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学习国外城市规划管理经验
【学习国外城市规划管理经验】
1前言
城市规划管理是实施城市规划所确定的发展方针和政策的重要的和有效的机制,它的重要目的是通过规划的实施,实现城市的美好形象,为了实现一个城市的美好形象。
近年来城市规划的一个新的目的是引导和促进城市的发展,特别是在经济全球化,城市之间的竞争日趋激烈的环境中。
城市规划管理的这项功能目标是近20多年世界各国对城市规划及其管理所提出的新要求。
城市规划管理的另外一个基本目的是在促进发展的同时,更好地保护公众的利益,保护良好的生态和物质环境,实现可持续的发展,提高人民的生活水平。
城市规划是一项关系多方利益的社会实践,规划实践的整个过程如果要得到有效的运作并发挥其自身的作用,就必须在一定的法律和规章制度的框架中进行。
法律法规是城市规划行政行为的依据,也是城市规划实施的保障。
在市场经济及日趋多元化的社会背景下,必须强调城市规划领域的依法治国。
我们应加强规划领域法律规范的制定和修订,不断提高城市规划行政的法制化水平,以应对规划建设中不断出现的新问题和新情况。
但是,城市规划领域的法律规范,如国家城市规划法、地方城市规划条例、城市规划相关法律等,一般都具有纲领性、原则性和程序性的特征,不可能对每个规划管理对象及细节问题做出具体的规定,且一旦制定就不易修改,另一方面,目前通过行政立法而制定的城市规划的技术规范,以国家标准的形式出现,必须体现出确定性、标准化及定量化。
而城市建设和城市活动日新月异、发展迅速,规划管理对象也呈现出复杂、多样和非标准的特点,因而在规划实践中,除了需要有法律规范的原则性、通则性依据和和指导外,还需要有更具体的行动指南。
在现实中.面对多个层次多种类型的实际规划项目,规划编制和管理人员常会感到缺乏具有直接指导意义的规划政策及技术性指引。
在一些城市中出现的不当规划设计和盲目开发建设现象与之不无关系。
毫无疑问.我国城市规划和建设领域的立法工作还有待进一步加强。
而相比立法工作,规划领域具体技术的政策制定和引导工作则更为欠缺。
一些国家和地区的多种做法值得我们借鉴.它们的规划政策文件虽然并非羁束性的,但对于实际的规划设计、开发建设和管理过程而言都有着重要意义和作用。
如英国及澳大利亚各州的“规划政策申明”(planningpolicystatements)反映了政府对重要的规划问题(如可持续发展、区域空间战略、地方规划等)的政策取向和原则立场,美国等国家的“城市设计指导”(urbandesignguidelines)为开发商、设计师和规划管理人员提供较为具体的设计指导和开发建议(如美国芝加哥的滨水地区城市设计指导、澳大利亚悉尼的中等密度居住区设计指导)我国香港特区的“规划标准和指导”(planningstandardsandguidelines)为城市各类设施的规划配置提供准则,为开发管理提供依据。
而英国的规划指导,经过长期发展和不断修订,已经成为一套较为系统和完善的规划政策体系。
1.1世界上两种主要的规划体系
城市规划的实施和管理过程必然受到一定的管治行为,理念.法律体系和政治体制的制约(Thomas等,1983)。
Neutze(1975)认为各个国家的规划控制和管理有其自身的目的。
目前世界上的城市规划体系主要分为两种类型。
一类是以英国为代表的“指导型的规划”体系(DiscretionarySystem);第二类是以欧洲大陆为代表的“控制型的规划”体系(RegulatorySystem)。
美国的体系类似于欧洲大陆的国家,但又有其特点,不同之处在于美国没有全国的城市规划体系,规划的权力在州政府,但是否编制规划取决于各郡或城市政府,相同之处在于在具体的土地利用上采取控制性的手法.例如“区划法”。
1.1.1指导型的规划
“指导型的规划”的理念认为未来发展是不确定的。
因此若规划所确定的发展方案、规定、政策缺乏灵活性将很难适应不确定的未来。
所以规划所规定的政策应当是指导性,而不是指定性的。
在规划管理过程中.对开发项目的规划审批允许定的自由裁量权,但在地方政府城市规划管理的同时,另外建立全国的规划督察制度。
当地方政府规划部门、开发商和居民,或其他利益组织对某一具体项目的规划审批出现不同意见时,规划督察可以介入某一具体建设项目规划的审批。
应当说“指导性的规划”具有相当大的灵活性.是一种开放性的规划。
1.1.2控制型的规划
“控制型的规划”的起源于欧洲大陆的国家。
自拿破仑一世征服了欧洲大陆之后,在欧洲大陆各国应用“拿破仑法典”,实行行政立法,并制定了宪法.对权力和相关的义务进行了明确的定义。
在这种制度中.规划管理非常明确规定了每个人.包括土地所有者的权利和义务,以及对权利所进行的限制等。
在这种类型的规划体系中,城市规划管理的依据是事先编制或制定好的规划。
这些规划明确了哪些类型的项目允许开发建设。
规划具体规定了建设项目的密度、容积率,高度、外表等。
这种类型的规划体系强调确定性。
政府、市民和开发商事先都明白能做什么.不能做什么,有那些具体的规定。
2国外城市规划管理经验的几点启示
2.1美国的城市规划管理
2.1.1许可制度
美国的城市规划法律体系主要由规划法、区划法、建筑法和住宅法组成,城市规划体系由城市总体规划、区划、土地细分管理和官方地图组成,开发许可证制度主要包括土地使用许可、区划许可、开发选址许可和施工许可等,其中区划法、区划和开发许可证制度的有机结合是美国城市规划实施管理的突出特征。
美国法律规定任何建筑物的新建、改建、扩建、拆除都必须向政府有关部门申请施工许可,一是土地使用许可。
美国的城市土地主要分为三大类:
居住用地、工业用地和商业用地。
按照这三类用地划分城市功能区,严格控制在确定的功能区内建造其他用途的建筑。
二是规划管理许可。
主要对重要建筑物的外形、层高、体量、风格等进行控制。
美国的土地使用、建筑规划高度重视公众要求,一个新的建设项目,不仅要举行包括设计师与业主参加的听证会,而且要将规划方案在媒体上公告两个月,广泛征求各方面的意见,然后才能实施。
三是其他许可。
包括建筑规范许可、卫生管理许可、供水许可、环境保护许可、消防许可、机械和能源管理许可和历史文化古迹保护许可等。
2.1.2管理特点
美国的城市规划管理呈现出如下几方面的特点:
将建设项目的规划、土地和施工管理融于一体,对建设项目实行综合管理。
由一个专项许可的综合管理部门,对专项许可进行收集、协调并做出最终许可,不存在过多部分分割。
如,纽约市为简化审批手续,提高行政效率,从1998年开始,在建设项目符合土地利用规划的条件下,将交通、环保、消防、古建筑保护和残疾人设施的审批权限集中交给纽约市房屋建筑局。
充分发挥注册建筑师和工程师的作用,将其签署的文件作为设计方案报批和竣工验收的依据。
美国的注册建筑师和工程师属于终身职
业,他们对自己的职业声誉极为重视。
在他们看来,不按法规办事,弄虚作假,是拿自己的职业生涯开玩笑,这是不可思议的事情。
对建设项目的施工监管十分严格,在建设项目施工期间先后五次到现场进行检查。
2.1.3其他途径
此外,为保证规划实施,美国联邦政府还通过立法、设立基金以及低息贷款、减免税费等手段对城市规划实施进行间接管理。
如1957年为复兴城市中心,联邦政府建立都市复兴基金,同样要求必须有城市总体规划作依据。
为保护环境,联邦政府又建立了环境保护基金,要求凡是申请联邦基金的建设项目必须有环境影响评估报告。
2.2英国的城市规划管理
英国有着完善的城市规划体系,在自上而下的规划管理体系中,中央政府关于城市发展和城市规划的政策性文件占有重要地位。
其中由中央政府负责规划事务的部所制定的“规划指导”类文件,是关于城市发展和城市规划的最主要的政策性文件。
英国的“规划指导”主要由《国家规划政策导则》(NPPGs:
NationalPlanningPolicyGuidelines)、《规划建议要点》IPANs:
PlanningAdviceNotes)和《告示文件))(Circulars)所组成。
这些“规划指导”根据需要被制定并且随时间发展不断对之进行增补或修改,使规划工作既有宏观的国家规划主干法、从属法及相关法律法规的规范与控制又有具体明确的要求用于指导实施。
2.2.1许可制度
英国城市规划许可制度分为无条件开发规划许可,有条件开发规划许可,国家法律规定的自由开发许可和默认开发许可等四种类型。
2.2.2管理特点
(1)无条件开发规划许可
如果建设项目开发者拟定的开发建设项目与城市规划内容和城市土地开发控制原则没有矛盾,就可以直接申请无条件开发规划许可证。
1990年的城市规划法规定,在向地方规划当局提交申请开发文件的同时,必须将开发项目的主要内容刊登在当地报刊的广告栏内,并要求连续登7天。
同时,申请者申请开发规划许可时,必须就是否损害领里利益的问题做出解释。
(2)有条件开发规划许可
1971年的城市规划法规定,当地方规划当局在签发开发许可证时,可以合法地附加几项强制性的限制条件,即有条件开发规划许可。
1990年的城市规划法又进一步补充了一条规定,地方规划局可以自行提出有关开发限制条件,但必须与城市规划的基本原则一致。
(3)国家法律规定的自由开发许可
开发项目如果归属于国家城市规划法规定的范畴可以免去申请开发规划许可证的法律程序。
开发项目如果归属于环境事务大臣制定的三类开发规划的范畴之内,可以允许免去申请开发规划许可证的法律程序。
三类开发规划本身含有批准开发许可的法律效力。
(4)默认开发许可
第一种默认开发许可是指1990年的城市规划立法规定,地方规划当局在收到申请开发规划许可的全部有关资料之后,必须在8周内做出明确答复,否则构成默认开发许可。
第二种默认开发许可是指室外广告牌。
按照城市规划法定义的开发概念,陈列广告并不是开发行为,但是招贴板属于建筑物,因而建筑广告招贴板构成开发行为。
第三种默认开发许可是指地方规划局的开发项目。
第四种默认开发许可是指公共机构与政府部门有协议的开发项目。
第五种默认开发许可是皇室土地。
2.2.3其它途径
为了保证规划实施,英国政府还通过立法,设立官方或民间的规划组织机构,财政预算和强制执行等手段对城市规划进行间接管理
3我国城市规划管理存在的问题
3.1规划管理方面
城市规划管理指城市政府对于规划事务进行的行政管理行为,大致可以分为规划编制管理、规划实施管理(即狭义的规划管理)、规划研究管理。
当前,规划管理存在很多问题,主要表现为:
3.1.1规划编制工作跟不上建设的需要。
准确地说是规划编制成果的形式和水平与城市管理者的期望值有相当大的距离。
一是由于基础资料不足,规划师能力局限、规划任务紧迫等原因,规划成果的深度达不到指导建设的要求;二是由于不同编制单位、不同主管部门、不同时间阶段价值偏好有差异或城市性质变化等原因,导致不同层次的规划,不同类型的规划和不同时间的规划没有很好地协调,产生了矛盾;三是有关的规划技术规定也有部分内容不合时宜,于是规划经常修改。
3.1.2规划编制与实施工作互相脱节。
一个相对科学合理的规划成果,却不能完全按照规划来指导建设。
一是由于专业局限、个人业务水平不高等因素,使部分规划管理工作者没有充分理解规划编制的意图,对规划成果的运用感到困难;二是迫于各种社会关系的压力,放弃维护规划的严肃性;三是随着城市的发展和建设量的增加.规划管理的任务与日俱增,规划管理者长期处于超强度、超负荷的工作状态之中,一定程度上影响了工作质量和效率。
3.2规划编制方面
在规划编制工作的组织方面,由于缺乏系统整体的考虑和长远通盘的部署,使得规划的编制计划缺少总的指导,造成各地区、各层次的规划编制的覆盖面和内容浓度上参差不齐,系统性不强;加上局部利益的驱使,使得不同层次规划之间未能建立良好的约束、遵从或指导关系,相互之间容易各说自话,难免出现不协调甚至矛盾之处。
经济的快速发展,建设量的增大,使得开发申请活动趋于活跃,管理部门出于实际工作的需要,往往要应急性地组织编制一些针对具体问题的规划,以解一时之需,而对城市发展的整体要求则可能把握不够,对更高层欠的问题未及细致考虑,此种忙于应付的状况,常常导致规划管理工作中出现“规划编了不少,但有价值的不多,甚至是规划编得越多,建设中的混乱局面越演越烈”的窘况。
虽然规划编了很多,但是规划的编制工作又滞后于城市发展和规划管理的要求,实际管理工作又因编制和管理的脱节而处于捉襟见肘的境地。
3.3规划监督方面
我国现行的城市规划管理往往缺乏有效的督查机制,缺乏群防群策的监督管理机制,以及协调运转、公开透明的机制。
正是由于我国城市规划管理机制的监督缺位,造成目前我国城市规划管理呈现出各种各样的亟待解决的问题。
在现行的城市规划管理程序上,往往是一个部门承担全程的规划管理职能,如果缺乏一定的监督制度,必然导致责权失衡的现象。
作为行政主体,城市的规划部门是国家行政权的执掌者,如果未能依法充分有效地行使规划管理权力,会造成行政权与行政责任的严重脱节。
2008年元月正式颁布实施的《城乡规划法》规定,“城市规划主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行监督与检查”,这说明规划的监督检查也是规划主管部门的重要职责。
然而在现行的行政运作体制下,限于人力、财力和行政权力的“瓶颈”约束,城市规划主管部门难以对面广量大的城市建设行为实施有效监督。
同时,上级规划主管部门对下级规划主管部门的行政行为没有明确的监督措施,各级规划主管部门也很难纠正上级领导在城市建设指导思想上的偏差,规划主管部门的监督监察职能实际被虚置化,直接影响了城市规划目标的全面落实、城市建设的有序展开和资源环境的有效保护。
目前国内大多数城市对规划实施情况的监督,主要借助新闻媒体和大众舆论,往往当问题很严重时才进行曝光,规划的超前性与监督的滞后性之间的矛盾日益尖锐。
不可否认,舆论监督在一定程度上也能制止一些违规建设项目,但与日新月异的城市建设要求相比,还相差甚远。
况且,有些违规项目即使得到了制止,但其损失却永远得不到挽回。
4借鉴国外经验创新规划管理
4.1管理理念创新
城市规划作为城市发展的龙头,必须把科学发展观和先进的理念融合渗透到城市规划之中,充分协调城市与人的关系使城市的发展与人的需要达到和诣。
4.1.1借鉴管治思想鼓励公众参与
管治最基本的含义是“促进不同组织之间相互渗透的管理方法”,核心问题是权力的重新分配。
管治的本质是政府与非政府力量之间以及力量内部的互动关系。
在规划管理方面,其实就是组织更广泛的公众参与。
产生管治思潮的基本原因是对政府行政管理出现的问题寻求对策。
虽然西方现代城市规划可以看作是“城市化后的规划”,而我国是“城市化中的规划”,实践层次有所不同,但是产生于西方社会的管治思想对我国规划管理工作中存在的问题有两方面的参考作用。
一是人的规划行为有共同规律性,这一点东西方并无根本区别。
当我们把社会作为规划考虑的对象时,并不是在“创造规律”,而是在努力寻找客观规律和按照客观规律办事。
因此,规划工作者要努力认识和掌握规划思维的规律性,从而提高规划工作的科学性。
二是政府对于人居环境变迁的干预有共同规律性,这一点东西方是可以互相参考的。
管治研究表明,为了实现共同的目标,相关社会组织之间、政府与非政府组织之间关系必须相互渗透,单纯一种类型的组织难以完成现代化社会复杂的任务。
自从政府广泛干预人居环境变迁以来,不同国家的城市都设有不同形式的政府机构负责管理城市规划的相关事务。
在我国,规划局作为城市规划行政主管部门,是地方政府的一个组成部门,它是按照科层组织原则而运转的。
规划与其他部门的不同之处是业务性强,因此,利用部门外的专业人员作为智力资源的补充是十分重要的,管治思想为此提供了强有力的理论依据。
4.1.2坚持以人为本
城市是人民城市,建了城市为人民,城市规划要坚持以人为本遵循各类资源的节约使用;合理布局各类基础设施,增强城市的防疫和防灾功能,持续优化人居环境和生态环境。
并以人的基本需求解决社会经济发展中的基础性,如基础设施建设、资源合理开发利用科技进步、教育振兴等。
尤其要更加关注公平目标及保障弱势群体利益。
强化对公共资源、公共产品与服务配置的引导性和可操劳过度作性。
规划既要体现政府配置资源的相关政策导向,又要代表最广大人民的利益。
规划实施主体多元化,形成政府主导型、企业主体型和社会参与型相结合的格局。
合理布局城镇空间,防止城市病及生态破坏,致力于环境保护、生态建设,促进生态环境协调、可持续发展。
4.2管理制度创新
4.2.1政府机构创新
(1)建立多元化的城市规划管理政策体系。
在市场经济条件下,地区与地区之间、城市与城市之问对投资的争取成为各地方政府的当务之急,而国际国内的资金总是流向回报率高的地方。
投资环境成为政府与投资者普遍关注的问题,而作为政府行为的城市规划管理对投资环境的形成与改善有着极大的影响,所以,在规划管理过程中,必须运用灵活多样的政策,以吸引城市建设资金,促进城市的经济发展。
(2)创新城市规划管理权限制度。
随着城市化与市场经济的不断发展,城市建设活动日益增加,城市规划管理的工作量也将越来越大。
所以,必须正确处理好规划管理权下放与统一的关系,遵守规划管理极限制度,以确保城市建设的顺利进行和健康发展。
一个城市只允许有一个规划行政主管部门,城市的各个组成部分(各类开发区)的规划管理都应置于这一规划主管部门领导之下,因此,对于规划管理权的下放,应坚持大集中小分散的原则,应坚持统一全局管理而不足块块分割各自为政。
4.2.2创新队伍建设机制
队伍是根本,再好的城市规划需要队伍去实施管理。
再教育制度,随着快速城市化推进,政策的影响和法制的要求,新理念的更新,单凭老经验和工作热情已经不适应了,强化干部的再教育显得重要紧迫,更新干部管理方面知识,把再教育工作纳入单位发展规划,建立带薪学习和经费保障制度,激发干部经身学习热情和需求。
引进人才制度,引进一批高素质,专业化人才提高规划队伍的整体专业水平和管理能力,形成高、中、低金字塔的人才队伍结构。
完善竟争制度,在更大范围内推进公开选拔、竟争上岗、职务聘任制度,实行能者上、庸者下的用人机制,调动人员的积极性。
减压制度,基层管理人员每天面对大量违章建筑和繁重管理任务和责任追究制度,人员身心已显得非常的疲惫,要减少基层管理人员的身体和心理压力,通过定期组织丰富多彩的文体活动、心理质询,带薪休假等措施来减轻身心压力。
(1)建立多学科专业化人才的管理队伍。
市场经济条件下,规划管理者面临各种科学技术、社会关系、经济效益、公众利益错综复杂的矛盾,这就要求规划管理者有广泛的多学科知识并有综合运用的能力。
在人员选择上,要求一专多能;在队伍的人受配备上,要增加土木工程、给排水、水利水电、法律、经济等专业人员。
(2)建立城市规划管理人员的职业道德教育与专业知识培训工作体系。
一方面,随着市场经济、城市化的不断发展以及新技术在城市规划领域的广泛应用。
对规划管理的要求将越来越高;另一方面,规划管理者对规划的意图构想以及城市规划的新技术处理方式的理解,直接影响到规划的实施,所以规划管理者不但要具有良好的思想职业道德,还应具有很强的专业技术能力。
4.3管理创新
4.3.1服务创新
服务创新包括服务对象、服务内容的创新以及服务地域的拓展。
对城市的重点工程、城市历史遗留问题、重点项目争取开辟绿色通道、现场办公、超前服务等措施,借机拓展城市规划的服务领域。
通过为投资者在投资区位、规划布局等方面提供咨询服务而改变过去单一为政府服务的格局。
为投资者提供服务的过程中,更深切地体会投资者,政府的不同需求,提出更切实可行的规划方案,提高自身乃至整个城市的规划水平。
有利于确立城市规划机构的公正性,也有利于发挥城市规划机构的社会监督作用。
4.3.2管理方式创新
在管理方式上实现三个转变,提高规划空间管治能力,加强规划的资源优化配置作用,规划性质从技术转向政策。
改变规划偏重于技术性、轻视政策性和实践性研究的现象,研究落实空间布局要求所必须的公共政策,维护社会公平、保障公众利益的要求。
研究城市长期发展的定位问题,安排城市的各项建设用地和各项设施,包括社会服务设施布局、交通政策和交通报务的供应等。
处理好远期和近期关系、整体和局部的关系,指导城市的合理发展。
规划作用从蓝图转向配置。
即从建设蓝图转向宏观调控的工具,转向综合的资源配置的手段。
在资源配置时严格遵守国家强制性标准,做到公正执法。
规划工作从管理转向管治。
正确认识政府与企业、市民实际是平等的关系,而不是居高临下的、指挥的关系。
通过政府与社会各阶层的互动,调动各方面的积极性,实现城乡间的科学管治。
主要是坚持法治的原则,强调一切都要依法办事;制订合理的决策程序,特别是要深化“阳光规划”推进公众参与民主决策。
结语
城市规划管理是一种应用性很强的政府职能其研究内容和研究方法应紧密结合现实规划管理过程中的紧迫问题随着我国城市化水平的不断提高社会对城市规划管理的要求和期望也愈来愈高目前城市规划管理的具体内容仍始终围绕着用地管理建筑修建管理管线管理违章建设管理和规划设计管理等几个方面开展但是随着城市居民对城市整体空间环境品质要求的逐步提高规划管理的方法和体制面临变革,“三分规划七分管理”意味着我们必须建立起能够应对不断变化的社会经济环境和动态更新的城市规划管理体制。
要坚持城市规划地位的先导性和权威性、城市规划的科学性,城市规划管理机制就必须不断地创新。
当然,我国城市规划的体制还应该建立相应的规划管理运行机制和规划管理的激励机制,使创新理念、创新活动贯穿于城市规划管理的始终,从而全面提升城市规划管理的运行效率和质量。
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