我国高速公路管理研究.docx
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我国高速公路管理研究.docx
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我国高速公路管理研究
我国高速公路管理研究
(一)
2008-8-11中宏数据库
副 标 题
作 者
经济研究参考课题组
发布时间
2008-8-11
课题组名
经济研究参考课题组
关 键 字
典型模式公路管理
自1988年以来,我国的高速公路不仅从无到有,而且初步形成了横跨东西纵贯南北绵延5.3万公里的骨架网,在为我国经济社会发展奠定了坚实物质基础的同时,也走出了一条具有中国特色的高速公路发展之路。
然而,在对我国高速公路的快速发展给予由衷的惊喜与自豪的赞叹之余,我们也蓦然发现,在现代化高速公路的网络骨架已初步形成,一个布局合理连接顺畅的国家高速公路网再经过大约十年的时间也将基本建成之际,高速公路的管理却仍处于探索阶段。
对高速公路网络设施的管理仍处于“主体多元、地域分割”的分散状态,信息、标准、标识、救助等高速公路的服务因投资、建设、管理的多元而分治,网络化服务体系远未形成,高速公路还未能给用户提供真正的快速、便捷、安全、经济的运输服务。
高速公路具有明显的网络性、公益性和自然垄断性特点,是资金密集型产业,投资沉淀成本高,收益具有显著差异,资产的最终所有权属于国家,是全社会共同的财富,需要集中、高效的专业化管理才能发挥最大的社会效益。
因此,在国家高速公路网建设过半之时,作为全国公路行业主管部门的交通部公路司提出组织行业内外的研究力量对高速公路的管理问题进行研究,要求在深入了解我国高速公路发展与管理现状的基础上,借鉴国外高速公路管理的基本理念和制度,结合国家新时期改革与发展的要求,充分总结我国的成功经验,以现有管理模式为基础,提出符合高速公路管理客观规律和我国实际的、满足8.5万公里规模管理需要的高速公路管理体制建议方案。
根据这些要求,中国社会科学院工业经济研究所与交通部规划研究院共同组成课题组,历时14个月,系统调研走访了山东、辽宁、四川、陕西、河南5个省,典型研究了北京、江苏、湖北、安徽、广东、重庆6个省市的具体案例,研究借鉴了日本、美国、法国、英国等发达国家的基本经验,最终形成这份研究报告。
此项研究具有如下目的和意义:
(1)根据高速公路的基本属性特征,研究提出对管理的客观要求;
(2)对现行高速公路的管理模式进行系统梳理,进行适应性分析;(3)对比国外高速公路管理体制的演变,总结与我国基本国情相适应的可借鉴模式及其实现步骤;(4)研究提出完善我国高速公路管理体制的目标和重点;(5)提出改革的基本路径以及各阶段改革的重点内容与基本步骤;(6)研究提出改革可能带来的相关问题及其建议。
一、我国高速公路管理的典型模式与主要问题
(一)以事业方式统筹高速公路管理的辽宁实践。
辽宁省高速公路建设、管理坚持“统一规划、统一建设、统贷统还、统一管理”的“四统"原则。
省交通厅负责高速公路项目的前期工作和资金筹集及借款偿还,实行“统收统支、统贷统还”。
省高等级公路建设局是省交通厅的下属事业单位,作为交通厅授权的项目法人单位,对项目的工程设计、施工、质量、进度、资金运作进行管理。
省高速公路管理局是省交通厅的下属事业单位,统一负责全省高速公路收费、运营和管理工作。
1.辽宁模式的优势是:
(1)省交通主管部门负责资金筹措,保证了资金的充足稳定,使全省高速公路网规划顺利实施;
(2)实行收费还贷的事业型收费模式,降低了融资成本,有利于增加全省高速公路的还贷资金;(3)实行统贷统还.有利于平衡冷线与热线,统筹了高速公路的协调发展;(4)全省统一的管理模式,避免管理主体多元化,有利于行业管理政策、标准的贯彻落实。
2.辽宁模式存在的弊端是:
(1)交通厅作为融资主体,与有关现行法规和政策要求不相一致;
(2)全省高速公路实行统贷统还,在一定程度上影响了社会资金的更广泛利用;(3)事业型的管理模式,在管理职责上存在政事不分、自我监督的现象,管理效率较低。
辽宁省一直坚持这种模式。
西部地区也有一些省份采用了类似的模式。
近年来,中部地区一些省份也开始将部分高速公路的管理转为与辽宁类似的统贷统还的事业模式。
(二)以事业方式统筹大部分干线公路的山东实践。
山东省72%的高速公路由省公路局为管理主体,负责高速公路建设、资金的统贷统还和运营管理。
17%的高速公路通过合资合作、转让经营权等市场化运作方式进行筹资建设,建设阶段由市公路局作为项目业主,运营阶段名为省高速公路有限责任公司管理,实为公路局按照“条块结合"方式实行托管。
此外还有11%的高速公路为上市公司自行管理,国资委负责其中国有资本的管理。
山东模式的可贵之处在于基本坚持了“一省一局”的公路管理模式,比辽宁模式更顺畅的是全省干线公路(包括高速公路)均由一个管理机构进行管理,使路网的发展更加协调。
在公路快速建设阶段顺利解决了高速公路和普通公路的融资问题,保证了地方各层级公路的均衡发展。
山东模式在发展过程中也逐步显现出一些问题。
例如,公路管理机构承担了几乎所有国省干线(包括高速公路)的建设和管理职能,管理范围较大,有事企不分现象,管理效率不高;运营管理阶段实行省地条块结合的管理模式,存在“管人、管事、管钱”不对应和机构较臃肿的问题。
山东模式的代表意义在于:
坚持了集中统一管理,行业管理水平较高,特别是较好地实现了对高速公路的监管,为社会提供了较好的公路运输服务;虽然进行了投融资多元化的尝试,却能及时发现多元化管理伴生的弊端,并积极与国资管理部门沟通协调,明晰了行业管理与国有资本管理的界限。
目前,贵州和陕西高速公路也基本厘清了资本管理与行业实物资产管理的关系,调整了省国资委对高速公路的管理内容和权责。
(三)从分散到部分集中的准企业化管理的四川实践。
四川省高速公路建设开发总公司(简称川高公司)负责全省高速公路的建设融资、建设管理、经营管理、资产管理和养护管理等职能。
成都市的高速公路则由市交通局单独建设和管理。
川高公司是省交通厅注资成立的国有独资企业,代表省厅对各高速公路项目进行投资控股或参股,形成省厅——川高公司——路公司三级管理框架。
在建设阶段,交通厅设建设管理处统筹高速公路建设管理工作,由项目业主执行国家基本建设程序,承担项目全过程的具体管理。
在运营阶段,实行“一路一公司”的管理模式,都是经营性收费公路。
四川模式的特点在于:
川高公司是省交通厅下属的企业(职能类似于辽宁省的高建局加高管局),又承担了某些行政管理职能,比如建设监管、路政管理等,这种模式类似于将事业型高速公路管理机构进行企业化改造,一定程度上有利于行业管理的实施,保证管理的统一,降低管理的成本。
但是,四川模式的问题也是显而易见的:
(1)川高公司集融资、建设、养护、运营管理等多种职责于一身并包括了部分行政管理职能,政企不分;
(2)由于川高公司与路公司之间既非资本纽带也无行政关系,造成对各路公司缺乏有效监管,实行了统贷,但无法保证统还。
四川模式比较具有代表性,1996年以来,随着国家各项改革的深入,许多省的高速公路管理局转制为高速公路公司,但多数只是名称和内部管理机构发生变化,管理的内容和职责没有大的变化,而企业又同时面临与国资委的关系问题。
(四)从分散到统一的企业化管理的江苏实践。
江苏省高速公路采取“省领导小组决策、省高指监管、公司筹资、市高指建设”的模式,逐渐形成了“投资、建设、运营、管理”四分开的格局。
全省高速公路管理资源重组后,成立了江苏交通控股有限公司(以下简称江苏控股),负责筹资和经营管理。
江苏控股属于省属国有企业,由省国资委统一管理。
省政府下设高速公路建设指挥部(简称省高指),各地市分设市高指,负责高速公路的建设管理。
省交通厅负责高速公路建设的质量监管和验收,对经营管理行为进行监管,省厅公路局成立高速公路路政总队行使路政管理职能。
江苏模式最突出的优势在于政府主导下的内部专业化分工,统一领导,各司其职,有效地提高了公路建设管理效率。
存在的问题是:
(1)高指模式是传统的建管模式,无法实现执行和监管分离,而且建设与运营管理割裂脱节,具体实施过程中缺乏有效的合同管理,难以有效控制管理成本,容易与运营管理机构产生摩擦;
(2)企业追求经济利益最大化与高速公路的社会公益性之间矛盾明显,国资委监管下的大型交通企业,同样追求资产的保值增值,甚至把国家专项资金和交通规费投入形成的国有资本产生的盈利投入到其他非交通行业,无法体现专款专用、滚动发展的指导思想,客观上增加了用户的负担;(3)高速公路集团公司直属省政府领导,基本上与省交通厅处在同一行政序列中,交通行业管理缺乏手段,必要的行业监管无法实施。
(五)我国现行高速公路管理的主要问题。
国家高速公路网规划已于2005年正式通过国务院审议,并正在有序实施,目前开工建设和建成的规模已超过规划里程的一半。
各省也先后编制了本省的高速公路网规划,我国高速公路的规模正在迅速扩大。
然而,高速公路的管理还存在法律空白,在具体实践中各地仍各行其是、探索前行,管理问题日益突出。
1.高速公路管理尚未形成层次清晰的纵向体制关系。
2005年底建成的41 005公里高速公路中,计人国道的27 276公里,计入省道的13 087公里,计人县乡道的642公里。
其中,除计人国道27 276公里高速公路的资本金中有较高比例为车购税投资以外,其余投资多为省地政府自筹,融资来源为项目收费权质押的银行贷款。
国家高速公路网由国家规划,国家发改委负责每个实际项目的立项审批,由地方筹资建设,建成后的管理也主要与地方的高速公路一样由各省负责,并执行各省的管理规章,因而国家高速公路网中的国家概念仅停留在规划和审批层面。
中央和地方政府在公路管理上一直未能完全按照行政等级与功能分类划分权责。
国外管理实践表明,中央政府与地方政府都可以成为高速公路的责任主体,但一定要清晰明确。
如果中央政府是国家高速公路的责任主体,国家高速公路的投融资主要责任应该在中央政府,而且应该执行国家的法律法规;车购税投资应该视为国家投资由专门机构进行管理,此机构还应负责其余资金的筹集和使用监管;中央政府还应在各省派出监管机构,以便监督和指导各省对国家高速公路的具体建设和管理,国家高速公路在转让收费权时应由中央政府批准等,类似美国州际公路的管理。
如果责任主体是地方政府,则应该有明确的授权,此时车购税的投资应该视为中央政府对地方的补贴。
高速公路在建设管理时可以遵从各省的相关条例,由各省制定收费标准和年限,转让时也不需中央政府批准。
目前我国最大的问题是:
名义上国家高速公路的责任主体是中央政府,而实际上地方政府承担了更多的责任。
在高速公路管理中,中央和地方之间的权责模糊使得双方在利益和权责之间纠缠不清,影响了管理的效率。
2.管理主体多元与职能定位不清造成横向体制关系的混乱。
我国高速公路管理主体多样,存在政府主管部门和事业性的专业管理机构,以及已经改制或正在改制的有着复杂隶属关系的高速公路公司,即“政、事、企”等多种管理主体。
政、事之间由于没有明确是委托还是授权关系,所以各省的普遍情况是:
主管部门一方面越俎代庖,利用行政手段干预具体的管理工作,另一方面,应该承担的职责没有履行,应该监管的地方却放松管制,公路管理机构行政管理和执法方面也缺乏必要手段。
通俗讲就是交通厅和公路局(高管局)之间的关系错乱,互有越位。
事、企之间关系不顺包括两个方面:
第一,事业性管理机构与建设、养护生产性单位界限模糊,例如养护中的市场机制问题;第二,事业性管理机构与公路公司权责交叉,互相缺位与越位,主要体现为公路管理机构由于没有得到授权或委托,缺乏手段无法落实监管责任。
管理主体多元、管理目标相异、管理要求不同及管理服务效果不佳的分割式管理,不仅提高了管理成本,而且背离了高速公路基本的网络属性,造成高速公路的运输效率和服务质量下降。
这些都会转移到用户身上,使得用户在使用迅速连通的高速公路网络时(甚至在同一个省域范围内)的普遍感觉却是分割的。
用户缴费负担变重的同时却享受不到高效的基础设施服务,严重影响了高速公路效益的发挥。
3.国有资本管理代替公路实物资产管理。
以资本管理代替实物资产管理是体制关系混乱的集中体现。
一些省的国资委成立后,将车购税等投资等同于经营性国有资本,然后又将投资建设的收费公路定义为经营性国有资产(公路无论是否收费都是行政性国有资产),从而把实行企业化管理模式的政府投资形成的高速公路公司纳入麾下,不仅转化过程很不规范,而且造成了管理的混乱。
结果国资委体制下的高速公路公司将车购税、交通专项规费投资作为国有资本投资追求保值增值,并将所谓利润投入到酒厂、电厂、房地产、足球俱乐部等竞争性行业中,而不愿意对投资规模大、财务效益不好但对形成网络十分重要的省际间连接线、山区高速公路等项目进行投资。
另一方面,各地交通主管部门在公路资产产权不明晰的情况下,通过转让经营权等市场化融资方式,获得了当期公路建设需要的资金。
但这种做法由于缺乏对私人企业的相应监管,很容易造成服务质量下降。
很明显,简单的市场化和保值增值要求带来的问题无论是从时间上还是空间上看,都不利于公路的滚动发展。
4.机构设置重复交叉与人员超编。
政、事、企不分造成了管理主体多元,管理职能交叉。
具体表现在:
(1)在省交通主管部门下分设两个甚至多个公路管理机构,造成管理资源分散,不利于整个路网的协调和功能发挥;
(2)高速公路的行政执法方面,公安和交通部门职责交叉,单独设置机构、配置人员和车辆,影响了管理和执法效率;(3)在属地管理还是专线管理上,各地情况不一,普遍存在管理半径不合理的问题,管理机构大而全、小而全,管理效率低,管理成本高。
在人员问题上,由于行政经费和其他人员费用均来自交通规费收入,不纳入政府财政支出,因此极易造成进人失控。
尤其是在实行“条块结合,人事属地管理”的情况下,“管人管事管钱”脱节,加之缺乏约束机制,形成人员膨胀,增加了管理成本支出。
5.投资主体转换规则缺失、程序不规范。
2003年全国推行国有资产管理体制改革,国家成立国资委,提出对国有企业要实现“管人、管事、管资产”的统一管理,结束传统国企管理“九龙治水”局面。
在这一背景下,很多地区将高速公路公司也作为经营性国有企业,将高速公路作为经营性资产,在资产评估等相关法规不健全的情况下,对高速公路及其公司的资产进行简单处理,划归各地国资委账下。
不仅整个过程缺乏法律支撑,而且在转移主体时没有就相关责权利交割清楚,使得收益权、监督、债务、人员、路产保护、安全、服务保障等责权在更多主体间“扯皮”,增加了管理难度。
一些地方政府迫于加快建设的融资压力,无视现有相关法规,不经过合理程序仓促转让高速公路收费权,不仅出现违法转让或低价转让,致使大量国有资产流失,而且没有对管理服务进行有效合同约定,使大部分民营的高速公路游离行业管理之外,导致公路服务水平下降。
总之,目前我国高速公路管理中的最大问题是:
管理主体多元,管理目标多元,管理规则多元,管理水平相差很大,管理成本较高。
多数地方的现行模式没有很好发挥高速公路网的巨大社会效益,并与高速公路基本的网络性、公益性、自然垄断性等基本属性相违背。
二、与国外的比较和对问题根源的剖析
(一)国外高速公路管理的基本模式。
我国与发达国家的社会制度、经济体制都存在差异,高速公路发展的阶段也不同,但高速公路作为经济社会发展一定阶段的产物,其在管理上必有相通之处。
分析发达国家高速公路网管理及其演变,借鉴其成功经验,有利于构建未来我国高速公路的管理模式。
1.中央政府直管的高速公路。
所有高速公路均由中央政府直接投资、建设和管理的情况极少。
多数国家仅针对少数不收费并为中央政府(联邦政府)所有的高速公路直接投资建设管理。
如意大利的不收费高速公路由国家公共事务工程部管理,约占整个国家高速公路里程的10%。
法国除按照特许经营方式修建的约90%高速公路以外的不收费高速公路,由中央政府直接投资兴建和直接管理。
加拿大联邦政府对于联邦所有的公路及桥梁设施的建设和养护负有全部责任。
此模式的基本特点是:
中央政府所有,规模不大,直接投资修建,并且不收费。
2.国家高速公路由国家授权地方政府管理。
国家高速公路以不收费高速公路为主的发达国家大都采用“国家授权,地方交通主管部门统一管理,联邦政府设有专门派出机构负责监管、协调与技术指导”的管理模式。
例如美国的州际公路系统,一般是由联邦公路局规划,各州贸责本辖区的项目实施及运营管理。
在建设投入上,联邦资助90%,所在州承担10%。
具体管理由各州负责,执行联邦法律,联邦政府设有专门派出机构负责监管和协调与技术指导。
其余的高速公路也由各州一并负责管理。
德国的高速公路由联邦政府提供资金,联邦交通部委托各州实施建设、养护和管理,各州一般都设有高速公路管理局。
美国及德国模式与我国现行山东和辽宁模式具有可比性,相同点都是管理责任主体统一在省交通主管部门,主要区别是:
(1)对国家高速公路管理有明确授权;
(2)联邦政府有专门的派出机构;(3)联邦资助比例高达90%;(4)统一执行联邦的各项法律。
3.由国家授权特许经营公司管理。
法国、意大利和西班牙等欧洲国家形成了以特许经营为特色的高速公路建设和管理模式。
法国的公共工程、运输和旅游部对高速公路特许经营公司负有直接责任,作为国家控股方,与特许经营公司签订高速公路特许经营合同,任命特许经营公司董事长,协调建设贷款,提供贷款担保以及补助建设资金等。
公路特许经营机构的主要职能是投资建设并经营管理收费高速公路,包括高速公路的项目前期工作、投资、设计、施工、收费、养护和管理等。
高速公路特许经营公司的资金来源主要是公司自有资金、发行公债取得的贷款、中央政府给予的预付款和地方政府给予的无偿补助金。
此种模式与我国现行江苏模式类似,主要区别是:
(1)政府交通主管部门对高速公路仍然负有直接责任;
(2)公司与交通主管部门签订特许经营合同;(3)政府协助贷款,提供担保,给予预付金和补助;(4)政府交通主管部门内设专门机构管理高速公路特许经营事务。
4.集权式的特殊法人管理。
集权式的特殊法人管理模式以日本最为典型。
日本高速公路基本都是收费高速公路,其建设与管理是以道路公团的形式组织实施。
日本道路公团是中央集权性质的半民半官的特殊法人,公团的主要领导人由国土建设省任命或认可,公团预算和计划须由国土建设省批准。
公团在行政上分总部、地方局和管理事务所三级。
我国山东模式接近日本的公团模式,主要区别在于我国模式中的中央与省在高速公路上的权责没有专门法律规定,公路局没有被赋予特殊法人性质,具体管理仍是条块结合而不是垂直管理模式。
(二)国外高速公路管理的共性特征。
1.管理主体清晰。
高速公路网作为重要的基础设施一般归国家所有,由国家进行统一规划和宏观管理,而不论其由谁出资建设。
其中,国家重要干线公路的规划和相关法律、规范、发展政策等的制定,以及管理机构的授权一般是由国家交通主管部门组织实施。
例如,美国运输部下属的联邦公路局,日本国土建设省下设的道路局,法国公共工程、运输和旅游部下设的公路局。
法国的高速公路建设管理虽然采用特许经营方式,但其中绝大部分主要由八家国家控股的特许经营机构代表中央政府行使出资人职责,负责管理收费高速公路,包括收费、养护、经营等管理事务。
对于特许经营机构,政府仍然具有管理和调控职能,具体执行机构是运输部下设的公路交通局。
而我国在中央政府层面没有例如各国均有的一个重要的执行机构。
2.建设资金稳定。
高速公路建设养护资金的来源主要通过公路税收建立专门基金、发行债券和公路收费。
美国于1956年颁布了《联邦资助公路法》和《公路税收法案》,以燃油税、车辆购置税等公路使用者税为基础,设立了国家的“公路信托基金”,法律规定州际高速公路的建设资金全部来源于该基金。
联邦政府是州际高速公路建设的投资主体,州政府按规定比例配套相应资金。
日本国家高速公路网主要由中央政府、地方政府和道路公团来投资,中央政府投资来自于“道路专项基金”,地方政府也设立了“地方专项基金”,而道路公团主要依靠发行债券和金融机构贷款筹集资金。
法国中央政府负责不收费高速公路的建、养、管费用,资金由国家预算安排,其中包括公路使用者税收人。
收费高速公路的投资由特许经营机构负责,其来源有:
(1)特许经营公司自有资金;
(2)公共部门发放的贷款;(3)高速公路公益机构筹措的预支款;(4)地区补助金。
3.层级间职责明确。
美国的州际公路实行国家所有,地方分权管理。
运输部下设联邦公路管理局,执行联邦法律,制定有关规范和技术标准,负责州际公路的规划,实施建设计划,对于建设活动进行资助和管理。
联邦公路管理局在全国分片设办公室,在州一级设有办事处,专门负责对联邦资助的高速公路的建设及运营进行监督。
高速公路建成后的营运管理由各州运输厅负责,在运输厅设立相应的机构,管理高速公路的养护、交通安全等运营活动,层级间责任十分明确。
联邦高速公路是德国最高级别的国道,由联邦政府主管部门统一规划和投资建设,建成后委托各州进行养护和管理,养护和管理费用由联邦交通部用联邦财政拨款支付。
各州公路管理局除负责州道的养护和管理外,还代理联邦政府主管部门负责国道的养护和管理,并设有专门的国道公路养护管理机构——联邦高速公路管理站。
相比而言我国高速公路特别是国家高速公路网的权责划分不是十分明确,权责也不对等。
4.收费公路实行特许经营。
国外收费高速公路根据投资经营主体的不同,可分为两种:
以日本道路公团为代表的国有国营模式;以法国和意大利为代表,以混合经济成分为特征的国有民营模式。
两种模式都是政府特许,特许机构一般按照专门的法律规定成立,一种是特许给道路公团,主要靠审批投资计划与预决算、任免主要管理人员等方式进行必要的控制和监督;另一种是特许给国有或私有的高速公司,通过控股和特许合同、任免主要管理人员等方式进行必要的控制和监督。
(三)比较一:
政府主导职能的重要性。
各国中央政府都视高速公路为国家财富,因而十分重视国家高速公路的规划、建设和运营,不仅表现在对于高速公路发展投入一定比例、甚至很大比例的资金,为高速公路设立专项基金,而且表现在中央政府直接制定高速公路的发展规划并予以相应的法律保障,在中央政府设立专门从事国家高速公路管理的机构,在地方设派出监管机构。
总之,各国政府均在高速公路管理中发挥主导作用,保证这一重要基础设施的公共特性得到充分体现,使之满足社会发展的需要。
我国政府同样重视国家高速公路网的规划,但相应的法律保证不足,各省高速公路规划审批权限不在中央而在省政府,国家和省的高速公路之间出现规划以及建设时序不衔接问题;建设资金没有专门立法,中央政府的专项资金也远远不足以满足中央事权需求,因而即使名为国家的高速公路也是以地方为主进行筹资与管理。
中央政府主导的职能因缺乏法律保证、资金支持和完善的制度与机构安排而难以实现,地方政府在企业改革和公路发展融资巨大的压力下,迁就短期融资加快建设的需要,没有能坚持管理的统一。
此外,一些地方政府身兼所有者和社会管理者双重角色,一方面追求高速公路的盈利,另一方面又要保证高速公路为公众的服务,身份的冲突必然带来管理职能的不稳定和管理成本的提高,因而造成高速公路管理主体多元、分割管理以及管理低效的局面。
(四)比较二:
专项资金的充足与稳定十分重要。
国外普遍根据公平税负和受益者付费的原则,建立以公路使用者依法缴纳各种公路使用者税为主的税收制度保证资金来源,以公路使用者税为基础建立公路专项基金制保证资金的专用,实行公路资金收支预算制规范资金的流转。
另外,还要对特许经营公路的
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