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中国与拉美国家的油气合作
中国与拉美国家的油气合作
中国经济持续增长的外溢效应对拉美产生了较强的辐射力,特别是油气合作成为近年来中拉关系发展的新亮点。
鉴于拉美丰富的油气储量、中国经济实力的骤增及中国油企国际化能力的提升,中拉油气合作可谓是内生于世界经济格局变化的客观必然。
尽管美国仍是西半球能源秩序的主导者,但中国在拉美的能源利益有扩大之势。
拉美不仅可被视为中国原油进口多元化的战略替代来源地,而且也是中国油企“走出去”的战略目标区。
一中国与拉美油气合作模式选择
拉美是中国最早开展油气国际合作的地区,历经十多年开拓,中拉油气合作已进入平稳上升期,合作的“宽度”和“深度”得到不断拓展。
由于拉美国家的油气资源禀赋、供需结构、行业管制和技术水平等方面存在差异,中拉油气合作国别差异较大,且呈现不同的合作路径和模式选择(见表1)。
秘鲁、委内瑞拉、厄瓜多尔、哥伦比亚集中了2003~2007年近90%的中拉油气合作项目,而2009~2010年巴西、阿根廷的合作地位迅速抬升。
第一,中国从拉美进口原油呈逐年递增趋势。
随着中国原油对外依存度不断攀升,为化解进口来源地过于集中的地缘政治风险,拉美逐渐成为满足中国原油增量需求的重要供应地。
据中国海关统计,中国从拉美进口原油由2003年的83.79万吨,上升到了2009年的1307.45万吨,六年内增长了近16倍,占中国原油进口比重由0.92%上升到6.46%(见表2);2010年1~11月,中国从拉美进口原油1771.01万吨,已占同期中国原油进口的8.11%。
[1]其中,委内瑞拉、巴西、阿根廷、厄瓜多尔和哥伦比亚是中国在拉美的主要原油进口对象国。
从进口潜力看,基于对探明储量的判断,委、巴两国可发展成为中国在拉美稳定、可持续的原油进口来源国。
表12003~2010中拉油气合作类型
表22003~2009年中国从拉美原油进口
第二,以多种合作方式获得油气资产权益。
中国油企以竞标、并购、参股等多种形式在秘鲁、厄瓜多尔、委内瑞拉等国获得多个油气区块勘探开发权益。
2001~2007年,拉美左派执政国家调整对外油气合作政策以及一些欧美跨国石油公司随之撤出,中国油企趁机并购了其油气资产,并参股由资源国国家石油公司主导的区块勘探、开发项目。
2008~2010年,因国际金融危机冲击,早先进入拉美的跨国石油公司因资源国政策变化或现金流短缺,进一步调整在拉美的油气资产结构或国别经营策略,又为中国油企进入拉美创造了一次新机遇。
据不完全统计,2010年,中国油企在拉美发起并购、参股共9笔大宗交易,资金规模高达180多亿美元(见表3)。
通过资产并购或参股合资,中国油企摆脱了仅仅依靠资源国油气区块竞标单一的市场进入方式,从而实现市场进入渠道的多样化、快捷化。
表32010年中国与拉美主要油气合作项目
第三,与区外跨国石油公司建立战略联盟合作关系。
除与拉美本地国有或私有石油公司合作外,中国油企还扩大了与区外跨国石油公司合作,发展战略联盟关系。
早在2003年,中石油与阿根廷Pluspetrol公司在秘鲁建立了合作关系;2006年,中石化与印度国家石油公司联合收购了Omimex公司在哥伦比亚的油气资产。
作为拉美油气市场中的后来者,2010年,中国油企借力雷普索尔公司、挪威国家石油公司已顺利进入巴西。
雷普索尔公司在巴西拥有10个盐下层区块权益,并与多家跨国公司建立了庞大的合作网络(见表4),加之其多年的本地化经验,都使之成为中国油企在巴西天然的战略合作伙伴。
表4雷普索尔在巴西的区块持有情况
第四,以技术服务和贷款融资为合作支撑。
中国油企曾以参与边际油田开发为契机,通过提供工程技术服务走向了拉美。
为实现国内油品供应自足或增加出口附加值,拉美正面临新一轮油气上下游产业结构调整,工程技术服务和资金需求较大。
由于中国油企在技术和成本上的竞争力,技术服务合作不仅成为中拉油气合作的重要方式,而且也是中国油企融入拉美市场的可行渠道。
近年来,秘鲁和厄瓜多尔是中拉技术服务合作的主要对象国,而巴西和墨西哥则是重要的潜在合作对象国。
2009年12月,中石油公司与哥斯达黎加国家石油公司已成立了合资公司,对哥炼油厂进行升级改造和扩建。
受国际油价整体回落、波动影响,2008年底至2009年上半年,一些拉美国家的油气项目出现融资困难。
基于中国充裕的外汇储备,融资服务已成为推动中拉油气合作的新举措。
2009年,中国和委内瑞拉成立的“联合融资基金”由2007年成立时的初始规模60亿美元扩大至120亿美元;2010年4月,中委两国又签署了200亿美元的贷款协议。
同时,2009年中国还分别向巴西、厄瓜多尔提供100亿美元和10亿美元的能源合作贷款融资。
可见,未来几年,油气融资和技术技术服务可成为深化中拉油气产业内合作的助推器。
二中委合作模式问题
中国和委内瑞拉合作模式成为中国企业“走出去”讨论的热门话题。
中委合作模式至今尚无明确定义,从政策实践看,其构成包括在两国政府间制度化的合作决策框架下,由中方金融机构提供债务融资支持,以石油合作为主轴,并向其他领域拓展的主辅式复合型国际合作模式。
纵观中委合作模式的发展变化,具备以下机制特征。
第一,“中委合作模式”是由两国政府和国有企业从项目决策到具体实施相互对接式的合作制度安排。
实际上,两国政府间高级混合委员会已发展成为制度化的“合作决策中心”。
仅考虑合作的经济属性,中委合作是源于两国经济互补性的市场力量,而行政力量的适当参与推动了合作进程。
第二,融资机制为合作项目提供了流动性支持。
中国开发银行以债权而非股权的形式与委社会发展银行合作设立的“中委联合融资基金”,是“中委合作模式”的“融资中心”。
为弥补中方融资成本,委方以扩大对华原油出口作为还款保证。
该基金运作采取非金融交易,而是依附于具体的石油或非石油合作项目进度实施阶段性、菜单式融资,为合作项目提供了流动性支持。
这种融资机制以政府信用和商业信用相结合,采用的债权而非股权的融资结构是双方都可接受的风险安排。
第三,保持合作领域的开放性。
“中委合作模式”形成缘起于石油合作,并以之为“合作主轴”,不断向农业、基础设施、高科技等领域的“合作辅轴”扩展,保持了合作机制的开放性和可参与性。
加之,合作模式下“决策中心”的行政推动和“融资中心”的资金支持,随着不同领域企业参与度增加,形成了以石油企业和金融机构为“轴心”的多合同关系合作模式。
不容否认,查韦斯总统对扩大合作领域有着强烈的政治意愿,其意图对谋求长期发展和摆脱短期经济困境兼而有之。
为应对国际金融危机冲击,以石油合作为主轴、拥有“决策中心”和“融资中心”的中委合作模式成效显著。
中国油企与委方成立了多家合资公司,并拥有多个石油生产区块权益,除巴西外,委内瑞拉已逐渐发展成为中国从拉美获取原油资源的核心来源地。
与此同时,合作领域日益多元化,中国企业参与委方铁路、通信、电力、农业等基础设施建设,改善了两国石油合作环境,并带动了中方技术、成套设备出口。
这不仅符合查韦斯政府的发展诉求,而且多数项目与石油合作关联度较高,有利于维护中国的能源利益。
中委合作模式当前未成熟定型,仍处于创新、探索之中。
合作模式框架涉及两国多个企业,由“融资中心”派生出石油合作勘探开发、原油购销、工程承包、成套设备出口、债务偿还结算等复杂交错的多重合同链条关系。
毋庸置疑,中委合作模式是中国“走出去”的一种战略尝试,其普遍性和适用性程度到底如何,还有待进一步的实践总结和理论思考。
三拉美对外油气合作政策变化对中拉合作的影响
拉美油气对外合作政策变化,从根本上说,是资源国对其与跨国公司既定收益分配格局的调整,在某种程度上,也反映了资源国国内内政治博弈和对外关系的变化。
从政策取向、调整时段及国别差异看,自20世纪90年代以来,拉美大致经历了三个政策调整周期,且都是中拉油气合作不断深化的转折点。
(一)油气产业对外开放期(1990~2000年)
20世纪90年代,大多数拉美油气生产国推行私有化和对外开放的油气政策,但开放程度和具体时间有较大差异。
[2]阿根廷是最早完成油气产业私有化的拉美国家,委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚和秘鲁于90年代中后期开放油气产业,且开放度较高。
虽然巴西、墨西哥、哥伦比亚于90年代末开放油气产业,但开放程度极其有限,私人企业或外国石油公司难以进入。
面对拉美油气产业开放机遇,中国油企通过资源国区块招标开始走向拉美。
1993~1995年,中石油公司获得了秘鲁塔拉拉油田第七区块的石油开采服务作业权和第六区块的石油开采权。
1997年7月,中石油公司通过国际竞标获得了委内瑞拉马拉开波湖油区英特甘博区块和卡拉高莱斯油田的石油开采作业权。
这一时期可视为中拉油气合作的起始点,且合作对象仅限于秘鲁和委内瑞拉两国,合作规模不大,项目也较为零星。
(二)拉美左派政府油气产业国有化(2001~2007年)
从2001年起,以委内瑞拉颁布的新油气资源法为标志,在拉美掀起了新一轮的政策调整。
2001~2007年,委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚三国左派政府陆续实施的油气国有化,具有经济政策和外交政策调整的双重性质:
一方面,增强政府对油气产业的控制权,提高政府在油气溢价收入中的分成比例,并要求外国石油公司由控股者变为参股者;另一方面,在外国公司选择上,注重吸收在政治经济上与本国有着密切合作关系的外国石油公司参与,促进外国投资的多元化。
这些政策实质上是对以往过度开放的政策收缩,以强化本国对资源的掌控权。
然而,拉美左派政府不断调整油气税率、修改法令、变更合同条款,放大了其政策的不确定性,使得外国石油公司投资增大。
由于中国油企进入拉美的油气市场时间较晚,合作规模有限,拉美左派政府油气国有化对欧美跨国油气公司冲击较大,不仅对中国油企的影响相对较小,反而为中国企业在拉美并购创造了市场机遇。
2003年,中化公司收购了美国康菲公司(ConocoPhillips)在厄瓜多尔油气资产的部分权益。
2004年2月,中石油购买了阿根廷Pluspetrol石油公司在秘鲁的部分区块权益。
2005年,中石油和中石化联合收购了加拿大恩卡纳(EnCana)石油公司在厄瓜多尔的五个石油区块资产和开发权益。
与此同时,因投资不足、设备技术更新缓慢,一些拉美国家的油气探明储量、产量及炼油能力普遍下降。
鉴于中国原油需求日益增加和对外投资能力不断增强,拉美主要油气生产国怀有与中国合作的政治意愿,视中国为原油出口安全多元化重要的目的地和投资来源地。
(三)油气产业开放进一步收缩(2008~2010年)
以2008年发生的国际金融危机为界,2009~2010年,一些拉美国家的油气对外合作政策进入了新一轮调整期。
阿根廷、秘鲁、哥伦比亚、委内瑞拉等国油气对外合作政策相对保持稳定,而巴西盐下层油田开发立法、厄瓜多尔合同模式变更成为备受关注的拉美油气热点问题。
墨西哥继2008年通过新的油气改革法案后,2010年开始采用新的激励性服务合同,但开放程度仍然有限。
阿根廷、玻利维亚国内油气价格在“放”与“收”之间摇摆,为改善油气投资环境,两国政府在应对涨价的国内政治压力和沉重的财政补贴之间难以平衡。
第一,厄瓜多尔把油气产量分成合同变更为服务合同。
2010年8~11月,厄政府与在厄跨国石油公司陆续谈判,强势推行油气服务合同,以取代原有的产品分成合同。
根据新服务合同,厄方根据产量向跨国公司支付费用,并要求跨国公司必须追加投资,以提高油气储量、产量。
因合同模式变更的不确定性,跨国公司在厄的生产活动较为消极,期望厄政府做出适当的条款让步。
2011年,跨国公司与厄政府的谈判博弈将进入攻坚阶段。
第二,巴西盐下层油田开发立法尚未完成。
2009年8月,巴西前总统卢拉向议会提交了关于开发深海盐下层油田的四个法律提案,即成立盐下层国家石油公司、向巴西国家石油公司注资、引入产品分成合同模式、设立“石油社会基金”。
巴议会经一年多的审查,做了多处修改,修改内容有联邦政府、劳工保障基金等对国家石油公司增发新股的持有比例,勘探开发设备的国产化率,特许权使用费率及分配标准,等等。
因2010年总统大选和围绕石油收益分配的政治斗争激烈,此项立法进程较为缓慢,虽然已通过一些条款,但整个立法过程仍未结束,将会延续到2011年。
就巴西立法主旨看,亦加强对盐下层油气资源的控制权。
墨西哥湾石油泄漏事件发生后,巴西国内对开发深海油田可能对环境带来的影响甚是担心。
实际上,巴西在1984、1988和2001年就发生过三次严重的海上油气勘探事故,经济损失惨重。
为此,巴西开始加强海上油气勘探开发的环境保护立法,并建立了应急机制。
就未来盐下层油田开发,巴西将会实施更为严格的环保标准。
第三,阿根廷油气投资环境可能好转。
阿自2002年实施至今的油气价格冻结,使得阿油气投资环境恶化,跨国石油公司经营陷入困境,开始调整经营策略或撤离。
为控制油价大幅上涨,2010年8月,阿政府又进一步强化最高限价和冻结价格措施。
阿油气价格多年来已演化为敏感的政治问题,涉及多个利益主体之间的博弈,如政府与石油公司之间、联邦政府与地方政府之间、不同党派之间,甚至选民与执政党之间。
阿油气政策的过度“政治化”,已严重扭曲了市场机制对油气产业发展的促进作用。
迫于跨国石油公司压力,2010年12月23日,阿政府开始松动阿油气价格,这可能是阿油气投资环境改善的关键一步。
随着2009~2010年国际油气价格企稳回升,拉美油气勘探开发投资活跃,资产兼并重组频繁。
主要油气生产国加大投资力度,并吸引跨国石油公司参与,以弥补国内资金、技术服务需求缺口,加之国际金融危机给跨国石油公司在拉美经营造成的局部冲击,为中国油企进入拉美创造了又一次新机遇。
2010年是中国在拉美的油气并购之年,无疑将成为中拉油气合作的战略拐点(见表3)。
继2009年中国与巴西、阿根廷、委内瑞拉等国一些重大合作项目点题之后,2010年则实现了合作项目的快速推进,特别是在阿根廷、巴西的油气并购,使得两国在中拉油气合作格局中的地位大大提升。
经近十多年的业务积累,中国油企已融入拉美市场,开始向战略经营、业务成长期转型。
四中拉油气合作存在的主要障碍
尽管中拉油气合作局面基本打开,从企业国际化战略来看,中国油企在拉美无论是合作的国别布局,还是业务和合作伙伴的选择都已完成战略部署,并面临着新的合作机遇,但合作基础需要进一步巩固。
基于拉美在政治、经济、文化等方面的地区特性,中拉油气合作的经济风险与政治风险并存,涉及资源国的国内政治、对外关系等诸多非经济因素。
第一,潜在政治风险不容忽视。
委内瑞拉、厄瓜多尔以及玻利维亚三国左派政府推行的政治经济及社会改革,导致国内政治对立加大,社会稳定面临考验。
2010年9月,查韦斯总统领导的统一社会主义党在议会选举中未能达到2/3的绝对优势席位,其权力将受到一定制约;10月,厄瓜多尔发生政治骚乱,厄总统一度遭到绑架,且政府与议会在油气立法上一直存在分歧争议。
[3]与此同时,美国是影响安第斯国家间关系的幕后因素,哥伦比亚、秘鲁两个“亲美”国家与厄瓜多尔、委内瑞拉等“反美”国家的关系一直较为紧张。
从中短期来看,虽然拉美爆发军事冲突的风险较小,考虑到油气投资的安全性,安第斯地区存在的诸多不稳定因素不容忽视。
第二,油气对外合作政策调整方向和不确定性有待进一步观察。
尽管保持油气产业对外开放是拉美的政策主流,但是2008~2010年国际原油价格的整体回落、波动、回升,拉美主要油气生产国不断调整油气对外合作政策,具体调整方向仍存在一些不确定性。
以委内瑞拉为例,因资金短缺和沉重的债务负担,委内瑞拉国家石油公司难以扩大投资提高原油产量。
为降低生产成本,2009年5月,查韦斯政府对一些外国石油服务公司进行了国有化,接管了约60家私人石油服务公司。
拉美当前新一轮油气合作政策调整仍未结束,巴西盐下层油田开发立法、厄瓜多尔合同模式变更以及阿根廷油气政策的未来走向都值得关注。
第三,社会风险难以控制。
拉美的部分国家有着突出的社会问题,已成为中国与这些国家进行油气合作的一大障碍。
拉美国家的社会问题尤其是群体性事件具有突发性、不可预测性,有时当地政府难以控制。
厄瓜多尔、秘鲁和玻利维亚等国的印第安人组织反对外国石油投资的呼声不断高涨,某些人经常干扰油田作业。
2007年7月初,中国在厄瓜多尔位于亚马逊地区的石油项目遭到当地闹事者的冲击和破坏,给中国的石油公司造成了严重的经济损失。
早在2006年11月,就发生过此类事件。
拉美劳工组织势力强大,借助油气价格上涨,不断要求政府提高福利待遇,时常对外国投资者提出合同之外的权益要求。
此外,在一些国家的石油作业区有着一定的人身安全问题。
第四,严格的环保和劳工标准可能需要追加投资。
拉美主要油气生产国近年来更加重视环境保护和维护劳工权益。
厄瓜多尔政府在调整石油政策和石油合同重新谈判过程中,对环境保护和劳工权益等方面提出了更多的严格要求,并要求外国石油公司对以前造成的环境破坏作出赔偿。
委内瑞拉政府规定,必须从石油收入中提取1%的税前利润用于支持油田周边地区的社会发展项目。
秘鲁印第安土著居民和一些环保组织一直在起诉外国石油公司,认为外国石油公司破坏了自然环境,强烈要求外国石油公司做出赔偿。
2006年10月,秘鲁的印第安部落强制阿根廷Pluspetrol石油公司停止生产,该公司被迫答应印第安部落提出的新的环境标准,且每年提供125万美元用于社区项目的建设。
可见,拉美国家或非政府组织在环境保护与劳工权益方面提出的新条件,将使中国在拉美的石油企业面临追加投资的风险。
第五,美国因素无法回避。
拉美国家原油出口高度依赖美国市场,美国因素成为影响西半球能源秩序变化的主导变量。
据BP世界能源统计,2004~2008年,美国从拉美进口的原油呈下降趋势。
在这样的背景下,美国异常关注中国在委内瑞拉、厄瓜多尔、秘鲁等国的石油投资,担心中拉能源合作会危及美国的能源安全,并降低了拉美对美国资本、能源市场的依赖。
2005年以来,美国国会和美中经济与安全委员会就中拉关系先后共举行了六次听证会,重点评估了中拉能源合作及其对美国的影响。
因此,中拉油气合作应充分估计到美国在拉美的能源商业竞争、地区国际关系、军事存在等诸多方面潜在的不利影响。
第六,拉美油气市场竞争格局日益激烈。
拉美区内国家石油公司居于绝对主导地位,掌控了绝大部分油气储量和优质区块,并利用地缘、文化等优势,加强区域内的油气上、中、下游合作。
除中国油企外,印度、越南、马来西亚等国油气公司也已进入拉美,以竞标、并购、参股等多种方式,在委内瑞拉、巴西等国获得油气资产。
与亚洲石油公司相比,早先进入拉美的欧美跨国公司处于“市场守势”。
尽管委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔对油气政策实施了剧烈调整,但绝大多数欧美公司并未撤离,仍积极参与战略性项目,而且视在巴西、委内瑞拉的项目为战略重点。
五深化中拉油气合作的对策建议
当前拉美油气市场格局正经历深刻变化,从石油产、储量看,可形成墨西哥、委内瑞拉和巴西三个石油产生和贸易输出中心。
对中国油企而言,与拉美国家进行油气合作不仅要考虑到企业短期内的经营风险,还要从战略高度看待合作潜力。
这些战略目标包括市场进入与占有、投资保全与盈利、原油进口与技术吸收等。
为实现这些目标,就需要采取相应的对策,防范风险。
第一,力求占稳市场,不断深化合作。
中国与安第斯国家合作的油气项目较多,尽管这一地区存在不稳定因素,但影响合作的政治风险较小。
一方面,由于资本短缺,这些国家急需吸引包括中国在内的外国投资,另一方面,油气合作具有外交属性,中国与一些资源国签署了油气合作协议和投资保护协定,即使东道国政府更迭,这些协议依然具有法律约束力。
针对一些国家加强对本国油气资源控制权的政策意图,中国油企要不断深化与资源国国家石油公司合作,巩固已有的市场地位,同时,加强与资源国不同政党和政治力量沟通,以期促成与中国合作的政治意愿。
第二,探索合作新模式,降低合作风险。
通过不同的股权结构安排,可选择全资、合资、服务合同等多种合作方式。
根据资源国的油气市场开放程度以及油气政策调整特点,在那些社会安定、无重大政治冲突、法律制度完善的国家,可扩大股权投资规模,而在法制不完备、社会不安定,并且有潜在重大政治冲突的国家,可扩大技术服务或工程承包合作。
为防范投资风险和增强融资能力,应积极吸纳中方和资源国金融机构参与,推广银企合作。
此外,中国企业在参与拉美国家基础设施建设的合作中,可探索“工程换石油”的合作新模式。
第三,强调油气合作的企业行为,淡化政治色彩。
在舆论上,要突出中国企业在拉美国家进行油气合作的市场行为,弱化其政治色彩。
一方面,中国企业在拉美国家的油气合作要扩大产油量,强调“石油增量共享”策略,破解“中国在拉美夺油”的种种疑虑,另一方面,中国企业在与欧美公司合作的同时,也要与之划清界限。
一旦发生合作纠纷,中国企业不仅要据理力争,维护中方合理权益,而且要从长远考虑到双边关系大局,不能一味追随欧美公司处理纠纷的立场和方式。
中国与拉美国家的油气合作要以企业行为为主,外交渠道为辅,灵活把握企业行为与政治关系之间的平衡。
第四,提升企业管理整合能力,实施本地化管理战略。
未来几年将是中国油企在拉美的资产消化、业务发展之年,特别是应提高并购、参股后的业务整合能力。
就本地化策略而言,拉美的商业博弈环境较为复杂,资源国的政党政治、地方政府与联邦政府的关系、劳工及印第安人群体都是中国油企不可回避的因素。
中国油企进入拉美,不仅是资本的进入,且还应包括人员的进入、学习能力的提升,从而培养一支从技术到管理针对拉美油气市场的专业化队伍。
吸纳东道国的优秀人才,实施本地化管理,不仅有利于消除文化隔膜,而且有助于中国企业融入当地社会,防范社会性风险。
简言之,中国油企在拉美不能仅自视为“作业者”,而应提升到“经营者”的思维高度。
第五,建立政策对话和信息交流机制日益紧迫。
中国在拉美的能源利益已超越公司层面的市场运作能力,针对中拉油气合作上升势头,建立政府间常规性政策对话和信息交流机制显得更为迫切。
为把握拉美油气政策动向,相关部门和企业可建立拉美油气信息动态数据库和跟踪研究机制。
就目前来看,还应高度关注拉美油气资源立法问题,加强立法机构间往来,以对拉美议会外交渠道,深入了解资源国的立法取向及其国内政治博弈。
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