广州市城市更新村企合作操作指引.docx
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广州市城市更新村企合作操作指引
广州市城市更新村企合作操作指引
旧村改造作为广东省“三旧”(旧村落、旧城镇、旧厂房)改造的一部份,在各地市的更新改造进程中均占有一席之地,但旧村落的改造一直存在村集体经济组织经济实力不足的问题,因此,在更新改造的进程中,各地纷纷发觉,通过引入合作企业来进行更新改造是旧村改造的一大契机,本文就广州市旧村改造中村企合作的相关政策进行分析,不足的地方敬请斧正。
一、广州市城市更新村企合作政策演变
自广东省开展“三旧”改造以来,广州市就旧村改造问题曾多次出台相关文件,从最初未涉及村企合作政策到现在对村企合作程序进行具体规定,从中可窥得广州旧村改造的政策脉络,相关政策列表如下:
发文日期
文件名称
村企合作政策
2009年12月31日
《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府〔2009〕56号)之附件《关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见》【已废止】
“全面改造项目立足于市场运作,除村集体经济组织自行改造外,应当通过土地公开出让招商融资进行改造”未规定合作改造政策
2011年8月8日
《关于印发进一步规范城中村改造有关程序的通知》(穗旧改办〔2011〕51号)【已被替代】
“经村集体经济组织成员代表大会表决确定为自主改造的,村集体经济组织可以通过公开招标或集体表决方式选择合作企业。
”
2012年6月6日
《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》(穗府〔2012〕20号)【已废止】
““城中村”自主改造项目选择合作企业的,村集体经济组织应当报区政府以公开招标方式引进有实力、信誉好、社会责任感强的合作企业。
”
2015年12月1日
《广州市城市更新办法》(广州市人民政府令第134号)【现行有效】
“
旧村改造项目用地,村集体可选择保留集体土地性质或按规定转为国有土地;复建安置地块只能确权给集体经济组织,转为国有土地的可采取划拨方式供地,融资地块转为国有土地,可采取公开出让给市场主体或协议出让给村集体经济组织、村全资子公司或原农村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业等方式供应土地。
”
2015年12月11日
《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》(穗府办〔2015〕56号)中的《广州市旧村庄更新实施办法》【现行有效】
“旧村庄全面改造主要包括以下三种模式:
(一)征收储备。
(二)自主改造。
(三)合作改造。
由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案,通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造,村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业;或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。
”
2017年6月5日
《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》(穗府规〔2017〕6号)【现行有效】
“基础数据经区政府审核公布后,村集体经济组织可以引入合作企业,更新部门应加强基础数据核查和监督管理。
引入合作企业的公告时限参照《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》的规定,不少于45日。
”
2018年1月4日
《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》(穗更新规字〔2018〕1号)【现行有效】
“村集体经济组织是合作企业选择主体,应按照公开、公平、公正的原则,通过政府公共交易平台选择有社会责任、有实力的合作企业进行旧村改造。
确有需要的,村集体经济组织在选择合作企业前,可按照本意见第五条、第六条规定的程序引入合作意向企业。
”
通过上述表格可见,广州市在旧村改造村企合作政策上产生过诸多转变,其要紧演变趋势如下:
一、从无到有
改造伊始,政府并未对村企合作进行规定,〔2020〕56号文中,除村集体经济组织自行改造外,仅规定了一种其他途径,即“通过土地公布出让招商融资进行改造”。
直到两年后出台〔2020〕51号文时,才引入“合作企业”这一概念,但现在“合作企业”也仅是“自主改造”进程中的一种选择。
而再往后,〔2021〕56号文中那么直接把“合作改造”作为与“自主改造”并列的一种改造模式。
能够说,村企合作本身在更新改造政策的不断完善中经历了一个从无到有的进程。
二、监管趋严
众所周知,目前的村企合作当选择合作企业仅能通过政府公共交易平台
选择,而上述政策文件中〔2020〕51号文却规定能够“通过公布招标或集体表决方式选择合作企业”,且该文件规定的集体表决方式并非复杂,仅需要各区对企业资格审核后,村集体经济组织选择1至3家候选企业,再通过成员代表大会对各合作意向方提交的合作框架协议进行表决,表决结果取得到会成员2/3以上同意后即可报改造主管部门备案。
此种操作在今天已再也不可能,依照最新的〔2018〕1号文规定,仅招商文件的制定程序都比以前选择合作企业的程序复杂,可见政府关于村企合作的监管在这几年间愈来愈严格。
3、企业进入机会趋前
严格意义来讲,最初的几个文件并未规定合作企业在更新改造进程中的哪个时刻节点可进入项目,〔2021〕56号文第一次严格限制企业进入机会,即“合作改造类项目由区政府主导,由村集体经济组织依照批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案,公布引进合作企业参与改造;或通过土地公布出让,引进合作企业参与改造。
合作改造类项目能够一次性引入合作企业,也可依照土地整理、土地开发两时期别离引入合作企业。
”同时规定“合作改造类项目一次性引入合作企业的……项目实施方案批复后,方可开展合作改造方案的拟定和项目实施主体的选择、确认工作。
”,而〔2017〕6号文将合作企业进入时点提早到“基础数据经区政府审核发布后”,目前〔2018〕1号文更是引入“合作意向企业”的概念,同时规定“引入合作意向企业的旧村,应在合作意向协议中约定合作意向企业不得自行开展基础数据调查。
”此限制性规定变相说明,合作意向企业的引入可能在基础数据调查开展之前,不然也无需规定“不得自行开展”基础数据调查。
二、城市更新村企合作程序
旧村落城市更新分为征收储蓄、自主改造与合作改造三种模式,村企合作仅是旧村落城市更新中的环节之一,依照广州市城市更新局于2018年3月发布的旧村落城市更新流程图,旧村落城市更新的整体流程如下:
依照上图,合作企业在旧村落城市更新中的介入点在“基础数据经区政府核查发布后”,理论上应当在村集体经济组织向区政府申请更新改造后,但不受城市更新项目是不是纳入城市更新年度打算所限。
但依照〔2018〕1号文,旧村合作改造类项目存在两种合作企业,除合作企业(即正式合作企业)外,还存在合作意向企业的引入,而正如上文所述,合作意向企业并无介入时刻点的限制,选择两种合作企业的流程别离如下:
(一)选择合作意向企业的程序
一、村集体经济组织确实是不是引入合作意向企业组织成员代表大会表决通过;
二、村集体经济组织在征求村民意见基础上,起草合作意向协议,提出候选合作意向企业,报镇人民政府(街道办事处)审核,镇人民政府(街道办事处)应征求区城市更新部门意见;经审核通事后,组织成员代表大会表决,表决结果在村域范围内公示7日以上;
3、经公示无异议的,村集体经济组织与合作意向企业签定合作意向协议;合作意向协议签定之日起30日内,将合作意向企业及合作意向协议按程序抄报区政府,并将合作意向企业在村域范围内发布。
(二)选择合作企业的程序
一、村集体经济组织制定项目招商文件,招商文件应包括合作企业资格、保证金金额、改造对象的大体情形、合作协议主体框架、评审方法及标准等要紧内容;
二、招商文件应按程序征求街(镇)、区城市更新部门、区政府的意见,区政府应从计划、产业、政策等方面进行指导,并抄报市城市更新局;
3、村集体经济组织依照《广东省农村集体经济组织治理规定》,组织招商文件表决、公示;
4、村集体经济组织委托政府公共交易平台公布招商;
五、
符合招商文件要求的企业都可报名参加公布招商,非合作意向企业报名时,应依照招商文件的要求缴纳保证金;
六、村集体经济组织与选中企业签定合作协议,并于合作协议签定之日起30日内,将招商结果在区政府、市城市更新局官方网站上发布。
三、村企合作的限制性规定
(一)企业准入条件
依照〔2018〕1号文规定,合作企业及合作意向企业参与旧村合作改造应符合以下条件:
①近3年内无不良诚信记录;②企业注册资本很多于1亿元。
村集体经济组织可选择联合体作为合作企业及合作意向企业,组建联合体的企业均应符合上述条件。
值得注意的是,在〔2018〕1号文发布的征求意见稿中,对合作企业的城市更新体会进行了相应要求,鼓舞村集体经济组织优先选择完成改造或完成回迁安置的旧村改造项目1个以上或
具有国内的旧村更新改造体会,累计开发量达到30万平方米以上的企业进行合作,但在正式稿中删除相关规定,这关于有实力但尚无城市更新体会的企业来讲无疑是利好消息。
但企业硬性条件可由各区政府结合各区实际进行调整,如《广州市番禺区旧村落更新改造项目公布引入合作企业的指导意见》(番府〔2017〕144号)对合作企业和合作意向单位的条件进行了超级严格的限制:
1.具有独立法人资格和具有房地产开发企业二级以上资质。
2.实缴注册资本金不低于5亿元人民币,银行信誉记录良好。
3.总资产不低于200亿元人民币,且具有与项目相匹配的自有资金及融资能力。
企业自有资金比例不得低于项目总投资的30%。
4.具有房地产开发体会,近5年衡宇建筑面积存计完工验收300万平方米以上。
5.企业信誉好,社会责任感强,且最近5年在广州市工商、税务、建设房地产等部门没有违法违规记录,也不存在工程“烂尾”或其它违法等情形。
6.对每一个旧村落更新改造项目应缴纳不低于3亿元人民币的保证金,企业联合体视作一个企业。
各村可依照改造村落规模增加相应保证金额。
7.合作企业若是是企业联合体,联合体中的成员不得超过2个,而且每一个联合体成员均需同时具有上述所规定的资格条件。
再如《广州市荔湾区人民政府办公室关于印发实施<广州市旧村落更新实施方法>意见的通知》(荔府办〔2017〕39号)规定引入的合作企业应当具有以下条件:
注册资金不低于5亿元人民币的法人企业;两年内没有不良诚信记录的企业;有完成三旧改造成功案例的企业,优先考虑在广州市行政区域内已完成旧村落全面改造案例的企业。
不得引入正在实施我区旧村落更新改造且尚未完成整村补偿安置工作的企业或联合体企业。
因此,尽管〔2018〕1号文关于合作企业及合作意向企业的硬性条件要求并非高,但旧村改造所需资金量大,改造周期长及存在各类不确信因素,假设引入实力差的合作企业,容易致使旧村改造项目“烂尾”或进展缓慢,引发严峻的社会问题,故各区政府可能出台更为严格的要求,即便在尚未出台相关细那么的区域,有体会、有信誉、有实力的企业也可能取得更多青睐。
(二)合作意向企业及履约金
〔2018〕1号文规定村集体经济组织在选择合作企业前,可依照规定的程序引入合作意向企业。
但番禺区的《进一步增强番禺区城市更新改造项目治理意见》(番府〔2018〕31号)规定,“自本意见正式印发实施后,在公布引入合作企业前,各村不得选择合作意向单位签定合作意向书。
对擅自选择合作意向单位签定合作意向书的旧村全面改造类项目,5年内不得申请纳入区城市更新改造项目储蓄库或市城市更新改造年度打算,并追究相关村干部责任。
”番府〔2018〕31号文于2018年3月2日印发,在〔2018〕1号文以后明确规定不能引入意向合作单位,其他各区是不是会做出类似规定尚不可知,但合作意向企业本身是不是能够引入在各区层面上存在必然不确信性。
同时,〔2018〕1号
文对合作意向企业的规定要紧在选择程序方面,各区可能依照自身情形对合作意向企业的选定做出细化规定,如《广州市白云区旧村合作改造类项目选择合作企业治理方法(征求意见稿)》明确要求“同一改造项目不得与多个意向企业签定合作意向协议。
”“未经区政府同意,旧村合作改造类项目不得选择合作意向企业。
”“合作意向协议期限不得超过5年。
”由此可见,即便许诺引入合作意向企业的辖区,也可能做出其他限制性规定,值得成心广州旧村改造的市场主体持续关注。
另外,〔2018〕1号文规定在合作意向企业选择中,合作意向协议中可约定合作意向企业在签定合作意向协议之日起30日内缴纳履约金,同时规定,引入合作意向企业、缴纳履约金的旧村,优先纳入城市更新年度打算。
尽管政策并未硬性规定合作意向企业必需缴纳高额的履约金,但关于缴纳履约金的合作意向企业的鼓舞事实上变相促使合作意向企业需要预备充沛的资金以加速项目进展。
(三)合作企业股权转让限制
依照〔2018〕1号文,选择合作改造的旧村,合作协议应当约定,未经村集体经济组织同意,合作企业成立的项目公司不得变更股东、转让股权。
选择自主改造的旧村,村集体经济组织原那么上不得转让股权;转让股权的,视为合作改造,应依照公布选择合作企业的规定执行。
上述规定的政策目的超级明显,即避免市场主体拿到项目后炒卖项目,损害村集体经济组织利益,同时对市场环境造成不利阻碍。
但上述规定并未明确若是合作企业成立的项目公司要变更股东、转让股权的,应当履行何种程序,是仅通过村集体经济组织同意即可,仍是需要履行更多程序。
事实上,项目公司变更股东本身类似于引入了新的合作方,是不是需要适用全套引入合作方的程序值得探讨。
四、结语
实践体会证明,旧村改造有力地推动了广州市节约集约用地、优化了土地资源配置,但由于旧村改造牵涉的主体多、各方利益诉求平稳难度大,且各村历史遗留问题复杂,改造进程中仍存在很多问题需要解决。
在更新改造进程中,村集体资金不足的问题一直困扰着诸多旧村改造项目,而开发商虽资金丰裕但在进入旧村改造项目时却可能因监管问题引发质疑,如何使开发商合法合规地进入旧村改造需要巧妙而严格的制度设计。
目前来看,相关政策正在实践中不断完善,相信旧村改造将会实现村集体与市场主体的共赢。
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