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电子政务基础知识
电子政务基础知识
电子政务基础知识,从六个方面学习,第一个问题电子政务的基本理念,主要围绕电子政务一些重要概念,相关范畴做介绍;第二个问题中外电子政务发展的状况;第三个问题中国发展电子政务的意义,以及它与政府管理创新二者之间的关系;第四个问题电子网络政府的模式;第五个电子政务的应用,应用是政务发展的主要驱动力;第六个问题,电子政务的建设,包括规划制定,门户网站建设,风险控制,评估等等。
第一、电子政务的相关理念
围绕电子政务有四个概念,特别需要关注和了解,第一是信息化,第二是电子政务,第三是电子政府,或者叫电子网络政府,这是国外、国际社会广泛应用的概念,第四是政府信息化。
首先是信息化,信息化是一个比较大的概念,是指国家统一规划和组织下,在农业、工业、科学技术、国防,以及社会生活各个方面,应用现代信息技术,深入开发、广泛利用信息资源,加速实现国家现代化的进程。
这就是信息化的基础概念,基本含义。
这样一个含义,至少反应出四层基本意思,第一层就是中央,包括主要领导多次讲到的四个现代化,哪个化也离不开信息化,也就是说信息化渗透到其他各个方面现代化领域,信息化要服务于四个现代化。
第二层基本含义,国家政府对信息化必须统一规划,统一组织,才能使信息化建设不至于偏离方向。
第三层含义,各个领域信息化的最基本要求是要广泛应用现代信息技术,不管是农业、科技、国防、文化,哪一个方面信息化都必须广泛应用信息技术,深入开发利用信息资源。
第四层含义是信息化不能一蹴而就,它是一个不断深化的过程。
研究电子政务,是基于政府信息化的范畴,而政府信息化又是整个国家信息化中重要组成部分,甚至是龙头。
所以首先要了解什么叫信息化,这个概念非常重要。
第二个概念,叫电子政务。
这个概念是在引进国外政府信息化概念的过程中,把它中国化了的一个概念。
从国际社会来讲,一般不叫电子政务,更多的叫电子政府,或者叫电子网络政府。
在政府信息化的过程中,我们创造了电子政务这样一个概念,把它中国化了,需要做出一定的解释。
所谓电子政务,它的定义是指公共管理组织运用信息技术、网络技术进行办公管理的一种政务管理活动。
电子政务的主体没有用政府这个概念,而是用了一个公共管理组织,在国外就叫公共部门,实际上它比广义政府的概念还要宽泛。
在国外,广义政府包括狭义的行政权力机构,立法机构,司法机构,共同构成广义政府的概念。
在中国,电子政务在某种意义上比国外广义政府概念还要宽,因为还有执政党、行政职能的事业单位,也要信息化,所以电子政务的主体,用的是公共管理组织。
电子政务概念,又可以分为广义、狭义的两个方面。
从广义上讲,只要行使公共权力,管理公共事务,这种活动都可以叫做政务活动。
电子政务就是把传统的政务活动,通过信息化的手段来实现,从这个意义上讲,广义的电子政务应该包括很宽泛的内容,它渗到公共部门、公共组织,行使公共权力,管理公共事务的各个方面,都可以叫电子政务。
从狭义来讲,电子政务也可以指一个单位、一个部门内部一项很具体的政务活动。
如到工商部门注册一个企业,通过网络,从申报开始,把企业执照申办下来,意味着注册这个政务活动,用传统政府、传统政务实现了电子政务。
再如税务部门纳税,一个企业要给国家纳税,通过网络从交税开始一步一步申报,到最后国家税务部门,把银行帐户的钱划到国库,这个过程如果都是通过网络实现的,那么在报税这个政务上就实现了电子化、信息化。
所以电子政务这个概念也可以很微观,很具体。
在后面的电子政务概念的使用中,既可以讲广义的,也可以讲狭义的。
不管狭义的电子政务,还是广义的电子政务,它包括三层基本含义,第一层,它必须利用信息技术和网络技术,如果不用信息技术或者网络技术,就不是电子政务,可能是传统政务。
第二层含义就是电子政务总是与公共事务的管理、公共权力的行使相联系,如果不是管理公共事务,不是行使公共权力,就不属于电子政务的范围,可能属于电子商务,可能属于电子事务。
第三层含义,电子政务不意味着我们对传统的政务过程进行一个信息化的复制,而是对传统的政务活动,传统的政务过程进行信息化的改造。
这一点非常重要,但又很容易被人们忽视。
第三个概念,是电子政府,也可以叫电子化政府、电子网络政府,是一个与虚拟相结合的垮平台政府,它的最大特色,就在于虚拟性,即通过网络构建起一个跨区域的、跨时空的远程政府,可以为社会、公众提供24小时不间断的在线服务,或者叫一站式服务。
它不受传统政府部门上下班的限制,打破了时空。
这样一种虚拟性,虽然不能完全取代传统的物理形态、政府的存在,但是它对传统物理政府的运行、管理会产生非常深刻的印象。
电子网络政府的建成,建设,意味着在政府治理这个层面上,将有可能从传统的实体管理走向程序式管理,它对政府治理产生的影响非常深刻。
电子政务和电子网络政府两个概念之间是一个什么关系呢?
如果把电子政务理解为一个狭义的,一项一项具体政务活动信息化,那么一级政府,不管中央政府、地方政府,都承担很多管理服务职能,把一个政府主要的管理服务职能通过电子化手段来实现,就由电子政务走向了电子网络政府,也就是说当一个政府承担的主要管理服务职能,通过信息化的手段来实现,就意味着它可以建成一个电子网络化的政府。
一级政府承担的服务管理职能,永远不可能百分之百的信息化,只能说它主要方面承担管理服务职能能够信息化,就由电子政务走向了电子网络政府,也就是说,电子网络政府建成了。
从这个意义上讲,从电子政务一个一个具体的政务工作信息化,到一级政府承担的主要管理服务职能信息化,整个是一个过程。
了解了电子政务、电子网络政府这两个基本范畴,基本概念后,还需要了解电子网络政府的核心价值,为什么要不遗余力的花这么多的投入来构建电子网络政府呢?
电子网络政府的核心价值可以概括很多方面,集中的表现在三个层面上,第一方面是通过构建电子网络政府,大大提高了政府管理运作的透明度、公开性,使政府管理、治理真正变透明的政府,公开的政府。
第二方面是通过构建电子网络政府,使政府和社会,包括企业、公众,他们之间形成一种广泛的互动,广泛的信息沟通,在过去的传统政务下,政府和社会很难进行互动,因为它处在一种严重的信息不对称状态,政府往往控制整个社会信息的80%,而社会公众最多掌握的信息超不过20%,政府和社会处在一种信息不对称状态,所以很难互动。
但是这种信息不对称状态将随着电子网络政府的构建被打破,为政府和社会的公众互动提供了可能。
第三方面是通过构建电子网络政府,可以大大提高政府的管理绩效,提高政府的效率,降低行政管理成本,对政府治理来讲意义深远。
为了说明上面讲的三条核心价值,举两个例子,第一个是正面的,另一个是负面的。
从正面来讲,1999年是政府上网年,当时的国家计委也在互联网上构建了自己的门户,在国家计委制定十五规划时,按照传统的治理过程,规划初稿制定出来后,送到有关领导层、省、部委征求意见,在99年国家计委的门户构网站建起来后,在按传统的、向领导层征求意见的同时,又把十五规划的草案放在了国家计委的门户网站上,通过门户网站,全国民众对十五规划提出了数以万计的建议,参与提建议的人,上至80岁老人、离退休家属,下至中小学学生,都提出了自己的建议,有很多建议是很有价值的。
国家计委为了表彰公众这种积极参与、提出有价值的建议,专门搞了一次评奖,有特等奖、一等奖、二等奖。
如果没有这样一个网络,民众参与国家十五规划制定几乎是不可能的,这是一个正面的例子。
再比如,信息披露方面的负面例子,2003年北京出现了大面积的SARS疫情,疫情确实是突发的,过去没有建立一个突发的,应对公共卫生体系的机制,有情可原,但是由于在信息披露方面没有严格的披露制度,政府和政府之间没有这样信息沟通的机制,本来2002年11月,广东就出现了SARS疫情,由于没有信息披露机制,政府和政府之间没有信息沟通机制,直到2003年3月、4月,在北京大面积蔓延开来。
如果我们有信息披露机制,有信息公开法律,那么一旦出现疫情后,可以很快把它向社会公布,引起老百姓的关注、防范,由于信息披露不及时、统计方面出现的问题、行政体制方面的风格等等复杂原因,造成老百姓处在一种不知情的状态,在一定意义上也助长了SARS疫情的蔓延。
通过这样正反两方面的例子,我们对构建电子网络政府,它的公开性、透明度,它和政府与社会之间产生互动,它的价值会有一定的了解。
第四个概念,是政府信息化。
信息化是一个过程,从一个一个电子政务的线,到电子网络政府的建成,整个这个过程,可以把它理解为政府信息化的过程。
政府信息化的过程可以看作是一个由低级到高级、由简单到复杂、不断深化的过程,整个过程可以追溯到上个世纪80年代中期,我们开始搞办公自动化,到现在要构建电子网络政府,整个过程都可以理解为政府信息化的过程。
以上是第一个大问题电子政务的基本理念第一小点,四个比较重要的概念。
第二小点,电子网络政府对传统政府治理的影响。
电子网络政府的构建、建成,虽然不能完全取代传统的政府实体管理,但是对传统政府管理会产生非常深刻的影响,这种影响主要集中在四个层面上。
第一,对政府形态的影响;其次,对政府组织结构会产生很深刻影响;第三,对政府运行方式会产生一定影响;第四,对政府管理功能会产生直接影响。
我们做一个简单的比较,从政府形态来看,在传统政务条件下,政府是一种物理政府、实体化政府,比如要到北京市政府,必须到北京市这个城市来,到北京市政府这个办公地点去,这叫实体政府、物理政府。
在传统政府管理下,这种实体政府、物理政府进行的是一种实体化管理。
但是,通过垂直电子政务,构建电子网络政府以后,政府这种形态很可能变成数字化政府,一个虚拟化的政府,有可能是一种程序化管理,这是从政府形态上来讲的。
从政府的组织结构来讲,在传统政务下,政府管理一般都是垂直化的,分层次的,它的管理幅度比较狭窄,管理层次比较多,而在电子网络政府状态下,可能使这个组织结构变成一个扁平化的、放射性的结构,它的广泛幅度可能更宽,管理层次相对减少。
从政府管理运行来看,在传统政务下,它是一种层层审批、控制、管制,整个管理的透明度比较低,是一种政府的单项沟通,在电子网络政府状态下,有可能提供24小时不间断的在线服务,公众可以公开参与,政府和企业、社会成员能够产生双向的互动。
从管理功能来看,在传统政务下,可以概括为一种粗放式的管理,政府对社会管理的成本比较高,管理的效率比较低。
在电子网络政府状态下,有可能实现一种精细化管理,由程序化管理取代传统政务手工化管理,做到精细化管理。
从发展的视角来讲,可能降低政府的管理成本,提高政府的管理效益。
所以构建电子网络政府,对传统政府至少可以产生上面四个方面的影响。
第三个小点,电子网络政府发展的趋势。
从全世界视角来看,应该说构建电子网络政府时间还不长,但是它的功能、作用已经初步显现出来。
从未来发展的走向来看,通过电子网络政府的构建,它的未来趋势和过去相比会发生一系列变化。
首先,从行政职能配制来看,通过构建电子网络政府,有可能使政府管理职能由过去管理型、控制型的职能,逐步向服务型的职能转化。
第二,从政府管理过程来看,有可能从过去管理的公开性、透明度比较低,甚至暗箱操作逐步向政务活动公开化方向转化。
第三,政府的决策过程有可能从传统政务的集中决策,向电子网络政府状态下民主化的决策方向转化。
第四,从政府的权利结构来看,有可能由集权式的权利结构,向分权式的权利结构转化。
第五,从政府的组织机构设置来看,由传统政务过去组织结构比较臃肿,机构设置比较细化,逐步向精简高效方向转化。
第六,从行政人员,即管理人员本身来看,有可能由管制型向知识管理型方向转化。
也就是说,过去政务人员、行政管理人员实际更多是一种管理职责,那么未来在电子网络政府状态下,公务人员逐步要成为一种知识管理的提供者,从这个方向逐步转化。
最后一点,从一个社会的政治过程来讲,有可能由代议制民主逐步向电子化民主方向转化,这对于传统政务的影响是非常深远的。
电子网络政府未来的发展趋势和走向,可能会影响整个政府存在的形态。
这种政府形态如果对近代人类社会演变做一个概括,可以概括为三大政府形态,最早叫政治家政府,后来这个政府的形态演变为官僚制政府,到现在正在向电子网络政府趋势和方向发展。
这三种政府形态在世界范围内,对应社会经济发展的三种革命,第一种是机械工业革命,大体可以追溯到自由资本主义时代,第二种官僚制政府对应的是电气工业革命,从20世纪初到20世纪90年代,全世界可以看作是电气工业革命时代,对应的是官僚制政府。
从20世纪末到现在,人类社会进入信息工业革命时代,对应的政府形态将是电子网络化政府。
把近代工业革命看作一个链条,它所经历的三个阶段,就是机械工业革命、电气工业革命、信息工业革命,所对应的是三种政府形态,政治家政府,西方国家哪一个政党选举获胜了,哪一个执政党就上台执政,整个的政府大换班,从内阁首相、各部部长、司长、处长,出国办事人员,统统都由这个政党上台执政,造成几年政府大换血、政府管理的混乱。
西方国家有人说,每一次政党选举的胜或败,能不能只更换主要人员,不要造成一般公务人员大换班,这样就进入官僚制政府时代,哪个政党选举获胜,只更换政府管理的核心人员,比如说首相、各部部长、部长助理,对于90%的管理人员,让他终生在政府任职,在政治上保持中立,形成了近代文官制度,绝大多数人是考试进入政府的,靠自己的管理能力来管理国家,而只有少数的政务官,才是随政党选举的胜、败决定他的竞争力。
近20多年来,这套管理制度暴露不少弊病,西方国家这些大规模的政府改革改掉了官僚制制度的很多弊病,通过信息化构建一个企业化的政府,或者说电子网络政府,这种政府形态正在一定意义上取代传统的官僚制政府。
第二、中外电子政府的发展
先对国外和中国电子政务发展过程做一些分析,然后介绍国内外电子政务的发展历程。
首先一点,国外电子政府的发展。
从政府信息化本身来讲,首先盛行在西方发达国家,特别是当代欧美一些发达国家,是信息化最早的国家。
从一定意义上讲,这些发达国家也引领世界政府信息化的潮流,所以了解政府信息化发展过程、电子网络政府发展过程,首先不能不关注国外电子政府的发展。
国外电子政务发展有特定的背景,这背景涵盖了很多内容,概括为五句话,第一、国外电子政府的发展背景首先是政府在管理过程中出现了严重危机,就是信任危机;其次,政府在管理过程中出现了严重的财政危机;第三,从上个世纪70年代以后,出现了经济一体化的趋势,经济一体化的要求也对政府提出了很高的要求;第四,官僚制这样一种政府形态暴露出很多问题;第五,信息技术的快速发展,为构建信息化的政府提供了可能。
从信任危机来讲,西方国家在二战以后,随着社会经济发展,政府千方百计给老百姓提供更多的服务,但是随着社会经济的发展,百姓对政府的要求越来越高,把它概括为四个字,叫多、高、少、精,就是老百姓希望政府能够提供更多的公共服务,而且是高质量的,还要求政府的机构要精干,队伍人员要精干,但是政府往往在民众这种要求面前力不从心,捉襟见肘,你让我提供更多的服务,对不起,我只能增加机构、增加人员、追加预算,这样老百姓和政府之间产生一种不信任感,所以当时美国一个政府官员说,我们现在不仅面临巨大的财政赤字,我们还面临巨大的信任赤字。
推动政府改革,推动政府信息化,在很大程度上是为了改善政府和民众中间产生的矛盾。
第二是财政危机,西方国家二战以后绝大多数都走向了福利主义国家的道路,政府跟社会成员承担了过多的责任,比如说养老保险、医疗保险、就业保险等等,给社会成员提供的保险越来越多,承担的福利越来越多,而福利带有刚性,只能上,不能下,这个经济发展是有周期性的,当经济不景气的时候,福利又不能减少,政府只能追加预算,增加财政赤字,所以政府普遍背上了赤字的包袱,出现了财政危机。
第三,所谓的经济一体化,随着上个世纪70年代,各国政府为了提高自身的竞争力,都想进行改革,增加本国在国际社会的竞争力。
第四,所谓的官僚制政府出现了管理危机,效率低下,自我服务意识严重,对民众的疾苦漠不关心,所以也导致了民众的不满。
最后,除了上面四个方面外,国外之所以能够大刀阔斧的推动政府改革,推动政府信息化,关键在于信息技术的快速发展给政府信息化提供了一种技术上的支持,如果没有这种信息化的发展,电子政务发展也是很难推进的。
以上是首先要了解的国外电子政务的发展背景,电子网络政府的发展背景。
在这样一个发展大背景下,绝大多数国家,包括发展中国家,在发达国家政府信息化的影响下,都在推动本国的信息化。
如2000年,联合国科教委组织,对60个国家进行过一个调查,最后发现有89%的国家都在不同程度地推动电子政务的发展,并且将电子政务的发展列为他们国家的重要事项。
因为,推动政府信息化、发展电子政务,在某种意义上讲,关系到政府的竞争能力,政府竞争能力的高低,在一定程度上又关系着这个国家在国际社会上的竞争能力。
第二,国外电子网络政府发展的特点。
当代发达国家,引领电子政务潮流,他们在构筑电子网络政府,或者说推动政府信息化这个过程中,显现出一些比较显著的特点,大体有四个方面:
第一个特点,在推动政府信息化的过程中,首先与政府改革紧密相结合,这一点特别值得我们关注,应该引起我们关注。
为什么要关注国外在推动政府信息化、构建电子网络政府与政府改革的结合这个问题?
因为我们国家在推动电子政务的过程中,往往在这个方面结合的不够紧密。
国外在政府改革的过程中力度比较大,上个世纪70年代末,邓小平在中国改革开放,西方国家撒切尔夫人在英国也发动了一个政府改革,由此引发了西方国家大规模的政府改革,英国的政府改革很快波及到全世界,后来形成很多不同类型模式的改革,如所谓的市场导向的改革,完善行政体制的改革等等。
纵观西方国家政府改革这20多年的衍变发展,它涉及到的内容是很多的,最主要的有这么四个方面带有共性。
正是这四个方面改革的共性,成为它和推动政府信息化结合非常紧密的内容。
第一方面,就是西方国家,特别是发达国家在政府改革时,普遍做法是大规模裁减机构,裁减人员,削减财政开支。
以美国为例,克林顿从93年上台到97年,在中央地方政府裁员28万人,提出一个口号是,只有裁减了政府过多的机构,裁减了人员才能减少政府的财政开支,削减预算;只有削减了预算,减少了财政开支,才能减少对老百姓的税收;只有减少了对老百姓的税收,政府才能得到民众的拥护。
那么在这样一种理念上,他大刀阔斧的裁减机构,裁减人员。
我们是97年到美国去考察联邦政府的改革,当时留下了比较深刻的印象。
当然美国是一个个案,但是裁减机构,裁减人员,削减预算,可以说是西方国家政府改革的一个普遍的内容。
第二方面,他们提出要再造政府,重新构建一个政府,那么在政府改革中,还有一项重要的内容,就是将政府承担的一些具体的服务型职能转移出政府,转移给民间组织,甚至转移给私营企业,让他们代替政府提供一些具体的服务职能。
他们说,要推进公共服务市场化,把大量政府职能和服务型职能转移给社会,转移给民间机构以后就可以减少政府具体琐碎的事务,政府可以集中精力做好重大决策,也可以提高政府公共服务的水平和质量。
第三方面,所谓的放松政府对社会、对市场的管制,减少不必要的过于繁琐的规章制度,叫放松管制,放松规制。
这一点我们在理解国外改革的时候,不能完全和中国的硬套,因为中国整体上讲,可能是一个制度发挥比较欠缺的国家,而在西方国家,特别是发达国家,法律比较完备,规章制度也非常健全,一般做法是遇到问题就立规矩,这样规章制度越来越多。
到现在,规章制度太多了,反过来束缚了公务人员的手脚,公务人员变成了规章制度的奴隶,他的自主性、积极性难以发挥了,所以他们要大刀阔斧的裁减规制,放松规制,给公务人员更多的自主权,积极性。
第四个方面,把市场机制引入到政府提供的公共管理,公共服务活动中来。
一般来讲,政府提供的公共服务是政府承担的责任职责,政府对社会承担这种责任,他的花消主要来源于老百姓交的税,当然不能盈利,但是政府提供的公共服务,虽然花的是纳税人的钱,不以盈利为目的,但是并不意味着不讲求效率,也要提高服务效率,降低管理成本,在传统服务模式中达到不了,实现不了这个目的。
所以他们说,政府公共服务,公共管理,可以引入市场机制,他们在公共服务中,引入了委托、承包、代理、合同这样一种市场化运作的机制,使政府提供的公共服务水平越来越高,质量越来越高,而行政管理成本还大大降低了,收到显著的效果。
应该说西方国家在政府改革中的一些做法,在国际社会中产生了非常广泛的影响,也直接影响到我们国家的改革。
所以说研究、探讨国外电子网络政府发展过程,研究政府信息化发展历程过程,我们看到有非常显著的特点,就是他们把政府改革的这样一种成果,通过信息化构建电子网络政府,把它固化下来,做到了政府信息化、构建电子网络政府和政府改革有机的结合,这一点是非常有借鉴价值的,也值得认真研究。
第二个特点,是注重统一规划和技术标准。
电子网络政府的构建,除了要和政府改革相结合以外,在推动信息化,或者说推动电子网络政府构建的过程中,非常重视统一的规划制定和技术标准规范,这一点是非常非常重要的。
政府信息化是一个非常巨大的社会系统工程,政府是有上下左右配合的,有一个权力行使方向的,如果说有隶属关系的政府,上下领导隶属管理的,它是一级控制一级,它比电子商务要求更高。
我们在推动电子政务的过程中,如果制定规划,统一标准,就成为推动政府信息化发展电子政务一个非常重要的问题。
在这点上尽管西方国家,特别是发达国家,多是一种联邦制结构。
比如说美国,它的联邦政府对州还没有直接的领导被领导关系,但是它在构建电子网络政府的时候,也很注重制定统一的规划,制定统一的技术标准,把它作为推动电子网络政府非常重要的条件。
第三个特点,国外特别是西方发达国家在推动电子网络政府的时候,十分关注应用,更多强调的是政府给社会、企业、社会成员提供的信息化服务,把应用的重点不是放在政府内部办公自动化上,而是放在政府为社会、企业、社会成员能够提供什么样的信息服务。
第四个特点,国外包括发达国家在推动政府信息化过程中,在构建电子网络政府时,也是大体遵循了一个由易到难,由简单到复杂的发展过程。
这四个特点,在一定意义上讲,反映概括了当前国外,特别是发达国家在推动政府信息化构建电子政务过程中的一些基本走向。
下面,研究一些比较有代表性的国家,西方国家的电子政务发展战略。
首先是美国,目前世界上公认做的比较好的。
政府网络构建做的比较好的,是美国、新加坡,还有欧洲一些国家,包括加拿大、英国,做的比较好,也具有代表性。
以美国为例,美国构建电子网络政府是1993年,由副总统格尔提出一个国家资讯规划,国会通过了方案,要求所有的机构要为这个信息,提供信息服务制定标准,提出到2003年10月,政府机构要逐步消除市场化办公,并且能够在一定范围内实现电子化的在线交易。
为了推动政府信息化,美国在推动构建电子网络政府时,甚至通过总统命令这样一种形式来规范电子政务网络建设,比如在1997年12月,克林顿发布了一条命令,建议访问的信息不是根据机构进行组织,而是根据用户可能寻找的服务,或者是信息的类型来组织,即政府要帮助公民一站式访问现有的政府信息和服务,这个总统命令就很值得我们重视,命令的核心思想,不是按现在的政府机构来设置,按部门给社会,公众提供一些信息,考虑到我如何方便给社会提供信息,不能这样来思考问题,而是要反其道而行之,即社会、公众、企业,如何在网上一站式的获取政府的信息更方便,那么要整合内部机构,这就是一个反向思维,这样对信息提供的手段方式和我们传统思维可能变化比较大,差异比较大。
总而言之,它强调的是政府要为老百姓、为企业要提供方便的信息服务,首先要让社会如何方便获取政府信息。
按照这个角度思考问题,美国在构建电子网络政府时,确立的指导原则和应用领域大体是三项基本指导原则,第一,是建立一套共同的政府运作程序,为公众提供单一的生存渠道,首先要规范政府的运作
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