自贸区定位及政策解析.docx
- 文档编号:15125358
- 上传时间:2023-07-01
- 格式:DOCX
- 页数:40
- 大小:1.60MB
自贸区定位及政策解析.docx
《自贸区定位及政策解析.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《自贸区定位及政策解析.docx(40页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
自贸区定位及政策解析
自贸区定位及政策解析
一、四大自贸区
2013年8月,国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区(China(Shanghai)PilotFreeTradeZone)。
2013年9月29日,上海自由贸易区正式挂牌成立。
上海自贸区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域,总面积为28.78平方公里。
2014年12月,上海自贸区由原先的28.78平方公里扩至120.72平方公里。
广东自贸区:
包括广州南沙新区60平方公里、深圳前海蛇口片区28.2平方公里,珠海横琴新区28平方公里,共计116.2平方公里。
天津自贸区:
119.9平方公里。
福建自贸区:
118.04平方公里
二、什么是自贸区?
——概念介绍
自由贸易区(FreeTradeZone)的内涵
目前国际上对“自由贸易区”最权威的定义来自1973年的《京都公约》。
“自由贸易区”指一国的领土部分,在这部分领土内运入任何货物就进口税及其他各税而言,被认为在关境以外,并免于实施惯常的海关监管制度。
“自由贸易区”的核心是强调“境内关外”的经济自由.自由贸易区实行“一线放开、二线管住”的管理模式
•“境内关外”政策即“一线放开,二线管住”。
•所谓“一线”,是指自由贸易园区与国境外的通道口。
“一线放开”是指对境外进入的货物,海关实行备案管理不查验货,检验检疫部门只检疫不检验,并实行区、港一体化运作管理,区内区港之间的货物可以自由流通。
•“二线”,是指自由贸易园区与海关境内的通道口。
“二线管住”,是指货物从自由贸易园区进入国内非自由贸易园区、或货物从国内非自由贸易园区进入自由贸易园区时,海关必须依据本国海关法的规定,征收相应的税收,同时海关对出区的货物实行严格的监管,防止走私。
自贸区的内涵:
FTZ和FTA
我国的上海自贸区(China(Shanghai)PilotFreeTradeZone,FTZ)有别于另一种自由贸易区(FreetradeArea,FTA)的概念。
FTA指的是国家、地区之间签订的自由贸易协定,从而让彼此之间的货品(产品)自由流通、不课税,如北美自由贸易区(NorthAmericanFreeTradeArea)、中国-东盟自由贸易区(China-AsianFreeTradeArea),CEPA。
自贸区与保税区的区别
根本区别:
投资、金融领域的开放,贸易领域的升级;贸易领域的升级很大程度体现在以金融服务促贸易升级。
自贸区与区内保税区的关系
•保税区对自贸区及其重要,是港城联动的基础:
•区内贸易、区外办公;
•区内仓储、区外展示;
•贸易+金融、物流+金融产业联动;
三、自贸区的成立背景
自贸区设立的背景一:
中国在国际分工和国际贸易中处于低端环节,缺少与贸易相匹配的金融实力。
近十年来,国际间产业分工从原来的基于各国资源禀赋状况以及比较优势的水平分工,逐渐演变到以跨国企业为中心,基于价值链的生产环节的垂直分工,在国与国之间,或者地区与地区之间,通过供应链连接的各国之间的中间品贸易规模日趋增大。
中国的对外贸易主要表现为利用廉价劳动力,进口零部件,加工组装,出口成品到欧美国家,处于价值链的最低端,附加价值最低。
中国亟需在全球价值链中从低端向高端升级。
中国是全球第一贸易大国,但目前中国的贸易结算和其他贸易过程中的金融服务都由其他国家(如瑞士)负责。
(多为美金结算)
自贸区的设立的背景二:
美国主导的区域经济一体化将中国排除在外
近十年来,以WTO为代表的国际贸易多边体制陷入困境,区域经济一体化取而代之,成为世界经济发展的一大显著特征。
区域主义的发展,主要由美国推动
•美国目前正在亚太地区积极推动实施“跨太平洋伙伴关系协定”(Trans-PacificPartnershipAgreement,TPP),其自由化程度大大高于目前以WTO为代表的多边贸易自由化程度。
•美国与欧洲已正式开展“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”
(TransatlanticTradeandInvestmentPartnership,TTIP),最终目的是建立美欧自由贸易区。
通过TTP、TTIP以及NAFTA(北美自由贸易区),将会形成一个由美国等发达国家主导、更加开放自由的准多边体制,而WTO体制必将被抛弃或被作为最低限度的开放平台。
目前,中国未被邀请加入TTP。
自贸区的设立的背景三:
国际贸易和投资规则升级
目前全球投资规则谈判代替贸易规则谈判成为主流。
规则谈判的目标也从关境外向关境内转移,从关税等问题转移到国内投资准入等规则的改革。
中国推行自贸实验区是为了参与到全球贸易规则和投资规则的重构中,在自由贸易试验区的基本制度框架中,与国际投资、贸易通行规则相衔接,成为其最根本的要求。
自贸区是新一轮对外开放三大战略之一
过去十年来,以CEPA为代表的FTA政策开放力度较大,但实施效果欠佳,其根本原因是中国贸易和投资的管理体制机制不能和国际接轨,其金融领域的开放力度不够。
国家正在大力实施的一带一路战略,是大规模的对外投资,同时推行人民币国际化。
同样需要基本制度的建设:
如企业对外投资的管理制度、相配套的外汇管理体制改革以及资本市场的对外开放。
自贸区正是这些基本制度改革的试验田。
中国陆续签订FTA
中国与周边地区已经签订的FTA包括中国与东盟、新加坡、巴基斯坦的FTA协议,内地与香港、澳门的更紧密经贸关系安排(CEPA)以及大陆和台湾的海峡两岸经济合作框架协议(ECFA)。
东北亚地区:
中韩FTA日前已经完成了实质性谈判,在货物贸易、服务贸易、投资和规则等17个领域达成了广泛共识,是我国迄今为止对外商谈的覆盖领域最广、涉及国别贸易额最大的自贸区。
东南亚地区:
成立于2010年的中国-东盟自贸区在今年9月开始了升级谈判,中国倡议与东盟共建21世纪海上丝绸之路,提出了中国-东盟“2+7合作框架”,双方将力争在2015年底前完成升级版谈判。
CEPA
CEPA是目前我国开放程度最高的双边贸易协定。
CEPA(CloserEconomicPartnershipArrangement),即《关于建立更紧密经贸关系的安排》的英文简称。
包括中央政府与香港特区政府签署的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、中央政府与澳门特区政府签署的《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。
总体目标是:
逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒;逐步实现服务贸易的自由化,减少或取消双方之间实质上所有歧视性措施;促进贸易投资便利化。
实质是将香港和澳门纳入整个中国的大市场,完全内资待遇。
这种待遇包括全面零关税和服务业的全面开放。
2003年,内地与香港、澳门CEPA主体文件签署。
之后,每年均以《补充协议》的方式不断完善填充框架中的内容。
最开始只是确定部分商品零关税,后来陆续加入各种货物贸易产品的种类,到对内地有限城市开放自由行、对个体工商户开放,再到现在的服务贸易领域,粤港澳地区全面开放。
其中很多领域,广东作为先行先试区。
CEPA第十一次补充协议:
首次以准入前国民待遇加负面清单的方式签署;协议附件包括两部分内容:
一是商业存在方式下以负面清单形式保留的限制性措施。
按世界贸易组织服务贸易分类标准160个部门的分类,逐个领域作出具体承诺。
除列明具体限制性措施外,对香港服务提供者实行与内地企业同等的待遇;二是跨境服务、电信领域、文化领域以正面清单的方式列明新增开放措施。
CEPA实施情况
通过CEPA,内地已对香港采取403项开放措施,开放领域广度和行业深度上都明显高于中国加入WTO时所作承诺。
然而,CEPA实践仍存在落实效果欠佳、准入门槛过高和配套法律法规不完善等问题。
10年来香港对内地服务输出占比一直徘徊在35%左右,并未刺激本港服务业大幅“北上”;甚至香港在内地输入服务贸易总量的比例还趋于下降,从2001年的25.1%跌到2010年的15.4%。
香港对内地服务业输出仍集中在传统领域。
根据香港工业贸易署的统计,截至2014年11月30日,运输物流及分销等传统服务业申请CEPA《香港服务提供者证明书》占比超过一半。
香港的金融和保险作为优势产业在香港全球服务输出中占比达12.9%,但在香港向内地服务输出总量中的占比仅为2.8%。
未实施负面清单管理方式、基本配套制度的缺失、金融开放力度不够是重要原因。
四、自贸区的定位
自贸区的定位(上海)
经过两至三年的改革试验,力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区,为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径,更好地为全国服务。
解读:
1、自贸区绝不局限于“自由贸易”,涵盖政府职能、法制、贸易、投资、金融五大方面。
2、自贸区要求建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系,重在制度建设,而不是“政策洼地”。
3、上海自贸区要具备“可复制,可推广”性,是我国进一步融入经济全球化的重要载体,为未来加入TPP和启动中美双边投资协议(BIT)谈判提供实践的基础。
四大自贸区各有侧重
前海是未来广东自贸区的金融创新中心
Ø上海自贸区金融创新政策暂不推广
Ø广东自贸区三个片区的定位不同:
深圳前海蛇口片区,与香港隔海相望,紧邻香港国际机场和深圳机场两大空港,定位为我国金融业对外开放试验示范窗口,世界服务贸易重要基地和国际性枢纽港。
南沙新区,位于珠江三角洲地理几何中心,距香港、澳门的海上航程为38和41海里。
定位为以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水平的综合服务枢纽。
目前已建立起航运物流、高端商务和商贸、科技智慧、高端装备等为主导的现代产业体系。
珠海横琴新区片区,经莲花大桥与澳门相连,已实行创新的环岛电子监控分线监管模式,定位为文化教育开放先导区和国际商务服务休闲旅游基地,打造促进澳门经济适度多
元发展新载体。
Ø前海已经先行先试许多只有自贸区才能享有的金融创新政策。
Ø只有深圳拥有发展金融创新中心的产业基础。
前海在广东自贸区的特殊地位
南沙自贸区仅涉及改革的两个方面:
南沙新区自贸区拟以“对港澳开放”和“全面合作”为方向,在投资准入政策、货物贸易便利化措施、扩大服务业开放等方面先行先试,率先实现区内货物和服务贸易自由化。
——未提及政府管理、法制和金融。
前海深港服务业合作区则涉及五个方面:
政府职能、法制、贸易、金融、投资。
三地政策比较:
蛇口虽然已成为自贸区,能否得到与前海一样的政策仍然至关重要
五、上海自贸区的政策实践
持续出台重要引导政策
自贸区已出台的主要政策文件
2014年7月,新版负面清单共139条特别管理措施,新版本的负面清单较2013版减少了51条,至139条,缩短幅度为26.8%,表述也更加清晰;
2014年1月,工信部出台政策开放增值电信服务领域,放开对呼叫中心业务,多方通信服务,因特网接入业务等外资投资比例限制;
2013年12月,人民银行出台自贸区金融改革政策,提出分帐户核算管理,开放个人跨境投资领域,跨境人民币贷款,推进人民币利率市场化进程等重要措施;
2013年10月,金融监管机构出台相应的金融创新政策,证监会、银监会、保监会等均出台金融改革政策;
2013年9月,自贸区总体方案出台,提出自贸区发展的总体要求,主要任务和主要开放措施;
2013年8月,上海推出42条金融措施,提出上海要结合自贸区建设的要求,争取先行先试,加快国家金融改革进程;
2013年7月,上海自贸区获批准设立,国务院通过上海自贸区总体方案;
2011年11月递交申请,上海向国家有关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请。
全方位的改革和对外开放——改革涉及五大方面
政府职能
深化行政管理体制改革。
加快转变政府职能,改革创新政府管理方式,按照国际化、法治化的要求,积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系,推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。
法制
法制完善法制保障。
加快形成符合试验区发展需要的高标准投资和贸易规则体系。
贸易
推动贸易转型升级。
积极培育贸易新型业态和功能,形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势,加快提升我国在全球贸易价值链中的地位。
提升国际航运服务能级,积极发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港的联动作用,探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式。
金融
加快金融制度创新。
在风险可控前提下,可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。
在试验区内实现金融机构资产方价格实行市场化定价。
探索面向国际的外汇管理改革试点,建立与自由贸易试验区相适应的外汇管理体制,全面实现贸易投资便利化。
鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场,实现跨境融资自由化。
深化外债管理方式改革,促进跨境融资便利化。
深化跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点,促进跨国公司设立区域性或全球性资金管理中心。
增强金融服务功能。
推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放,支持在试验区内设立外资银行和中外合资银行。
允许金融市场在试验区内建立面向国际的交易平台。
逐步允许境外企业参与商品期货交易。
鼓励金融市场产品创新。
支持股权托管交易机构在试验区内建立综合金融服务平台。
支持开展人民币跨境再保险业务,培育发展再保险市场。
投资
扩大服务业开放。
选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放,暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施(银行业机构、信息通信服务除外),营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。
探索建立负面清单管理模式。
构筑对外投资服务促进体系。
改革境外投资管理方式,对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式,对境外投资一般项目实行备案制,由上海市负责备案管理,提高境外投资便利化程度。
政策分类
1、投资便利化
1、行政管理
二、外商投资管理
2、金融领域开放
•资金跨境流动
•资本市场对外开放
•金融行业对外开放:
包括证券、保险、银行和融资租赁
3、服务业对外开放
•航运服务
•商贸服务
•专业服务
•文化以及社会服务等
4、贸易便利化
海关监管方式变化、贸易便利化措施
5、税收
6、土地
共同点:
•均在行政管理体制上进行创新,目的是进一步提升管理效率,促进产业发展,为经验推广提供标杆。
区别点:
•创新方向:
自贸区在原有政策体系内进行创新,如由“事先审批转为事后监管”,工商管理制度由“先证后照”转为“先照后证”等;而前海为更好与香港等境外地区进行对接,则直接引入境外先进区域管理体制,如机构设置、商事管理制度等。
外商投资管理制度
自贸区实施“负面清单+准入前国民待遇”管理方式,对外商投资的限制措施逐一列明,对除列明限制措施以外的外商投资,取消股比限制、经营范围限制、投资者资质限制等准入条件,实行国民待遇。
除负面清单规定的领域外,均采取“备案制”的管理方式。
上海自贸试验区自成立以来发布过2份负面清单。
第一份负面清单于2013年9月30日凌晨发布,第二份于今年7月1日凌晨发布。
2014版负面清单大幅“瘦身”,其中特别管理措施由原来的190条调整为139条,调整率达到26.8%。
2013版负面清单达89个大类,419个中类,1069个小类,共190条管理措施。
自贸区选择扩大对外开放的领域包括金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等领域。
对这些开放的领域,除银行业机构、信息通信等列明服务之外,暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施。
2014版负面清单较2013版减少51条,其中实质性取消14条,实质性放宽19条,进一步开放的比率达到17.4%。
这些实质性取消的14条管理措施,并未完全集中在服务业领域,而是平均用力,属于服务业领域和制造业等其他领域进一步开放的管理措施各有7条。
其中涉及到采矿业、海洋工程装备等多个领域。
实质性放宽的19条管理措施,涉及制造业领域9条,房地产领域1条,基础设施领域1条,商贸服务领域4条,航运服务领域2条,专业服务领域1条,社会服务领域1条。
2014版负面清单相对2013版负面清单的变化
35.更改
I63电信、广播电视和卫星输服务1.限制投资基础电信、广播电视和卫星传输服务(2013年)
I63限制投资基础电信业务,外资比例不超过49%(2014年)
36.更改
J66货币金融1.限制投资银行、财务公司、信托公司、货币经纪公司(2013年)
J66投资银行业金融机构须符合现行规定
37.更改
K701房地产开发经营1.限制投资土地成片开发(限于合资、合作)2.限制投资高档宾馆、高档写字楼、国际会展中心,以及大型农产品批发市场的建设、经营(2013年)。
K701限以项目公司形式投资高档宾馆、高档写字楼、国际会展中心。
(2014年)
38.更改
K703房地产中介服务限制投资房地产二级市场交易及房地产中介或经纪公司(2013年)。
K704限以项目公司形式投资房地产二级市场交易(2014)。
39.删除
L712文化及日用品出租1.除同一香港、澳门服务提供者投资图书、报纸、期刊出租连锁经营的出资比例不得超过65%外,其他国家或地区投资者投资图书、报纸、期刊出租连锁经营,连锁门店超过30家的,不允许控股2.除香港、澳门服务提供者可以独资、合资、合作形式提供音像制品(含后电影产品)出租外,限制其他国家或地区投资者投资音像制品(除电影外)的出租(限于合作)。
40.删除
M745质检技术服务1.限制投资进出口商品认证公司2.投资认证机构的外方投资者应取得其所在国家或地区认可机构的认可,并具有3年以上从事认证活动的经历。
42.删除
Q83投资医疗机构投资总额不得低于2000万元人民币,经营期限不超过20年。
2、金融
金融——资金跨境流动——跨境人民币贷款
•跨境人民币贷款是指在自贸区注册并实际经营的企业,可以从境外经营人民币业务的银行借入人民币资金。
•由境内银行出具保函,企业可以以境内的信用向境外银行贷款
前海和上海自贸区的区别:
1.使用范围不同:
规定只能用于前海开发与建设。
跨境贷的款项是用于融租公司的自我经营等,经营项目如果是在外地的,也是可用的。
而上海自贸区,区内金融机构借入跨境人民币资金,只能用于区内或境外
2.利率与期限不同:
前海的借款期限由借贷双方按照贷款实际用途在合理范围内自主确定,而上海自贸区借用期限固定1年(不含)以上,借贷双方不能自由商定。
3.前海跨境贷无额度限制:
政府没有管制,但具体额度由境外金融机构根据市场决定。
上海自贸区方面有政府宏观审慎倍数的限制。
金融——资金跨境流动——跨国企业双向资金池(案例)
自贸区跨国公司总部资金池案例——德尔福
在自贸试验区开展跨境人民币双向资金池业务的新政出来后,德尔福中国通过在区内开立的人民币专用账户将境内资金池和境外资金池对接。
通过该项制度,公司在境内外的资金实现双向自动归集。
德尔福中国可以定期将国内资金池的闲置资金自动上划至德尔福海外人民币的专用账户;同样,当德尔福中国境内资金池内运作发生经营性资金敞口,德尔福中国会通过人民币专用帐户自动从德尔福海外人民币专用账户调配资金以供境内资金池使用。
作为地区总部,德尔福中国需要在国内设立人民币资金池,从下属十几个公司内搜集的人民币现金可以通过资金池平台直接进入在自贸试验区注册的地区总部投资公司-德尔福中国投资的主帐户。
国内资金池设置为“0余额”结构,每日末,国内子公司多余的资金会自动扫款至开立在德尔福中国投资的主帐户;日后当子公司资金发生缺口时,主帐户会自动将相应的资金扫回到该子账户。
自贸区新政之前,国内的资金池主帐户和境外的资金池账户各自独立,无法实现集团资金的统一调配和管理,降低了资金的使用效率,也提高了集团的资金融资成本。
跨境双向人民币资金池业务让德尔福集团在中国境内的资金终于可以融入全球化的资金管理,达到全球统一调配,极大的提高了资金的使用效率。
目前,德尔福集团正在考虑将旗下年销售额几十亿美元的某业务全球总部搬到自贸试验区。
资料来源:
自贸区官网
金融——资金跨境流动——FT账户
账户体系
在FT账户中,目前只有人民币账户落地,外币账户尚未落地,因此,FT账户内的外汇兑换功能尚未实现。
FT账户中,FTI和FTE在上海市所有银行均可开户,FTN和FTF只能在自贸区内的银行开立。
账户划转意义:
FT账户是真正意义上的离岸账户
金融——资金跨境流动——境内企业对外投资
自贸区境外股权投资案例——弘毅投资
弘毅创领(上海)股权投资基金合伙企业(有限合伙)成立于2013年,是弘毅投资在自贸区内注册成立的人民币基金跨境投资平台,主要从事私募股权投资及管理业务。
在自贸区推进跨境投资便利的相关政策出台之前,投资机构进行跨境投资需要多个国家部委审批,流程繁琐,且存在审批结果、审批时间的不确定性,一个流程下来至少需要几个月的时间,很大程度上影响了境内机构参与跨境投资并购的积极性。
而且无论哪种资本企业,都要进行这种与国际惯例不符的流程,使得中资企业的海外并购处于劣势地位。
2013年9月上海自贸区挂牌之际,上海政府同步出台了自贸区境外投资项目备案管理办法等一系列跨境投资的便利政策,包括投资审核制改为备案制,“一表申请、一口受理”跨境投资申请,精简流程。
新政策出台后,弘毅以聚力传媒(PPTV)项目为试点,尝试走通私募股权(PE)投资基金的自贸区境外投资路径,向自贸试验区管委会提出通过四个步骤——设立区内基金管理公司、设立基金公司、对外投资备案、换汇出境来完成自贸区跨境投资的第一单。
在该笔投资案例中,因为PPTV项目不属于敏感行业,可以按照一般项目进行备案管理,一方面简化了跨境投资的流程、缩短了交易所需的时间,另一方面,在不需要审批的情况下,可以报价直接参与竞标,与竞争对手站在了同一起跑线上。
弘毅从备案到换汇投资仅用了5个工作日,相比原来的多部门后置审批程序大大提高了审批效率与确定性。
下一步,弘毅还将继续探索自贸区“外投内”(美元入境)的架构搭建及操作路径,实现弘毅基金在自贸区的双向流通,提升弘毅参与国际资本市场投资、并购的效率及竞争力。
金融——资本市场对外开放
上海前海两地政策共同特色
•区内企业境外母公司可在境内发行人民币债券
•成立股权母基金,境外融资,投资区内企业
•自贸区内可以投资境外证券期货:
支持自贸区内符合一定条件的单位和个人按照规定双向投资于境内外证券期货市场。
建立分帐户管理体系。
•区内金融机构和企业可按照规定进入上海地区的证券和期货交易所进行投资和交易;
•在区内就业并符合条件的境外个人可按规定在区内证券期货经营机构开立非居民个人境内投资专户,开展境内证券期货投资;
•允许符合条件的区内金融机构和企业按照规定开展境外证券期货投资;
•在区内就业并符合条件的个人可按规定开展境外证券期货投资。
•筹建国际原油期货平台的建立:
进一步推进国内期货市场的开放,吸引境外投资者参与国内期货市场
前海
•支持深港两地资本市场加强交流与合作,未来在沪港通积累一定试点经验的基础上,支持深、港交易所本着互利共赢原则,研究探索新的合作形式。
•建议中国证券登记结算公司和深圳证券交易所协调合作,研究论证为中
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 定位 政策 解析