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苏州市土地利用总体规划
苏州市土地利用总体规划
(2006-2020年)
苏州市人民政府
二〇一一年十二月
第一章总则
第一条为贯彻党的十七大精神,全面落实科学发展观,基本实现现代化的宏伟目标,以及江苏省委、省政府提出的“两个率先”和“富民强省”的发展战略方针,统筹安排各类各业用地、优化土地利用结构与布局、保障土地可持续利用,实现“文化名城、高新基地、宜居城市、江南水乡”的苏州市城市发展目标,编制《苏州市土地利用总体规划(2006-2020年)》(以下简称《规划》)。
第二条指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以严格保护耕地、节约集约利用土地为根本指导方针,按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求,进一步推进城乡一体化改革,妥善处理经济发展与资源环境保护、当前与长远、局部与全局的关系,全面落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
科学规划,优化城乡用地结构及空间布局,促进土地集约利用和优化配置;保护和改善生态环境,切实提高土地资源对全市经济社会健康、快速、可持续发展的保障能力。
第三条基本原则
1、严格保护耕地特别是基本农田。
按照实行最严格的耕地保护制度的要求,落实省下达的耕地保有量指标,科学划定基本农田保护空间,确保面积不减少、质量有提高、布局基本稳定。
2、严格节约集约利用土地。
按照建设资源节约型和环境友好型社会的方向,落实“严控总量、盘活存量、用好增量、集约高效”的要求,以供给引导需求,转变土地利用方式,引导经济结构和发展方式的战略性调整。
3、加强统筹区域土地利用。
根据不同区域的资源禀赋、发展基础与态势,确定与区域经济、产业和人口发展战略相适应的土地利用方向,划定土地利用功能分区,制定空间管制规则,促进区域合理分工和协调发展。
4、优先保障生态用地。
围绕“文化名城、山水之都、特色园林城市”建设目标,按照协调土地利用与生态环境保护的要求,优先保障生态用地,加大土地生态环境整治力度,保障土地资源的可持续利用。
第四条规划依据
1、《中华人民共和国土地管理法》;
2、《中华人民共和国农村土地承包法》;
3、《中华人民共和国城乡规划法》;
4、《中华人民共和国环境保护法》;
5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》;
6、《中华人民共和国水法》;
7、《中华人民共和国水土保持法》;
8、《中华人民共和国水土保持法实施条例》;
9、《中华人民共和国森林法》;
10、《基本农田保护条例》;
11、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发〔2005〕32号);
12、《关于印发〈土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范〉的通知》(国土资厅发[2005]95号);
13、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划修编指导意见的通知》(国土资厅发[2009]51号);
14、《市(地)级土地利用总体规划编制规程》;
15、《市(地)级土地利用总体规划制图规范》;
16、《市(地)级土地利用总体规划数据库标准》;
17、《土地利用总体规划编制审查办法》(国土资源部第43号令);
18、《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》;
19、《长江三角洲地区区域规划》;
20、《江苏省土地管理条例》;
21、《江苏省土地利用总体规划(2006-2020年)》;
22、《江苏省重要生态功能保护区区域规划》;
23、《苏州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
24、《苏州市城市总体规划(2007-2020年)》;
25、《苏州市土地利用总体规划(1997-2010年)》;《关于苏州城乡一体化发展综合配套改革试点方案的批复》(苏办[2009]10号);
26、《省政府办公厅关于印发江苏省市县乡级土地利用总体规划编制审批办法的通知》(苏政办发[2010]61号);
27、国家、江苏省和苏州市其他相关法律、法规和规范。
第五条《规划》期限为2006-2020年,基期年为2005年,近期目标年为2010年,远期目标年为2020年。
第六条《规划》覆盖苏州全市行政管辖范围,区域面积为8488平方公里。
第二章规划背景
第一节区域概况
第七条苏州市地处长江三角洲中心地带、江苏省南部,东临上海,南连浙江省嘉兴、湖州两市,西傍太湖,与无锡相接,北依长江。
地理位置和区位条件都十分优越,是我国最具经济活力的城市之一,位于东经119°55′~121°20′,北纬30°47′~32°02′之间,属于中亚热带向北亚热带过渡带和东南季风盛行地区,四季分明,气候温和,雨量充沛。
第八条全市地势低平,一般吴淞高程为海拔3.5至5米,境内总体呈西高东低走向,拥有各级河道2万多条,大小湖泊300多个,京杭运河贯通南北,望虞河、娄江、太浦河等连接东西,太湖、阳澄湖、昆承湖、淀山湖镶嵌其间。
第九条至2005年末,全市共有5个县级市、7个区、64个镇、31个街道、1273个行政村。
2005年,苏州市地区生产总值达4026.52亿元,居全国城市第五位,是我国经济发展最为迅速的地区之一。
至2005年末,全市常住人口800.00万人,城市化水平达到65.00%,城镇居民人均可支配收入达16276元。
第二节土地利用现状与特点
第一十条土地利用现状
2005年,土地总面积848782.6公顷,占江苏省土地总面积7.95%。
其中,农用地366650.6公顷,占全市土地总面积43.20%,建设用地166990.2公顷,占19.70%,其他土地315141.8公顷,占37.10%。
农用地中,耕地245345.3公顷,占农用地的66.92%;园地24773.3公顷,占农用地的6.76%;林地11248.1公顷,占农用地的3.07%;牧草地数量很少,仅有0.2公顷;其他农用地85283.7公顷,占农用地的23.26%。
建设用地中,城乡建设用地149827.5公顷,占建设用地的89.72%;交通水利用地15345.7公顷,占建设用地的9.19%;其他建设用地1817.0公顷,占建设用地的1.09%。
其他土地中,水域307867.3公顷,占其他土地的97.69%;自然保留地7274.5公顷,占其他土地的2.31%。
第一十一条土地利用特点
1、人口密度大,人地矛盾突出
苏州市所处的长江三角洲地区既是我国最大的经济核心区之一,也是人口最密集的地区。
2005年苏州市常住人口达800.00万人,从未来苏州人口变化的特点看,随着经济的高速发展及城市化加快,新增外来人口及其在苏州的自然增长数量都将保持持续增长的态势,低生育水平和高人口增长量长期并存,该区域内的人口还将急剧增长,人地矛盾日益突出。
2、建设用地增长速度快,农用地保护难度大
在苏州市经济社会快速发展的形势下,城镇化与交通基础设施建设进程加快,建设用地需求呈现快速扩张的趋势。
1997年至2005年,建设用地面积从123184.8公顷扩大到166990.2公顷,增长35.56%。
在经济快速增长的同时,又要满足生态环境建设对用地的需求,农用地保护难度不断加大。
3、建设用地比重大,空间布局零散
苏州市建设用地总量占全市陆域面积(扣除水域)比例达30.39%,而全省建设用地总量占全省陆域面积(扣除水域)比例仅为19.44%。
以集体经济为主、乡镇企业为主、市场为主的苏南地区发展模式,带动了苏州市经济的腾飞,各区(市)经济发展水平普遍较高,也造成了建设用地布局非常零散的现状特点。
4、土地集约化程度高,利用效益较好
苏州市土地集约利用的整体水平位居全省前列,2005年苏州市单位土地GDP47.44万元/公顷(全省平均水平17.12万元/公顷);单位建设用地二、三产业增加值达到235.81万元/公顷(全省平均水平为91.97万元/公顷),土地利用效益较好。
5、水系水网发达,生态保护压力大
苏州市是著名的江南水乡,境内河流纵横,湖泊众多,拥有各级河道2万多条,大小湖泊300多个,但多数水域的水质低于IV类水标准。
2005年,全市COD实际排放量高达101711吨,氨氮实际排放量达10373吨,若不改变目前的产业结构和土地利用方式,势必导致污染物持续增加,生态环境面临巨大压力。
第三节上轮规划实施评价
第一十二条主要指标落实情况
1、耕地保有量指标。
上轮规划确定到2010年,确保全市耕地总量稳定在309315.8公顷,在原有耕地308561.3公顷的基础上净增耕地754.5公顷。
2005年,全市耕地面积达到245345.3公顷,完成了目标的79.32%。
2、基本农田保护指标。
上轮规划确定到2010年,确保241749.3公顷的基本农田长期稳定并得到有效保护。
2005年,全市实有基本农田216865.2公顷。
3、建设占用耕地指标。
上轮规划确定1997到2010年,非农建设占用耕地总量控制在12555.3公顷以内。
到2005年,全市累计新增建设占用耕地37701.5公顷,经济社会迅猛发展对耕地的需求量大大超过了现行规划预期,建设占用耕地速度较快,建设用地供需矛盾较大。
4、整理复垦开发补充耕地指标。
上轮规划确定1997-2010年,通过土地整理复垦开发,全市补充耕地14167.1公顷。
到2005年,全市实际补充耕地13691.6公顷,完成了目标的96.64%。
第一十三条取得的成效
1、有效保障了经济社会发展,用地效益明显提高
上轮规划实施以来,兼顾土地资源开发、利用和保护,统筹经济、社会和生态效益,为城市建设、各类产业和社会发展提供了基础保障。
全市单位农用地第一产业增加值由1997年的2.13万元/公顷上升到2005年的2.42万元/公顷,全市单位建设用地二三产业增加值由1997年的74.19万元/公顷上升到2005年的235.81万元/公顷。
2、加强了对耕地和基本农田的保护
按照严格保护耕地特别是基本农田、强化分区用途管制措施的要求,严格控制非农建设占用耕地,处理好生态环境建设、农业结构调整和耕地保护的关系,加大对违法违规用地行为的执法力度。
大力推进土地整理复垦,严格实施耕地占补平衡制度,同时加大耕地和基本农田建设力度,保护和改善耕地质量。
3、保护和改善了区域生态环境
上轮规划实施以来,全市环境质量总体保持稳定,局部地区有所提高。
大规模自然保护区、森林公园、太湖湿地和沿江滩涂等重点生态用地区域的建设,对于稳定区域生态系统、改善环境质量发挥着重要作用。
通过促进产业尤其是工业的集中布局,大大改变了工业企业分散零乱布局带来的污染治理难问题,区域土地生态环境得到显著改善。
第一十四条存在的问题
上轮规划编制方面,由于规划采取的是逐级分解落实控制指标的编制办法,缺乏对各地区的经济社会发展与用地需求的分析研究,导致指标下达与实际情况难以完全相符,同时上轮规划对经济社会快速发展的用地需求预计不足,相关规划之间有效协调和衔接不够,导致上轮规划缺乏一定的操作性和前瞻性。
上轮规划实施方面,由于经济社会发展大大超过了规划预期,加大了规划实施的难度,规划调整与修改比较频繁,同时公众参与程度还不够高,社会监督作用不够明显。
第四节形势与要求
第一十五条长三角地区一体化进程的推进要求调整土地利用结构
《长江三角洲地区区域规划》于2010年5月24日经国务院正式批准,长三角一体化发展的要求和趋势十分明显。
苏州经济总量在长三角地区仅次于上海,同时处于长三角东西轴线和南北轴线的节点,区域发展态势要求苏州积极调整土地利用结构,保障经济快速可持续发展。
第一十六条经济社会发展模式转型要求转变土地利用方式
回顾苏州的发展历程,正在由粗放型向集约型加快转变,但发展方式比较粗放,依靠大量的投入、大量资源和能源消耗,环境污染等问题在某种程度上依然存在。
本轮规划期间,苏州市将进一步协调经济发展与优化生态环境、节约利用资源、改善民生等方面的关系,进一步转变经济发展方式,把粗放型经济增长转变为集约型经济增长;把注重经济总量扩张转变到更加注重优化经济结构、提高经济效益和质量上来;把“物质化”的发展转变到“人本化”的发展,这也要求土地利用方式做出相应的转变。
第一十七条城乡一体化发展综合配套改革要求优化土地利用布局
当前,苏州正处于巩固小康建设成果逐步向基本实现现代化迈进的关键时期,作为江苏省开展城乡一体化发展综合配套改革试点地区,省政府大力支持苏州开展改革试点,允许苏州先行先试、大胆探索,破除城乡二元结构,率先在统筹城乡经济社会发展方面取得突破性进展,形成城乡经济社会发展一体化的新格局。
如何优化土地利用布局,引导经济发展方式转变,促进资源节约型社会建设和循环经济产业体系的形成,是当前以及今后长期发展中需要解决的问题。
第三章土地利用战略与规划目标
第一节经济社会发展目标
第一十八条战略定位
根据《长江三角洲地区区域规划》,综合《苏州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《苏州市城市总体规划(2007-2020年)》等,将苏州建设成为:
先进制造业与现代服务业集聚的高端产业区;
聚居与自然生态环境和谐共生的最佳宜居区;
历史文化与现代文明融合发展的文化旅游区。
第一十九条发展目标
1、优化提升产业结构,促进经济社会持续健康增长
不断优化提升产业结构,促进经济持续健康发展。
2010年地区生产总值超过8600亿元,常住人口总规模为864.02万人,人均地区生产总值达到9万元左右,服务业增加值占GDP的比重大于40%,第二产业增加值占GDP的比重小于60%。
到2020年地区生产总值达到1.8万亿元左右,常住人口总规模为951.12万人,人均地区生产总值达到15万元左右,服务业增加值占GDP的比重大于50%,第二产业增加值占GDP的比重小于50%。
2、中心城市地位显著提升,带动辐射作用逐步增强
提升苏州城市在区域中的综合竞争能力,做大做强市域中心城市,强化中心服务功能,形成中心城市分工合理、小城镇建设各具特色的城镇体系,全市分为市域中心城市、市域二级中心城市、重点镇、一般镇四个等级。
3、全面推进新农村建设,促进城乡协调发展
2010年、2020年城市化水平分别达到68.31%和77.34%,以城带乡、以工促农,全面推进社会主义新农村建设,城乡发展差距进一步缩小,形成分工合理、各具特色、有序发展的城乡一体化区域格局。
4、加强生态环境保护,改善人居环境
2010年、2020年生态保护区面积占国土面积的比重分别达到12%和18%以上,重要生态功能区得到严格保护,人居环境得到进一步改善。
第二节土地利用战略
第二十条战略方向
依据苏州区域定位对土地利用的需求,结合苏州市土地利用的特点与问题,确定苏州市土地利用的战略方向为:
持续利用,严格落实耕地和基本农田保护目标;
协调利用,优先保障生态用地空间;
高效利用,重点保障高技术产业和现代服务业用地。
第二十一条战略重点
1、保护有限耕地资源,稳步提高粮食生产能力
严格控制各类新增建设占用耕地,完善耕地保护共同责任机制。
按照保护优先的原则,将质量高、区位优的耕地划定为基本农田,落实优质耕地保护空间。
大力推进万顷良田建设工程,通过田水路林村综合整治,稳步提高耕地的粮食生产力。
2、提升土地集约利用水平,引导经济结构转型
严格控制建设用地总量和新增建设用地规模,从严执行各类各行业用地标准,按照集约利用导向,重点优先保障高新技术产业、现代服务业用地需求,严格限制土地低效利用产业用地的扩张。
积极盘活存量建设用地,推进产业用地的功能转换和效率提升。
3、合理划定功能分区,引导空间结构优化
根据区域发展定位、不同区域资源环境承载能力和发展潜力,将全市划定为基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、林业发展区、自然与文化遗产保护区和生态环境安全控制区等土地利用空间功能区,合理确定各个区域的土地利用分工,根据区域主导功能,实行分类指导的土地利用政策,引导土地利用空间结构的优化。
4、加强生态保育,创造生态宜居环境
根据特色园林旅游胜地,生态宜居城市的定位,建立环境空间倒逼机制,严格资源保护线和生态控制线管理,对重要生态功能区等战略生态空间实行永久性保护,调整和优化建设用地结构和空间布局。
坚持人与自然的协调发展,维护生态系统服务功能,加强全市生态源区保护,为生态源区生态服务功能的拓展与扩散提供用地保障。
第三节规划调控目标
第二十二条耕地与基本农田保护任务严格落实
全市耕地保有量到2010年和2020年分别保持在232365.1公顷和228590.1公顷以上。
规划期内确保207453.3公顷基本农田面积不减少、质量有提高、布局总体稳定。
第二十三条科学发展用地需求得到保障
规划期间省下达新增建设用地指标有限,保障发展的用地压力较大。
应以节约集约用地、大力盘活存量建设用地为重点,合理扩展建设用地空间,有效保障科学发展的用地需求。
2006年至2010年和2020年,全市新增建设用地分别控制在10952.0公顷和30525.2公顷以内。
土地利用由外延增长向内涵挖潜转变,各业用地效率和效益显著提高,至2010年和2020年,人均城镇工矿用地分别控制在166平方米和147平方米以内。
第二十四条土地利用结构趋于合理
园地总量适度减少,林地面积稳步增长。
基础设施用地适度增长,农村居民点用地逐步减少,城镇工矿用地规模扩张速度减缓。
2010年和2020年,全市建设用地总规模分别控制在177078.4公顷和193289.9公顷以内,城乡建设用地规模分别控制在155398.2公顷和164902.0公顷以内。
第二十五条土地利用布局明显优化
围绕全市经济社会发展战略,重点从用地布局与交通、产业、资源、空间协调发展的角度出发,优化调整市域土地利用布局,初步形成优势互补、梯度有序、统筹协调的城乡和区域土地利用秩序。
第二十六条土地整治成效显著
在保护生态环境的前提下,积极推进农村地区田、水、路、林、村综合整治和建设用地整理复垦,适度开发耕地后备资源。
2006年至2010年和2020年,全市土地整治补充耕地分别不少于5199.8公顷和16386.8公顷。
第二十七条土地参与宏观调控的能力增强
建立土地利用总体规划实施保障体系,促进各项职能在空间上的有序发展,土地市场机制和相关制度逐步健全,土地利用调控的经济、行政和技术手段逐渐完善,土地管理人员的业务水平和综合素质不断提高,土地管理效率和服务水平明显提升,土地管理参与调控经济社会发展的能力不断增强。
第四章土地利用结构调整与布局优化
第一节土地利用结构调整
第二十八条土地利用结构调整导向
严格控制建设占用耕地,加大补充耕地力度,实现耕地占补平衡。
加大田、水、路、林、村综合整治力度,引导低效园地、其他农用地调整为林地和耕地,提高优质高产耕地比重,充分发挥农用地生产、生活、生态功能。
充分挖掘存量用地潜力,合理安排新增建设用地,保障交通水利重点建设项目用地,引导城镇工矿用地集约紧凑发展,加快“三集中”进程,降低农村居民点用地规模与比例,提高城乡土地统筹利用水平。
在保护生态环境的前提下,适度开发其他土地,拓展经济发展与生态建设用地空间。
第二十九条土地利用结构调整方案
2010年土地利用结构调整为:
农用地358304.9公顷,建设用地177078.4公顷,其他土地313399.3公顷,分别占土地总面积42.21%、20.86%、36.92%。
农用地中,耕地232365.1公顷,园地24573.2公顷,林地24195.6公顷,牧草地0.2公顷,其他农用地77170.8公顷,分别占农用地面积64.85%、6.86%、6.75%、0.00%、21.54%。
建设用地中,城镇工矿用地97915.2公顷,农村居民点用地57483.0公顷,交通水利用地19863.2公顷,其他建设用地1817.0公顷,分别占建设用地面积55.29%、32.46%、11.22%、1.03%。
其他土地中,水域306924.2公顷,自然保留地6475.1公顷,分别占其他土地97.93%、2.07%。
2020年土地利用结构调整为:
农用地345578.5公顷,建设用地193289.9公顷,其他土地309914.2公顷,分别占土地总面积40.71%、22.77%、36.51%。
农用地中,耕地228590.1公顷,园地24672.2公顷,林地26413.4公顷,牧草地0.2公顷,其他农用地65902.6公顷,分别占农用地面积66.15%、7.14%、7.64%、0.00%、19.07%。
建设用地中,城镇工矿用地108354.8公顷,农村居民点用地56547.2公顷,交通水利用地26570.9公顷,其他建设用地1817.0公顷,分别占建设用地面积56.06%、29.26%、13.75%、0.94%。
其他土地中,水域305037.9公顷,自然保留地4876.3公顷,分别占其他土地98.43%、1.57%。
第二节土地利用布局优化
第三十条设定国土生态屏障网络用地
维护市域内各类各级自然保护区、水源地及其涵养区、重要河湖水域、清水通道维护区、重要湿地、行蓄洪区。
构建核心生态网络体系,形成基本的国土生态屏障,维护和改善区域生态安全格局,保障区域生态过程连续性和生态系统完整性。
加强建设“六个核心”保护区、“四团三带”生态安全保障区、“二四连理”的生态廊道、“十二处”生态桥,构筑“点、线、面”相结合、结构合理、功能互补的区域发展生态屏障。
第三十一条优先安排基本农田
加快“万顷良田建设工程”,推动种植业向优势区集中,耕地向专业能手和大户集中,促进耕地规模化经营。
将有良好水利与水土保持设施的耕地,集中连片的耕地,粮、棉、油、菜生产基地内的耕地,经验收合格的土地整治新增的优质耕地,优先划为基本农田。
结合土地利用功能分区,科学划定基本农田集中区,城乡建设用地布局尽量避让基本农田集中区。
全市基本农田集中区主要分布在张家港东北部、常熟西部、常熟东部、太仓北部、昆山南部、吴江西北部地区。
第三十二条协调基础设施用地
构建由“一环一联二射,三纵四横”的高速公路网络、“四纵五横”的一级公路联络干线网络和国省道干线公路网共同构成的公路主枢纽。
基本形成以京沪高速铁路和沪宁城际铁路为主的快速客运系统,以沪通铁路、镇南铁路和苏嘉杭铁路为主的普通铁路骨架。
加快建设张家港港区、常熟港区和太仓港区建设,形成功能和配套完善的现代化港口群。
重点安排太湖流域的防洪和治理系列工程的水利设施,适当考虑新(改)建闸站建筑物工程、城市防洪工程等用地,优先保障东太湖综合整治工程、环太湖大堤后续工程等项目用地。
重点保障1000千伏苏州输变电工程、800千伏吴江同里输变电工程、500千伏吴江输变电扩建工程等500千伏输变电工程项目用地。
第三十三条优化城乡建设用地布局
构建市域城镇“一心两轴一带”空间用地格局,即市域核心、沿沪宁东西城镇聚合轴、沿苏嘉杭南北城镇聚合轴、沿江城镇带,大力推进苏州市中心城区建设。
积极推进社会主义新农村建设,加快农村土地综合整治,在充分尊重农民意愿,保障农民权益的前提下,对居住分散、零星分布、废弃、闲置和低效利用的农村建设用地进行整理,促进农村居民点用地要稳步向城镇和中心村集中。
第三十四条拓展农业生产和城乡绿色空间
合理安排都市区、近郊区及远郊区农用地,多种土地利用方式有机结合,因地制宜、分层次分类型布局特色蔬菜、苗木花卉、畜禽、特色水产、休闲观光、生态循环农业等用地。
园地布局基本稳定,发展各类名特优农产品,建设特优农产品基地,重点种植果园、茶园、花卉、苗木、桑树等。
加快推进“绿色家园、绿色通道、绿色基地”生态林建
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