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论我国保障性住房建设与机制创新
论我国保障性住房建设与机制创新
保障性住房与商品性住房是相对应的一个概念,是政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。
目前我国住房保障体系主要包括经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房,近年来棚户区改造住房和拆迁安置房的工作力度也在加大。
我国保障性住房的建设,对于提高居民生活质量、保持经济平稳健康增长以及维持社会稳定,具有重大现实意义。
1我国保障性住房的发展历程
1.1廉租房廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式,向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。
1999年建设部提出由政府实施住房社会保障职能,向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房。
2006年国务院颁布条例要求地方政府将土地出让净收益的部分按一定比例用于廉租住房制度建设,并为参与廉租房建设的开发商提供银行信贷便利。
2007年11月国务院再次颁布了《廉租住房保障资金管理办法》,进一步为廉租房的资金筹集和管理提供制度保证。
廉租房是我国城镇保障性住房制度中的一个重要内容,但发展程度有限,成为当前房地产市场结构性失衡的关键问题之一。
1.2经济适用房
经济适用房是指列入国家计划,由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造,以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。
1991年6月,国务院提出“大力发展经济适用的商品房,优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。
1998年我国政府正式提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。
随后,全国各地的经济适用房高速发展,但也存在种种问题。
2007年11月,建设部等七部门联合发文对经济适用房的优惠政策、开发建设、价格确定、交易管理、集资和合作建房、监督管理等做出严格规定。
2012年,广东、江西、河南等省明确停止了经济适用房的建设,更多的地区则明确了以公租房、廉租房为重点进行保障房建设。
经济适用房的发展进入困局。
1.3公共租赁房
公共租赁房是解决新就业职工住房问题的重要举措。
政府或公共机构拥有公共租赁房的所有权,按照低于市场价或者承租者承受起的价格,向新就业职工出租。
建设部等有关部门在2007年开展对公共租赁房的调研,希望通过公共租赁房探索解决大学毕业生等新就业人员的住房问题。
2010年6月由住建部等七部门联合发文,旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难。
2012年7月15日起,由住建部公布的《公共租赁住房管理办法》开始实施。
由于公共租赁房覆盖面较广,不仅包括本地中低收入家庭,还将惠及新就业人员和外来务工人员,未来还有可能进一步
扩大。
1.4限价房限价房是一种限价格、限套型(面积)的商品房,主要用于解决中低收入家庭的住房困难,是限制目前高房价的一种临时性举措。
限价房采用政府组织监管、市场化运作的模式,在土地挂牌出让时就已被限定房屋价格、建设标准和销售对象,政府对开发商的开发成本和合理利润进行测算后,设定土地出让的价格范围,从源头上对房价进行调控。
这类产品主要针对两部分人群:
一是具备一定房产消费能力的人群,二是定向购买的拆迁户。
虽然目前限价房在多数二、三线城市发展滞后,但其还是能够起到帮助中等收入家庭解决住房困难的作用的。
2我国保障性住房建设存在的问题
2.1保障性住房本身的特点决定其具有缺陷性
2.1.1保障性住房的性质保障性住房是政府提供的旨在保障低收入群体居住权益的产品,具有价格透明、管理严格、政府扶持等特点,具有公共品的性质。
但保障性住房也具有一定的竞争性和排他性。
竞争性表现为,保障性住房资源有限,每多一个人的消费必定会影响到其他人的消费效果。
排他性表现为,只有一部分社会成员可以享受政府提供的这种福利,并且在政府实物配租数有限时存在获取优先租住权的竞争。
但以上排他性矛盾不能用价格竞争的方式来解决,否则会导致房租价格上涨,抵消福利效应,失去了保障性住房追求公平的意义。
而当保障性住房被分配后,就具有私人品的特征。
此外,关于保障性住房的市场信息是不对称的,供给者很难清楚地把握申请者的需求与资质状况,申请者也会迷惑于供给住房的质量及申请途径。
保障性住房的复杂的性质决定其很容易产生制度缺陷。
2.1.2容易产生寻租行为
保障性住房由政府出地、投资和管理,政府有权力按照规定对住房进行分配,对租金和产权等问题予以灵活处理,所以保障性在住房在建设和分配中很容易产生寻租的行为。
首先,能提供产权的经济适用房与商品房在建筑标准上相差不大,但价格差距很大,能给申请者带来巨大利益,所以经济适用房很容易被有权势者大量侵占。
保障性住房利差的特点是保障房很多问题的根源。
其次,地方政府在保障性住房分配中肩负着对象认定、程序制定、惩罚处理等重要职责,而权力和腐败往往是一对孪生姐妹,如果相关法律和规章制度不健全,在保障房需求远远大于供给的背景下,申请者很容易采用非法寻租的手段获取利益,随之带来的是腐败的猖獗。
2.2保障性住房建设盲目,房屋质量问题突出
1建设前缺乏必要的调研,空间布局不合理。
由于相关部门没有对市场状况做出充分的调查研究与规划设计,没有充分获取准确的保障性住房需求信息,所以在保障性住房建设中,“重数量、轻布局”的现象较普遍。
受到土地供应的影响,保障性住房规划中一般采取独立城区的方式,建设规模较大,这会给城市管理增加难度。
此外,保障性住房的布局主要分布在郊区,其建设规划与城市规划间的衔接不善,建筑密度高、绿化率低、居住人口多,居民往往会面临工作地和居住地较远,基本公共设施缺乏,生活不方便的问题,严重影响了保障性住房的使用功能。
②保障性住房质量不过关,配套设施不健全。
保障性住房与普通商品房往往在建筑质量、建筑外观、建筑品质上都存在很大的反差。
在房屋的设计上,因为设计单位对小户型房屋设计经验的缺乏,会简单地将大户型商品房设计方案进行微缩,造成保障性住房缺乏很多使用功能,存在设计缺陷。
在房屋的建筑质量上,保障性住房的建材需要在商品市场上购买,具有与普通商品房一样的成本代价,而保障性住房又往往被硬性要求极低的价格,在工期的催迫下,易产生粗制滥造。
从房屋的监管和验收上看,由于相关管理部门职责的缺失,一些保障性住房存在偷工减料、安全隐患较多、材料报验和工序验收把关不严、项目管理人员不到位等问题。
2.3保障性住房资金筹措困难,监督管理不规范
①土地和资金供给不足。
首先,用地缺乏是我国保障性住房建设面临的最大现实问题。
我国实行国家土地资源出让、买卖的招标、拍卖、挂牌制度以来,土地出让收入不断攀升,成为地方政府的重要收入来源。
而保障性住房用地大多以行政划拨方式为主,所以地方政府缺乏保障性住房建设的积极性,往往把商品住
房作为首要的土地供给对象。
此外,有些地方的保障性住房用地未能及时完成征地拆迁,也拉长了建设周期。
其次,一些地方资金筹措存在一定困难,其中中西部地区资金压力更大一些。
保障
性住房建设资金的来源主要有年度财政预算、土地出让净收益中
安排、住房公积金增值收益余额、社会捐赠等渠道。
一些经济发展水平落后的市县常常是赤字财政,虽然有上级政府的转移支付,但实际上保障性住房的资金难以落实。
由于土地出让净收益
规模存在区域间的差异,经济发达地区较高,贫困地区较少,所以土地出让净收益中安排的保障房建设资金也是有限的。
此外,住房公积金收益所占比例很小,社会捐赠及其他方式筹集资金来源很不稳定。
所以保障性住房建设筹资难的问题也很突出。
2信息管理不到位,分配制度不健全。
首先,受保障对象申报信息甄别困难。
目前很多城市的民政、税务、房产管理部门之间的信息无法共享,所以管理部门很难监督到申请户的真实资质,很多环节的审核往往容易流于形式,存在弄虚作假现象。
其次,保障性住房分配中存在不公平的现象。
保障性住房的分配理所当然应向中低收入家庭倾斜,但在实施过程中的确存在诸如
“富人买经济房”之类的保障对象偏离的不公平现象,这大大偏
离了保障性住房政策的初衷。
第三,各类型保障性住房之间缺乏合理的衔接机制。
目前我国在制度上对各收入阶层的家庭都提供了相应的住房类型,但是在廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁住房、商品住房这些类型之间缺乏统一的规划和管理,在居民家庭收入层次发生改变时,没有合理的机制引导居民享受保障性住房类型的转变。
2.4制度框架缺失,政策效果或打折扣
①法律保障制度缺失。
目前,关于保障性住房的法律法规只有住建部等有关部委颁布的部门规章及规范性文件,立法层次较低,较为随意,法律效力不足。
在缺乏法律硬约束的情况下,地方政府在执行政策过程中很容易敷衍了事,导致保障性住房政策效果或打折扣;此外,不同政府部门之间职权不同,办事程序差异,很难在制定和落实政策时保持一致和统一。
②实施和评估机制缺失。
现行住房保障政策都是以规范性文件形式发布的,法律效力不足,在执行中存在政策边界不清晰、利益调节和退出机制不完善等问题。
各地保障性住房建设通常只是在国家严格要求、各级政府部门层层压力下进行的,短期行为偏多,没有建立起长期的实施和评估机制,不能及时总结并轨工作中的成功经验,及时发现并改进存在的问题。
3推进我国保障性住房发展的机制创新
3.1做好调研与规划,保证质量与功能
①充分调研,做好规划。
在保障性住房建设规划之前,应该做出充分的调查和研究,例如开展相当数量的走访和问卷调查,分析居民的收入结构,详查城市土地利用潜力,预测不同群体对保障性住房的需求情况和未来走势,科学制定保障性住房的用地规划和合理布局,最终确定各类型保障性住房的建设规模和具体方案。
地方政府应组织专门的机构来系统的完成这项工作,确保其结果的规范性和可靠性。
②科学设计,保证房屋质量。
首先,细化保障性住房建设标准,包括对建筑材料、建筑外观、建筑品质等方面的详细规定,使保障性住房建设有章可循。
其次,组织专业人员对保障性住房结构进行针对性的设计,做好公共基础设施的配套建设,使其更好的发挥保障功能。
第三,建立保障性住房质量评估机制。
在强化政府对保障性住房建设责任意识的基础上,督促各方严格遵守建设标准,逐步建立保障房质量监测评估机制,其中发挥第三方评估的作用,并将监测评估结果向全社会公布,接受保障房受益人群的监督评价,并将其作为地方政府政绩考核的重要指标。
3.2建立土地供应长效机制,多渠道筹集建设资金
1优化保障性住房建设用地供给方式,建立土地供给长效机制。
在保障性住房土地供给“应保尽保”政策的基础上,积极出台政策文件,合理规划中长期土地供应计划,处理好存量土地与新增用地的比例关系,建立保障房用地与城市发展相协调的动态供应机制。
坚持商品房建设同时配套保障房的土地供给政策。
在保障房用地指标安排和审批中,要预留、计划单列,落实保障房建设用地指标。
要加强土地监察,严惩违法改变土地用途性质的行为。
2发挥财政工具的作用,理顺资金筹集渠道。
首先,加大财政投入力度,增加一般预算对保障性住房建设资金的投入力度,建立保障性住房财政资金逐步增长的长期投入机制。
其次,发挥税收政策作用,对房产开发时按总面积相应比例建设保障性住房的企业,政府可以给与税费的优惠。
第三,利用税收优惠、财政贴息、信用支持等政策,引导、鼓励各种基金、企业和个人资金等社会资本投入到保障房建设中。
第四,发挥财政补贴作用,一方面对保障性住房生产者进行补贴,降低住房的成本;另一方面对保障性住房的消费者进行补贴,增加低收入人群申请住房的可能性。
3财政手段与金融手段相互搭配,进行多渠道融资。
首先,对商业金融机构关于保障性住房贷款的贷款条件、支持范围、考核、贴息等方面出台倾斜政策,通过对相关金融机构税收优惠,打通保障性住房贷款渠道。
其次,鼓励商业金融机构进行金融创新,设计出更多适用性强、操作性强的多元化金融产品,对不同类型的保障性住房实行不同的资金支持方式。
3.3加强
居民信息管理,健全住房分配机制
①加强居民信息系统建设,对保障性住房分配过程进行动态管理。
可以以家庭为单位,在民政、税务、公积金、房管、人行、证监、银监等部门间建立联动机制,通过查看存款账户、股票账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等信息,了解申请者家庭的实际经济状况,设计申请者收入的动态监测机制,建立家庭的住房情况登记备案制度,为保障性住房建设的宏观调控提供依据,为住房分配提供准确信息,确保保障性住房分配公开公正。
②探索优化保障性住房的进入和退出机制,健全住房分配制度。
首先,对不同类型的保障性住房实行并轨管理,对低收入家庭实行阶梯保障,将经济条件发生变化的家庭及时转变到另一个保障级次。
其次,进一步完善保障性住房的进入和退出机制,在对居民建立严格的收入划分标准和资格审查制度的基础上,保证符合条件申请人的正常权利,也要避免保障对象因家庭收入改变后仍过度享受福利待遇的现象发生。
当保障对象收入水平超过当年最低收入标准时,相关部门应督促其腾退住房或停发住房相关补贴,并定期公示接受公众监督。
3.4完善相关法规体系建设,规范住房保障行为法规体系建设的目标,一方面是约束和规范政府行为,要明确各级政府的责任和义务,从法律层面避免政府在保障性住房建设问题上的“责任缺位”。
另一方面是规定被保障人群的权利和责任,在保障其权利的同时,也严厉打击通过非法手段骗取保障名额的行为。
要想建立起逻辑严密、行之有效的法律法规体系,首先要从依法治国的高度,着眼长远,健全《社会保障法》,完善《住宅法》,从根本上解决我国保障性住房法律制度缺失的现状。
其次,各省(直辖市、自治区)应当适时制定《保障性住房管理条例》,因地制宜,明确区域内居民的基本居住权利,明确相关管理机构的职责功能,明确将保障性住房建设列入政府考核机制,从立法层面对住房保障和实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行有权威的界定。
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