第二章 财政支出.docx
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第二章财政支出
第二章财政支出
第一节概述
一、财政支出分类
(一)概念
1、财政支出(公共支出或政府支出):
政府为满足社会公共需要而进行的财政资金的运用。
2、财政支出分类:
根据不同的需要和标准将财政支出项目进行划分和归类的方法。
3、财政支出的性质
4、财政支出的范围
(二)财政支出的分类
依据
内容
作用
1、
按职能分类
2、
按机构分类
3、
按用途分类
政府公共支出
国有资产经营支出
4、
按是否形成资本分类
经常性支出
资本性支出
复式预算的基础
5、
按经济性质分类
购买支出
转移支付
5、按经济性质分类
(1)概念
购买支出:
政府在市场上购买为执行其各种职能所需商品的支出,包括经常支出中的消费支出和政府投资支出。
转移支付:
政府单方面的、无偿的资金支付,包括社会保障支出、财政补贴支出、对外国政府和组织的捐赠等。
(2)特点
购买支出是政府市场性的活动,使资金在总支出与总收入间发生转移。
转移支付是政府非市场性的活动,使资金的所有权发生转移,但总收入不变。
(3)作用
资源配置
收入分配
经济稳定
购买支出
直接
间接
较强
转移支付
间接
直接
有影响
(4)意义
a、有利于合理地分配两类资金
b、有利于明确政府工作的重点
二、财政支出规模
(一)概念
●财政支出规模是指在一定时期(预算年度)内,政府通过财政渠道安排和使用的财政资金的绝对量和相对量,包括预算支出规模和决算支出规模。
●财政支出规模的绝对量指标是指预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的数量总额。
●财政支出规模的相对量指标是指预算年度内政府实际安排和使用的财政资金的数量占相关经济总量指标(国民生产总值、国内生产总值和国民收入等)的比率。
(二)财政支出增长原因的分析
1、内因——需要方面的原因
(1)对政府支出行为的考察
①从主观意愿上看:
人员、机构
②从客观现实上看:
预算的约束力
(2)对政府职能范围的考察
国外的理论分析
a、瓦格纳定律
●德国经济学家阿道夫·瓦格纳以19世纪欧洲、美国和日本的公共部门数据为依据,采用实证的分析方式得出(1883)。
瓦格纳法则:
随着以人均收入衡量的经济增长(经济社会的发展和人均收入的提高),公共支出的相对规模(财政支出占GDP的比重)也会扩大。
经济发展人均收入政府职能财政支出
b、梯度渐进增长理论
●英国经济学家皮考克和维斯曼根据对英国在1890~1955年间公共支出统计数字的分析,认为英国财政支出增长是“阶梯式”的非连续性的增长。
替代——意识效应
假设:
政府喜欢多花钱,而公民不愿多纳税,公民可以容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件。
1、在社会正常时期,经济增长和国民收入扩大允许政府财政支出与国民收入同步或稍快增长;
2、在社会危机时期,公民被迫接受政府的增税计划,产生了所谓的“替代效应”——公共支出替代私人支出;
3、在社会危机过后,公民能容忍较高的政府财政支出水平和税收水平,产生了所谓的“意识效应。
由此,财政支出渐进扩张的过程突进式地跃上了一较高的台阶。
c、经济发展阶段理论
●马斯格雷夫和罗斯托两位经济学家根据经济发展阶段来解释公共支出增长的原因。
公共支出增长的发展模型:
1、经济发展的早期阶段,政府投资社会基础设施建设,为经济“起飞”创造前提条件;
2、经济发展的中期阶段,政府支出干预经济运行,弥补市场失灵;
3、经济发展的成熟阶段,政府支出着重实现福利再分配和提高社会福利水平。
2、外因——可能方面的原因
国民收入财政收入财政支出
(三)财政支出增长的控制
对不合理的、过度的政府财政支出增长加以控制。
具体办法
(1)严格控制政府及事业单位的机构和人员;
(2)加强预算支出约束;
(3)正确定位政府职能,合理确定职能范围。
三、财政支出结构
(一)内涵
指各项财政支出占财政总支出的比例关系。
(二)影响因素
(三)我国财政支出结构状况分析
1、经济建设支出比重较高,但呈下降趋势。
2、行政管理支出过高,增长过快。
3、民生投入过低,但呈上升趋势。
四、财政支出效益分析
(一)财政支出效益的概念
效率:
“所费”与“所得”之间的对比关系。
效益:
目标的达成度。
既要“做正确的事”,又要“正确地做事”!
财政支出效益:
“少花钱,多办事,办好事”。
效益分析的意义:
:
(二)财政支出效益分析与企业支出效益分析比较
同:
目的——追求效益最大化.
异:
1、计算效益的范围不同
企业:
窄(直接的、有形的等)
政府:
宽(直接的、间接的、有形的、无形的、长期的等)
2、评价效益的标准不同
企业:
自身经济效益最大化
政府:
社会效益最大化
(三)财政支出效益分析的方法
1、成本—效益分析法
①概念:
通过市场价格和社会理论价格来全面权衡各项财政支出项目的社会成本和社会收益,并将其折合成现值,加以比较选优。
②适用范围:
成本和收益可用货币计量的项目。
③成本与收益的类别:
实际的和金融的,直接的和间接的,有形的和无形的,内部的和外部的。
④成本—效益分析的步骤
a、拟定备选项目和备选方案
b、确定项目和方案
用货币定量表示各备选方案的成本和收益折现比较各备选方案的净现值
确定最佳方案(选优)
⑤选优方法
a、效率标准
ⅰ、成本和收益可用货币准确计量的:
直接计算法
ⅱ、成本和收益不能用货币准确计量的:
间接估算法
成本节约法
成本有效性分析法
b、非效率标准
2、最低费用选择法
①概念:
通过对财政支出项目的成本的计算来分析财政支出的效益。
②特点:
只计算备选项目的有形成本,以成本最低者为择优标准。
③适用范围:
成本易于衡量,收益不易计算的项目。
3、“公共劳务”收费法
①概念:
通过对部分公共产品收费的方式来提高财政支出的效益。
②适用范围:
成本易衡量,收益不易计算,但其提供的商品可部分或全部进行市场交易的项目。
③定价策略
a、低价策略——鼓励使用的公共产品
b、平价策略——弥补成本,节约使用
c、高价策略——限制使用的公共产品
第二节财政支出项目
A、购买支出
1、概念
2、内容
社会消费支出
政府投资支出
3、特点
4、作用
一、社会消费支出
1、概念:
为维持政府机构及公共部门正常运转、提供公共产品所需的经费支出,主要包括行政管理支出、国防支出、文教科卫支出。
2、特点
3、我国社会消费支出结构分析
(一)行政管理支出
1、概念:
财政用于国家各级权力机关、行政管理机关等单位行使其职能所需的经费开支。
2、具体内容:
立法机构支出、行政支出、公检法支出、外交支出等。
人员经费、公用经费。
3、性质:
消费性支出(非生产性支出)
4、资金来源:
财政拨款
5、改革
A、原因
(1)政府规模过大,机构和人员不断膨胀;
(2)行政权力运行不透明,缺乏有效的监督机制;
(3)内部管理制度不完善;
(4)受旧的行政观念支配。
B、措施
(1)在政府职能再定位的基础上,精简机构和人员,控制政府规模;
(2)建立透明政府,建设多元化的监督机制;
(3)改革财政管理制度;
(4)建立规范的公务员制度;
●公务员
概念:
公务员:
指依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。
——2006年1月实施的《公务员法》第二条
我国实行公务员制度的好处:
a、有利于建立一支稳定且高素质的公务员队伍;
b、有利于提高政府工作的能力和效率;
c、有利于提高机关经费的使用效率;
d、有利于公务员安心公务,减少“寻租”行为。
具体措施:
a、以职务职级确定待遇,实施“阳光福利”。
b、深化公务消费制度改革。
c、积极推行官员财产申报、公示制度。
d、建立绩效评估制度和行政问责制。
(5)完善政府采购制度
①概念
a、政府采购(公共采购):
指各级政府及所属实体为开展日常政务活动或向社会公众提供公共产品,在财政的监督下,以法定的方法和程序(竞争性招标采购),使用财政性资金从市场上购买所需商品的行为。
b、政府采购制度:
是指审查、管理、监督、规范政府采购行为的一系列法规、政策和制度的总称,如政府采购政策、采购程序、采购过程、采购管理等。
政府采购的特别之处:
a、主体——国家机关、事业单位和社会团体。
b、目的——满足公共需要,提供公共产品。
c、资金——财政性资金。
d、对象——依法制定的集中采购目录以内的或采购限额以上的货物、工程和服务。
e、方式——法定的程序和方法。
f、商品的最终使用者与商品购买者、购买资金分离。
②基本原则
公开、公平、公正、诚信
③方式:
竞争性招标采购
具体模式:
集中采购
半集中半分散采购
分散采购
④我国建立政府采购制度的意义
a、促进财政资金的有效使用。
b、提高财政资金使用的透明度。
c、有助于发挥财政资金的政策效用。
d、有助于完善国家金库制度。
⑤目前存在的问题
a、覆盖面不广。
b、有效性不明显。
(二)国防支出
1、概念
即国家防卫支出,是财政用于国防建设、国防科研事业以及军队建设等方面的费用支出。
2、具体内容
国防部支出、陆海空支出、武警支出等。
人员生活费、训练维持费、装备费。
3、性质:
消费性支出(非生产性支出)
4、资金来源:
财政拨款
5、我国的支出现状
(三)文教科卫支出
1、概念
财政用于文化、教育、科学、卫生、体育、广播电视等事业单位的经费支出。
2、具体内容
文化事业费、教育事业费、科学研究事业费、医疗卫生事业费、体育事业费、通讯事业费、广播电影电视事业费、档案事业费、地震事业费、海洋事业费、计划生育事业费等。
人员经费、公用经费
3、性质:
消费性支出(非生产性支出)
4、资金来源
(1)教育和文化:
由政府和受益人共同分担。
(2)科研:
基础研究:
外部效应大——政府承担
应用研究:
外部效应小——受益人承担
(3)医卫:
医疗服务——政府与受益人共同承担
公共卫生服务——政府承担
5、改革
(1)对事业单位的认识
●事业单位:
提供公共产品、具有非盈利性的组织。
a、提供公共产品;
b、执行某些政府职能;
c、属于非权力机构。
我国事业单位的分类
按预算管理形式分:
a、全额预算管理单位
单位的财务收支全部纳入国家预算。
适用于基本无或只有很少创收能力的事业单位。
实行“预算包干,结余留用,超支不补”的办法。
b、差额预算管理单位
单位首先用本身的收入抵补支出,收不抵支的差额部分再纳入国家预算,由财政拨款;如果收入大于支出,按核定数额上缴国家预算。
适用于有一定创收能力的事业单位。
c、自收自支管理单位
单位组织的收入不上缴国家预算,支出也不由国家预算拨款,实行“自收自支,自求平衡,结余留用”的预算管理形式。
适用于有经常稳定收入的事业单位。
(2)事业单位的历史与现状
(3)改革措施
①从总体上收缩规模,调整结构;
②建立事业单位法人制度;
③实行定员定额管理和绩效工资制度;
④加强财务管理。
6、我国的支出现状
二、政府投资支出
(一)概述
1、概念
即财政投资,是政府为满足社会公共需要,实现经济和社会发展战略,投入资金用以转化为实物资产的支出。
我国主要包括:
基本建设支出、增拨流动资金、挖潜改造、地质勘探、支农支出等。
2、特点
政府投资与私人投资比:
(1)主体与目的不同;
(2)投资领域不同;
(3)资金来源与规模不同;
(4)管理方式不同。
3、投资主体
中央政府——负责全国性项目;
政府
地方政府——负责本地区项目。
基础性建设项目
项目
公益性建设项目
划分投资范围和比重的原则:
受益原则;
比较效益原则。
4、投资范围
主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。
(1)加强公益性和公共基础设置建设;
(2)保护和改善生态环境;
(3)促进欠发达地区的经济和社会发展;
(4)推进科技进步和高新技术产业化。
——《国务院关于投资体制改革的决定》(2007)
(二)主要内容
1、基础产业投资
(1)涵义
狭义的基础产业是指社会经济活动的基础设施和基础工业。
广义的基础产业除上述内容外,还包括科、教、文、卫等部门提供服务所需的固定资产。
(2)特征
服务对象的公共性——再生产的外部条件(交通运输、基础设施)
规模经济的明显性——资本密集型产业(铁路、电力、供水等)
服务效益的社会性——正的外部效应(道路等)
(3)投资方式
政府直接性投资
政府经营性投资
政府管制性投资
公私合伙经营(PPP)
限定性私人投资(BOT)
资产证券化投资(ABS)
2、农业投资
(1)农业的特点
提供生活资料
国民经济的基础提供生产资料
发展其它产业
供给——受自然条件影响及供给弹性较大
特殊性
需求——相对稳定,需求弹性小
自然风险
弱质产业
市场风险(“谷贱伤农”)
发展不佳。
农业的自我积累能力不足,无法满足自身发展的客观需要
(2)投资范围
农业基础设施建设
主要农业科技的普及推广
农民的教育和培训
(3)投资方式
对农业发展至关重要,具有“外部经济”和牵涉面广、规模巨大等特点的农业投资,原则上都应由政府承担。
主要包括:
预算投资、税收优惠、财政贴息和对农业生产资料补贴等。
(4)财政对农业投入的原则
自力更生(内部积累)为主,国家支援为辅(力所不及项目);
统筹兼顾与重点使用相结合;
财政拨款与减免税相结合;
资金支援与物资支援相结合。
(三)财政投融资制度
1、概念
(1)财政投融资也称政策性金融,是政府为实现一定的政策目标,通过国家信用方式筹集资金,由财政统一掌握管理,并根据国民经济和社会发展规划,以出资(入股)或融资(贷款)方式,将资金投向所需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动。
(2)投融资制度是指规定投资主体筹集和融通投资资金方式方法的制度,包括资金筹集、融通和投资方式等。
2、财政投融资的基本特征
凭借政府信用筹措资金。
投资的目的性强,范围有严格限制。
市场化运营,资金有偿使用。
资金来源多样化。
预算管理较灵活。
3、我国的发展历程
(1)拨款制(改革开放前)
(2)“拨改贷”(1981年起)
(3)基本建设基金制(1988年7月起)
●基金来源:
中央基建基金五个部分——国家预算内“拨改贷”投资收回的本息(利息部分需扣除建设银行业务支出),财政定额拨款,铁道部等包干收入中用于预算内基本建设部分,已开征的能源交通重点建设基金中央使用的部分,固定资产投资方向调节税中央使用部分。
管理:
建设银行。
基金与财政经费分开,专款专用。
用途:
主要用于基础工业和基础设施以及重大社会发展项目等国家重点建设的需要。
(4)国家信贷基金制(1994年起)
●国家信贷基金:
中央政府利用国家信用形式,按照市场运行的原则,有偿地从民间筹集并按照国家政策目标运用于固定资产投资的长期信贷资金。
管理:
国家开发银行
4、投融资制度的改革
(1)现状
a、资金短缺;
b、使用效率低下。
(2)目标
拓宽筹资方式,提高直接融资的比例,实现投资主体多元化。
(3)措施
①成立专门服务于政府投融资目标的政策性投资银行;
②扩大政府股份投融资活动;
③改进政府债务投融资机制;
④政府鼓励社会其他资金对公共基础设施投资。
B、转移支出
1、概念
2、主要内容
社会保障支出
财政补贴
税收支出
3、特点
4、作用
通过收入再分配促进社会公平;
对经济稳定发挥自动调节的作用。
一、社会保障支出
(一)概念
1、社会保障:
国家依法对国民收入进行分配形成社会保障基金,以此对因种种原因而面临生存困难的社会成员提供的基本生活保障。
2、社会保障支出:
财政用于社会保障方面的支出。
●社会保障支出的性质:
是对国民收入进行再分配形成的社会消费性支出。
社会保障支出的意义
a、是劳动力再生产的保证
b、对社会经济具有调节作用
c、可以有效地维持社会稳定
3、社会保障制度:
法律规定的社会保障措施和政策体系。
(二)社会保障的类型
1、强制(个人)储蓄型
以强制储蓄为核心,以个人、家庭保障为主,政府要求雇主、雇员按法定比例将保费存人雇员的个人账户,并为保值增值进行市场化运作。
2、社会保险型
以社会保险为核心,保费以雇员和雇主为主,政府给予补贴或政策优惠,保障的水平与个人收入及缴费多少相关。
3、福利保障型
以全民和普遍的保障为核心,实行收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化,其范围为全体国民“从摇篮到坟墓”的各种生活需要,资金主要由政府税收解决。
4、国家保障型
以“国家统包”为核心,实行低工资、高福利、广就业,社会保障事务由国家统一办理,保费全部由国家和单位负担。
(三)社会保障支出的资金来源与筹集模式
A、资金来源:
雇主、个人、政府
B、筹资模式(以基本养老保险资金为例)
1、现收现付制
以近期横向收付平衡原则设计的基金筹集模式
保费=当年支出
●按在职人员工资的一定比例收取养老金,用于支付已退休人员。
优点——社会成员间互济性强
资金受经济及利率的波动影响小
存在给付风险
缺陷——存在代际负担
容易入不敷出,难以应付人口老龄化挑战
2、基金制
以远期纵向收付平衡原则设计的基金筹集模式
保费>当年支出
分为——
(1)完全基金制
如个人账户储存基金制:
工作时拿出收入的一部分存入个人帐户供退休时使用。
按自愿与否分为:
强制性储蓄积累
自愿性储蓄积累
优点——以效率为主导,激励性强
不存在给付风险
资金受经济及利率的波动影响
缺点——社会成员间缺乏互济性
贫富差距将延伸到退休后的生活
(2)部分基金制:
在满足现付支出需要的前提下,留出一定储备以适应未来的支出需求。
优点:
兼具社会互济性和个人激励性。
如:
社会统筹和部分基金积累制
已退休人员的养老金实行现收现付制;
在职人员交纳的养老金在现收现付的基础上提高一定百分比,形成积累基金,应付退休高峰期。
社会统筹和个人账户相结合的部分基金积累方式
2001年开始试点:
个人交费小部分个人账户
大部分
单位交费社会统筹基金
2004年,做实基本养老保险个人帐户试点:
个人交费个人账户养老金
单位交费统筹基础养老金
部分基金制可能存在的问题:
a、积累下的基金如何运作,以保值增值;
b、如何保证管理的有效性,防止被挪用。
(四)社会保障制度的内容
1、社会保险
(1)概念
是政府对因生、老、病、伤、残等原因丧失劳动能力或失业的社会成员给予的帮助。
特征:
强制性、互济性和普遍性。
目的:
保障基本生活,补偿收入减少。
主要内容:
基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。
社会保险与商业保险的区别:
①保费的来源不同。
②受保人的权利与义务对应关系不同。
③投保的手段不同。
(2)目前社会保险的主要内容
①基本养老保险
公民因年老失去劳动能力或退休时按规定获得一定收入的一种社会保险制度。
●养老保障
1、基本养老保险
2、企业年金
企业年金:
按照2004年5月1日起施行的《企业年金试行办法》,企业年金是企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上,自愿建立的补充养老保险。
条件:
企业必须符合“依法参加基本养老保险并履行缴费义务;具有相应的经济负担能力;已建立集体协商机制”等条件。
3、新型农村社会养老保险
4、商业养老保险
②基本医疗保险
按规定支付患病公民基本医疗费用的一种社会保险制度。
●中国目前城乡医疗保险
医保制度
保障对象
1、城镇职工基本医疗保险制度
2、城镇居民基本医疗保险制度
3、新型农村合作医疗制度
4、城乡医疗救助制度
5、个人商业医疗保险
城镇职工
城镇居民(包括中小学生,职高、中专、技校学生)大学生
农民
城乡贫困、大病人员
自愿投保者
新型农村合作医疗制度
政府组织、引导、支持,农民自愿参加,通过个人缴费、集体扶持和政府资助多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
2003年开始试点,计划2010年基本覆盖全国。
城乡医疗救助制度
通过政府拨款和社会捐助等多渠道筹资建立基金,对患大病的农村五保户和贫困农民家庭(也可以是已参加新型农村合作医疗的)、城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员以及其他特殊困难群众给予医疗费用补助的救助制度。
③失业保险
公民失业期间,按规定给予基本生活(包括医疗)保障及就业培训等的一种社会保险制度。
④工伤保险
公民在工作中由于发生意外事故而导致受伤、残废或死亡,使其本人及家庭的生活陷入困境时给予帮助的一种社会保险制度。
⑤生育保险
对女职工在生育、节育等期间的生活和相关医疗费用进行补助的一种社会保险制度。
2、社会福利
(1)概念
国家依法为社会成员提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。
广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务,旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。
狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。
(2)性质
是基本生活之外的社会保障,属于社会保障体系中较高的层次。
(3)具体内容
①一般社会福利:
以全体成员为对象的公益性社会服务事业和社会服务设施。
②局部性或选择性社会福利:
对一定地区或一定范围内居民给予的福利措施。
③特殊社会福利(民政福利):
为残疾人或无劳动与生活能力的人举办的福利事业。
a.老年人社会福利。
改善老年人生活、健康和参与社会发展的条件。
b.儿童社会福利。
为儿童提供教育和计划免疫等,特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务,保障其生活、康复和教育。
c.残疾人社会福利。
为残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活等提供保障。
帮助就业:
兴办福利企业、实施按比例就业、扶持残疾人个体从业等途径。
提供照顾:
临时救济、集中供养、兴办残疾人福
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