。
社会救助提供的是最低生活保障,即维持最低生活标准所需的实际费用,给付标准一般低于社会保险。
第二救助对象的特定性
社会救助的实施对象是已经处于生活困境中的生活成员,不像社会保险和社会福利那样具有广泛性。
社会保险几乎覆盖了劳动者的全部,社会福利更是泽及全体社会成员,而社会救助一般只对那些生活贫困者和惨遭不幸的人实施。
而且,随着国家与社会经济水平的日益提高,其对象也日益减少。
与此相联系,社会救助的规模与经济发展的水平成反比例。
一般说来,越是在工业化初级阶段,或是在战时战后的恢复时期,以及现代的发展中国家和地区,社会救助的规模就越大;相反,在发达国家或地区,其社会救助的规模就越小。
这点与社会保险、社会福利不同。
一般说来,经济越发达,其社会保险、社会福利的项目就越多、范围越广、标准越高,规模也越大。
第三救助方向的单向性
在实施方式上,社会救助通过单向单纯的利益付与形式,对处于生活困境的社会成员提供物质帮助。
在社会保险中机制,通过部分社会成员的共同捐献形成保险基金,保障受保人的生活安全,其所体现的是一种互联关系;而在社会救助领域,利益直接从社会或代表社会的国家转向受救助的对象,体现的是一种直接的单向的利益付与关系。
第四救助的无条件性
社会救助是公民的一项基本权利,它不要求权利义务的对等。
国家和社会通过社会救助的方式赋予特定的社会成员一定利益,帮助其克服生活困难,摆脱生活困境,这是没有代价条件的。
凡是属于救助范围内的社会成员,国家和社会都应该对其实施帮助,并不以接受救助的对象支付一定的金钱或履行一定的义务为前提。
这是由于社会救助在整个社会保障体系中的最低保障地位决定的。
我们强调社会救助的单项性和无条件性,并不意味着社会救助仅仅是对于社会不幸者的怜悯和恩施。
现代社会救助制度作为社会保障制度的一个分支,是建立在社会整体安全和发展的基础上的,基本人权的维护是社会的基本责任,社会救助制度正是实现和保障人权的一项基本制度。
但是享受救济者需个人提出申请,经家庭经济调查程序。
(二)传统社会救济制度的发展历程
1.社会救济制度的初创时期
1943年,国民政府制定的《社会救济法》公布实施。
当时,社会救济的对象被规定为:
“一、年在六十岁以上精力衰耗者。
二、未满十二岁者。
三、妊妇。
四、因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者。
五、因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而失业者。
六、其他依法令应予救济者。
”《社会救济法》规定的“救济方法”有十二种:
“一、救济设施处所内之留养。
二、现款或食物衣服等必需品之给予。
三、免费医疗。
四、免费助产。
五、住宅之廉价或免费供给。
六、资金之无息贷予。
七、粮食之无息或低息贷予。
八、减免土地赋税。
九、实施感化教育及公民训练。
十、实施技能训练及公民训练。
十一、职业介绍。
十二、其他依法所定之救济方法。
[1]”但是,在国民党统治时期,上述法律法规并没有得到认真贯彻。
在实践中,政府只是敷衍了事,措施不力。
尤其是救济机构在相当长的时间内只是沿袭封建时代的旧制和作派,难有作为。
中国共产党从成立之初就将劳动人民的社会福利问题放在一个重要的地位上。
在1922—1948年间,中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上,都将救灾救济作为党的重要政策提出,并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区,为贯彻落实这些政策作出了努力,由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。
1945年7月,在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议,成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会(简称“解救”,1946年改称中国解放区救济总会,简称“救总”),并制定了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》。
救总的任务主要是调查和统计抗日战争时解放区所受的损失,接收和分配联合国的救济物资,并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合,为解放区的灾民和战争难民提供了大量的救济款项和物资。
救总的工作实践,为中华人民共和国建国后的救灾救济工作打下了基础[2]。
2.建国初期的社会救济制度
50年代中期,中国农村实现了合作化后,农民的生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量来给予保障。
即使是因年老残疾、体弱多病而部分丧失劳动能力的农民,也可以通过由集体分派其力所能及的轻活,同样记工分,同样参加年终分配,直至其完全丧失劳动能力,才由其家庭主要负起赡养的责任,同时部分集体还给予一定的支助。
这样,其基本生活需求的就有了水平虽然不高但切实可靠的保障。
对无依无靠无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿,则由集体实行“五保”供给制度,即“保吃、保穿、保住、保医、保葬(保教)”。
上述种种措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。
[15]
到50年代后期,中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本确立。
从整个社会保障制度的设计安排看,在城镇,以充分就业为基础,将绝大部分城镇人口组织到全民所有制和集体所有制单位之中就业,社会保障是随着就业而生效的,职工、干部连同他们的家属的生、老、病、死都靠着政府和单位了。
在农村,随着农业合作化的层次越来越高,范围越来越广,到1958年建立人民公社,几乎所有农民都成了社员,他们可以享受集体保障。
即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”,有集体供养。
综上所述,在城市的国家保障和农村的集体保障这两张安全网中,已经网罗了中国绝大部分人口,漏在网的外面的或者挂在网的边上的人是极少数。
当时,只有这些边缘群体才是吃“政府救济”的,这项制度的重要性自然无从谈起。
3.改革开放时期社会救济制度的发展
“改革、开放”以来,作为世界上最大的发展中国家,中国的贫困问题引起了国内、国际的普遍关注。
在整个20世纪80年代,讨论得比较多的是中国农村的贫困问题,中国社会救济制度改革的重点也主要放在农村。
这些改革努力一直延续到90年代中期,其中一部分政策措施目前还在实行。
在80年代,中国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围之内对社会救济工作进行了一系列的改革,主要包括3个方面:
救灾、五保、社会救济和扶贫。
救灾是为帮助灾民脱离灾难险情,减轻灾害损失,克服灾后生活和生产困难而提供的社会援济。
根据现行政策法规,只有特重灾人口和贫困农村地区的重灾人口才被列为政府和社会的救济对象。
灾民须经查灾核灾确认,之后可以得到救济。
1990年,得到救济的灾民为8215万人,相对应的“自然灾害救济”支出经费8.2亿元,全部为国家拨款。
五保是指主要由农村社区(集体)负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会救济,即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬(保教)”,简称“五保”。
1990年,得到救济的“五保对象”有301万人。
相对应的“孤寡病残救济”支出经费10.8亿元;其中,国家拨款3.5亿元,占32.41%,社区支助7.3亿元,占67.59%.
社会救济和扶贫是指对农村中有一定的生产经营能力的贫困户,从政策、思想、资金、物资、技术、信息等方面给予扶持,旨在使其通过生产经营活动摆脱贫困的社会援助。
通常,民政部门开展的扶贫工作被称为“小扶贫”。
社会救济是中央和地方政府通过财政拨款,依法对特定的社会救济对象按规定向他们提供的社会援助,使他们的生活水平接近当地一般水平。
1990年,得到城乡贫困户救济的有3366万人。
其中,得到各种形式扶贫的为3315万人,占38.92%,得到定期定量救济的为51万人,占0.60%.相应的“城乡贫困户救济”支出经费7.9亿元;其中,国家拨款5.9亿元,占74.68%,社区援助2.0亿元,占25.32%.
综上所述,1990年,中国得到救济的灾民8215万人,得到救济的“五保”人员301万人,得到救济的社会贫困户3366万人,其中有少数救济对象可能会重复,因此加总起来大约是11000多万人,占人口总数的10%左右;整个社会救济制度共支出社会救济经费26.9亿元,占当年国民收入的1.88%;其中,自然灾害救济经费8.2亿元,占30.48%,孤寡病残救济经费10.8亿元,占40.15%,城乡贫困户救济经费7.9亿元,占9.37%.在社会救济经费开支中,国家拨款17.6亿元,占65.34%;社区援助9.3亿元,占34.57%.
二、我国社会救助制度改革的现状
(一)城市居民最低生活保障制度的建立的背景
20世纪90年代以来,由于经济体制改革明确了以市场经济为取向,经济体制的急剧转轨和企业改革的逐步深化,加上国际上经济全球化和亚洲金融风暴的影响,引发出中国城市社会很多经济、社会矛盾。
1.下岗和失业
在90年代后期,遍及中国城镇的突发性、大规模的“下岗洪水”和“失业洪水”被认为是中国社会面临的最大挑战。
根据《2000年社会蓝皮书》提供的数字,1998年底,全国国有企业下岗职工610万人,失业人员为580万,两者相加为1190万人。
另据经济学家胡鞍钢估算:
1998年城镇实际失业人口(指登记失业人员、下岗失业人员和农民工失业人员三部分之和)应在1540万—1600万人之间,实际失业率在8%左右。
[10]
据《中国经济时报》报道,1999年年底全国国有企业下岗职工为650万人,登记失业人口为600万人(登记失业率3.2%),两者相加为1250万人。
到2000年6月底,下岗职工增加到699万人。
在2000年初,劳动与社会保障部就提出,要将失业率控制在3.5%左右,据此推算约为650万人。
按上述数字计算,2000年,下岗、失业人员的总数要达到1350万人以上。
但是,据亚行“中国城市贫困问题研究”课题组披露:
在沈阳、西宁等地大量的停产、半停产企业中,还有大批“待岗”或“放长假”的职工,他们的境遇与下岗工人并无二致。
据基层干部估计,这批人是进了中心的下岗职工的数倍乃至十倍以上。
中国政府的下一步计划是从2000年开始,花5年左右时间、分三步实现由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变。
但是,这又将引发另一个问题,目前筹集的失业保险基金根本就不够用。
2000年8月,从国家经贸委传来的消息更令人不解:
“中国国有企业改革中最为突出的问题之一是国有企业的社会负担非常沉重,国有企业中的冗员仍然高达三分之一”。
[11]
2.养老保险制度的缺陷
由于制度设计本身存在的问题,“统账结合”的养老保险模式从一开始就面临着“空账”问题,到1997年,空账规模为140亿元,1988年增长到将近450亿元,1999年则已经超过了1000亿元。
同时,从90年代中期开始,部分省市开始出现养老保险当期受不抵支的问题。
到1998年,这个问题已经发展成为一个全国性的问题。
当年的赤字是52.6亿元,1999年超过了100亿元,到2000年上半年这个数字又增加了13亿元。
根据中国社会科学院有关课题组披露,截至2000年6月,重庆市的企业历年累计拖欠养老金达23亿元。
原因之一是有60%的企业欠缴养老保险费,总金额将近7亿元。
2000年上半年,有关部门收回企业历年欠缴的养老保险费2亿元,但当期又发生新的欠缴欠3亿多元。
原因之二是即使100%收缴养老保险费,重庆市仍然有9亿元的资金缺口。
为了确保养老金的发放,2000年上半年重庆市社会保障部门向财政借贷近3亿元。
3.通货膨胀和通货紧缩
90年代初中国开始对计划经济下形成的物价体系进行主要以市场为取向的调整,与引发了1993—1996年连续4年的高通货膨胀。
据国家统计局提供的统计数据计算,中国的城市居民消费价格总指数1993年比1992年上涨16.1%,1994年比1993年上涨25.0%,1995年又比1994年上涨16.8%;1996年虽有所下降,上涨幅度为9.3%,但这是在高价位上的涨幅;总计4年中共上涨85.3%,平均每年上涨18%。
这表明,在1992年底的100元,到1996年只值56元了。
在与城市居民生活最密切相关的生活必需品中,仅1994年,食品、衣着、居住和服务项目的涨幅就分别高达31.8%、19.4%、22.5%和26.8%,而粮食和肉禽及其制品的涨幅竟高达50.7%和40.6%,达到了建国以后的最高点。
由于物价上涨已使大中城市40%的居民生活费收入降低,在有的城市减收户竟然高达65%。
1997年由于政府采取了适度从紧的财政和货币政策,物价上涨的幅度控制到了1%以下。
但是,住房和服务费用价格仍在上涨,分别为13.7%和17.0%。
与此同时,从1997年开始,中国职工工资总额的增幅也开始大幅度下降,1997年的增幅为3.6%,1998年减至0.2%,国有单位和城镇集体单位的增幅都出现了负增长,分别为-4.2%和-16.9%。
1998和1999两年虽然总的物价水平都呈负增长的态势,但城市服务的价格仍在上涨,1998年将近10%,其中与居民日常生活联系密切的教育费用上涨16.1%,医疗费用上涨20.1%,房租上涨18.6%。
由于住房政策、教育政策和社会保障政策发生较大的变化,使城市居民在这些方面的未来支出预期骤增,即期消费收到压抑,而储蓄意向高涨。
虽然城市职工工资总额的增幅下降,并经过1997—1999年银行7次降息以及从1999年11月开始增收利息税,居民储蓄仍然逐年上升,2000年初已经突破6万亿元,而在此后的6个月中又再增加2000亿元。
居民持币不购物,使中国的消费品生产进入了一个恶性循环的怪圈。
[12]
1993—1996年的通货膨胀和1997—1999年的通货紧缩对城市居民的日常生活产生的影响是不可低估的。
4.贫富差距拉大
90年代以来,中国的贫富差距正在逐渐拉大。
据中国国家统计局提供的数据,1997年20%的最高收入户的人均收入是20%最低收入户的3.1倍,1998年扩大到3.3倍;1997年城镇居民10%的最高收入户的人均收入是10%最低收入户的4.2倍,1998年扩大到4.4倍。
这说明,中国城镇的贫富差距仍呈扩大的趋势。
国务院发展研究中心的葛延风指出:
贫富差距问题还要看“一极化”还是“两极化”。
“一极化”是指所有的社会成员生活水平都在提高,但是有的快,有的慢,这就形成了相对贫困,这样的情况是一个社会可以承受的。
譬如中国80年代初期和中期的情况。
“两极化”是指一部分人收入在提高,而另一部分人收入在下降,贫富差距在不断扩大。
在这样的情况下,一个社会的承受能力就往往是有限的了。
贫富两极分化对社会心理的冲击力是不可低估的,它是当今中国社会的一个极重要的不安定因素。
5.当前中国城市贫困群体的规模
中国的城市贫困群体规模究竟有多大?
在中国政府和学界,存在着两种不同的看法。
在2000年6月有中国社会科学院社会政策研究中心与爱德基金会联合举办的题为“城市贫困与相关社会政策:
回顾与前瞻”的研讨会上,国内对城市贫困问题素有研究的学者对这个问题展开了热烈的讨论。
按中国社科院社会学所朱庆芳的估算,中国的城市贫困人口有3100多万。
其根据是,1998年,下岗职工877万人,登记失业人员571万人,被拖欠退休金的退休人员约60多万人,加起来就是1500万人。
加上其赡养的家庭人口,按两个人计算,就是3000万人。
还有民政部门供养的城镇孤老残幼,大概100万人,所以共有3100多万人。
现在城镇人口3亿多,算出来贫困人口的比重是8%。
国家统计局1999年8月对15万户城市居民的抽样调查结果表明,其中20%低收入户的平均月收入只有124元,6%最贫困的人口人均月收入只有90多元。
朱庆芳认为,这些调查数据可以支持上述3100万贫困人口的估计。
国家计委社会发展研究所的杨宜勇支持朱庆芳的观点。
杨宜勇认为,其实在下岗、失业的职工以外,还有1600多万停产、半停产和破产企业的职工,除去与下岗、失业重复统计的,就算还有30%的话,那也是500—600万。
从这种意义来说,朱庆芳的估计可能还是保守的。
中国社科院社会学所唐钧是这样估计中国城市贫困人口的:
约150万没能领到失业保险津贴的失业者,约310万没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者,加上190万停发、减发退休金的离退休人员,共计650万人。
假设上述人员因收入减少或中断对2个被赡养的家庭成员产生影响的话,再加上民政部门传统的救济对象不到100万人,1997年,中国城镇贫困人口大约是1500万人左右。
中华全国总工会的调查数字可以支持上述观点,1999年,按照各地颁布的最低生活保障标准,中华全国总工会对家庭人均收入水平低于当地标准的企业职工(含退休职工)进行调查统计,得到的数据是420万户,1500万人。
2000年8月,民政部对城镇居民最低生活保障制度的实施情况进行了调查,调查结果是,在全国城镇居民中,“应保未保”的对象将近1100多万,加上“已保”的对象300多万,两者相加为1400多万,也与上述结论非常相近。
[13]
2001年,亚洲发展银行“中国城市贫困问题研究”课题组在亚行举办的研讨会上披露:
根据国家统计局城市调查总队提供的材料,先测定各省的贫困线(最低生活保障标准),然后再据此计算出全国的贫困人口,结论是1480万人。
这是建立在较为科学的统计意义基础上的测量,这个数字与以上的估计较为相似。
综上所述,可以得到这样一个印象:
中国城市贫困人口的规模应该在1500—3100万人之间,占中国城镇人口总数的比重为4—8%。
但是多数意见还是倾向于1400万人的下限。
(二)建立最低生活保障制度的基本情况
1.改革的动因
按照国际经验,对付因社会—经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题,最有效的社会保障制度是社会救助。
然而,中国传统的城市社会救济制度却难以承担此重任。
中国的社会救济制度是在50年代形成的。
在当时的计划经济体制下,中国以“低收入”为前提实现了城镇人口的“普遍就业”,而就业又与政府包揽、企业包办的保险福利制度相联系。
所以,社会救济只是对极少数保险福利制度“漏出”的人而言的。
其重要性自然无从谈起。
在中国城市贫困问题发展的初期,中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策
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