行政管理学教案.docx
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行政管理学教案
行政管理学教案
《行政管理学》教案
教师:
刘英基
绪论
行政管理学是高等教育自学考试行政管理专业中的专业基础课程之一,是一门研究国家行政组织对社会进行有效管理的科学。
明确学习和研究行政管理学的目的意义
加入WTO,中国面对的最大挑战就是来自政府管理方面的挑战。
行政管理在当代社会起着愈来愈大的作用。
学习和研究行政管理学的根本目的是,正确地发挥行政职能,科学地处理政府政务,提高效率,促进经济和社会发展。
具体地说,学习和研究行政管理学,一是实现行政管理科学化的需要。
只有把握和运用行政管理的基本原则,才可能提高效率,实现政府管理目标。
二是适应当代科技革命和世界发展趋势的需要。
客观形势发展要求我们尽快提高行政管理水平,推动科技和经济建设迅速发展,使我国跟上时代发展步伐。
三是当前改革的需要。
行政改革是政治改革的重要*行政是相对于国家的立法机关而言的。
国家行政机关是国家权力的执行机关,执行是行政的一个本质特征。
2、行政管理:
国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的组织活动。
主体:
国家行政机关
客体:
国家事务和社会事务
行政主体活动的方式和目的:
依法实施行政管理,提高行政效率,实现国家意志。
3、行政管理学:
研究和探求国家行政机关依法对国家事务和社会事务进行有效管理的规律的科学。
(1)范畴(15):
行政环境;政府职能;行政体制;行政组织;行政领导;人事行政;机关管理;行政道德;行政决策;行政执行;行政监督;依法行政;行政方法;行政效率。
*美国行政学家古立克:
以行政管理职能为行政学主要研究对象,提出POSDCRB,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理7职能说。
(2)研究方法(7类):
法学研究法;历史研究法;比较研究法;行为主义研究法;系统研究法;案例研究法;模拟研究法。
(3)行政管理学的目的:
寻找和掌握行政工作的一般规律,获取指导行政工作的原理、1
原则和系统知识,指导现实行政管理日趋科学化、法制化、现代化,高效地实现行政目标。
(4)学科特点:
综合性;实践性;系统性;技术性;发展性。
二、行政管理学的历史与发展
1、科学管理时期(传统理论时期,或行政管理学形成时期):
19世纪末到20世纪30年代。
(1)主要理论和代表人物
*因泰勒提出的“科学管理”理论而得名。
1911年,美国工程师泰勒出版《科学管理原理》一书,提出以分工协作、研究动作与时间关系、规范操作方式,培训职工、规定定额和实行差别工资的办法来提高效率的主张。
科学管理的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。
“科学管理之父”
这一时期的行政管理学家怀特、魏劳毕等将泰勒的理论一直到行政学体系中,研究了行政目标、行政机构、行政人才的选拔、行政工作程序与方法以及行政效率等问题,提出了行政管理活动的基本原则:
制度化、计划化、协调化、科学化、标准化、效率化。
*法国工程师法约尔发表《工业管理和一般管理》一书,把管理分为计划、组织、指挥、
协调和控制5个环节,确立了管理14条原则。
“管理理论之父”。
*德国学者施坦因:
“行政学”,1965年撰写《行政学》。
*美国学者威尔逊:
1887年发表《行政的研究》一文,主张政治与行政分离。
行政学鼻祖。
*古德诺:
1900年,《政治与行政》,提出政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。
*美国学者怀特:
1926年,《行政学导论》,论述了行政管理的重要性和行政效率等问题。
*美国学者魏劳毕:
1927年,《行政学原理》。
*马克斯?
韦伯:
管理制组织理论,即科层组织理论。
“组织理论之父”
(2)理论特点和主要贡献
*行政制度、机构、程序、立法的研究;体系的建设。
2、行为科学时期(人际关系阶段):
20世纪30年代到60年代。
(1)行为科学的主要理论及其代表人物
*1927-1932年,美国哈佛大学梅奥等3位教授在霍桑工厂进行了一系列有关人的行为的试验,提出在其他条件不变的情况下,可注重人的行为来提高效率的新理论。
*巴纳德:
非正式作用的理论
*马斯洛:
人的需要层次说:
生理、安全、归属、尊重和自我实现。
*麦克雷戈:
从评价人性出发提出X理论和Y理论。
*主要的行政学家:
巴纳德、狄莫克、西蒙、瓦尔杜等。
(2)理论特点和主要贡献
*理论特点:
政治与行政的配合;民主与效率的一致;以人为本的行政观;重视非正式组织;行政即决策的过程。
*机械效率——人的效率(观念);静态——动态(组织);管人——用人(人事行政);惩罚、专制、命令——激励、民主、沟通(管理方式)。
3、系统科学时期:
20世纪60年代。
*应用系统论的基本观点和方法研究行政管理活动。
应用综合的观点、开放的观点、环境系统的观点、投入产出的观点考察行政活动过程,研究行政管理总体目标的确定和组织实施。
行政组织合理化、行政程序连续化、行政决策科学化、行政分析定量化。
*运筹学、系统工程等工具的应用。
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4、中国的情况
(1)古代的行政管理体系和思想:
君主制、大一统的行政组织体制、监察制度、管理制度等;
(2)近代发展:
实行立法、司法、行政、考试和监察五院分立制度(孙中山)。
工农民主政权的行政组织体制。
1935年,张金鉴出版《行政学之理论与实践》。
(3)建国之后的发展。
1980年12月,中国政治学会成立。
1984年,中国行政管理学会成立。
第一章行政环境
一、行政环境的概念、特点和分类
1、行政环境:
围绕行政管理主体,并直接或间接作用于行政管理活动的客观因素的总和。
2、特点:
多样性;复杂性;可变性;互动性。
3、类型:
自然环境和社会环境(*国*作用方式:
自上而下的层级组织(纵向);人民代表大会等中介(横向)。
(2)立法组织
*中国的立法机构:
全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务
委员会组成。
*全国人民代表大会是最高国家权力机关。
*人民代表大会制度是中国最基本的政治制度。
(3)司法机构
*司法机构包括审判、监察等组织。
司法机构通过行使审判权和检察权依法对政府机关、政府官员是否遵守宪法和法律实行监督(司法监督)。
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*司法监督:
法纪监督(非法拘禁、玩忽职守、危害公共安全等);经济监督(走私、贪污等);行政监督。
(4)军事组织
*中国的军事系统由中国人民解放军、武装警察和民兵三大武装力量组成,实行中国共产党中央军事委员会和国家军事委员会双重领导体制。
(5)社会组织系统
*社会组织包括社会阶级、各种社会团体、社区、家庭等。
*人民参与制度是中国政治制度的一项基本*从政府职能作用的性质看,政府职能可划分为:
统治性职能、保卫性职能、管理性职能、文化职能、社会职能。
*从行政管理作用的过程和方式(运行)看,可以分为计划职能、组织职能、控制智能、指挥职能、协调职能、沟通职能、监督职能等。
*从行政控制的幅度看,可以分为高层次行政职能、高层次行政职能、低层次行政职能。
二、政府的职能和作用
*按照行政管理活动所涉及的领域不同,可把行政职能划分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。
这些只能由称之为政府的基本职能。
(1)政治职能:
即阶级统治的职能,是指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国4
家和社会安全的职能。
政治职能最鲜明地反映了一定时期政府活动的基本方向。
具体包括阶级专政职能;军事保卫职能;社会治安职能;民主职能。
*我国政府的政治职能,主要是通过发挥国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行使的。
(2)经济职能:
指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。
具体包括:
产权(私有或公有产权)界定和保护;宏观经济调控;基本建设投资(直接生产和提供共产品);进行收入再分配、缓解收入分配不公(以及管理国有资产、规范稳定市场秩序以确保自由竞争)等。
*经济职能是政府最主要、最基本的职能。
具有以下特征:
全局性、综合性、协调性、服务性。
(3)文化职能:
政府指导和管理文化建设事业、领导和组织精神文明建设的职能。
具体包括:
意识形态的职能;发展科学教育文化事业;发展文学艺术、体育事业;加强道德文明建设、清除有害文化产品等。
*政府的文化职能,一般是通过文化管理机构的组织管理活动来实施的。
(4)社会职能:
指政府所承担的社会服务和社会保障职能。
具体内容包括制定各种社会福利的法律、法规、制度,建立社会福利和保障体系;建立健全合理的社会福利制度;筹集社会保险基金;创办各种社会福利事业;保护生态环境。
*从某种意义上讲,社会职能是政治职能的基础。
*治理环境污染,加强环境保护是我国的一项基本国策,也是政府提出的一项突出的、特
殊的社会职能。
三、中国政府职能的转变
*政府职能转变:
指国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会发展的需要,对其职能的范围、内容、方式进行转移和变换。
1、社会主义市场经济条件下的中国政府职能
2、政企分开是中国实施政府职能转变的关键
3、实施中国政府职能转变的途径
(1)认识政府职能转变的意义
(2)推进市场经济体制的建立
(3)政治体制改革与行政体制改革同步进行
(4)抓住政企分开这一实现政府职能转变的关键
第三章行政体制
一、行政体制及其构成要素
1、行政体制:
即行政管理体制,主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构和运行方式等关系模式的总和。
它有该国的基本的政治制度规定,受该国经济制度、文化传统等因素的制约。
*就行政体制各组成部分的地位和关系而言,行政体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置。
*就行政体制组成部分的存在状态而言,由静态的行政组织结构和动态的行政运行体制之分。
前者是对行政主体及其相互关系进行结构性配置,它构成行政体制的“硬件”系统,包括政府首脑体制、中央政府体制、地方政府体制、中央和地方政府关系体制等;后者是对行政主体行为的方式、原则和程序的规范性约束,它影响行政管理的基本方向,包括行政决策体制、人事管理体制、行政监督体制等。
2、行政体制的特点:
产生的先导性;存在的客观性、相对稳定性;影响的全局性(对行政效率);构成要素的可变性。
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*一些学者认为:
政治性、规范性、稳定性、系统性以及多星、滞后性等为行政体制的特点。
3、行政体制的功能
*积极功能:
能提高行政管理的效能、增加行政资源的作为、促进社会的发展和进步。
具体表现在:
(1)对行政组织的框定、调控和制约作用。
(2)对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。
*消极功能:
指在特定时期或一定条件下,能做成行政资源的无为或浪费,妨碍行政管理效率和效能的提高,阻碍社会的发展和进步。
具体表现在:
(1)行政体制的惰性。
(2)行政体制缺乏合理性、科学性,引起行政管理的混乱和无序。
4、行政体制的构成要素
(1)行政权力体制:
“国家行政机关与其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系的制度。
”
*国家行政机关的职权范围和权力地位通常由宪法和其他法律规定。
#行政权力体制主要有:
三权分立制、议行合一制、军政合一制、党政合一制等。
(2)行政领导体制:
具体表现为行政机构的设置、职权的内部划分和行政机关的形式及
其相互关系等,是行政权力体制的具体化和内在化。
(3)人事管理体制:
即人事制度或人事行政体制,指国家选举、任用行政公务人员的具体形式及有关制度。
通常包括选任制、考任制、委任制、聘任制等形式。
(4)行政监督体制:
指国家政治力量和社会力量对国家行政机关及其人员的行政行为实施监察、督导和规正的制度。
一般包括内部监督(一般行政监督、审计监督等)和外部监督(立法监督、司法监督和社会监督等)两种形式。
(5)中央和地方关系体制:
是关于中央和地方之间立法关系、司法关系、行政关系、经济关系及权限划分的基本制度和结构形式,主要有中央集权制、地方分权制等。
(6)行政区划体制:
又称行政区域体制,指国家依照一定的原则,将全国领土划分为若干层次的区域系统并建立相应的机关的制度。
它规定和影响着中央和地方的基本结构关系。
二、行政体制的类型
(一)行政权力体制
*行政权力体制的常见类型:
三权分立制和议行合一制。
1、三权分立制:
指把国家权力分为立法、行政、司法三部分并建立相应的国家机构来分别行使这些权力,同时三个权力机关又相互制衡的权力体制。
*以三权分立为基础(分权学说);
*美国等资本主义国家的国家机关组织与活动的基本制度;
*立法权属于由参、众两院组成的合众国议会,行政权属于总统,司法权属于最高法院及国会随时设立的下级法院。
*孙中山的五权宪法理论:
立法、司法、行政、监察、考试。
*中华人民共和国坚持民主集中制和议行合一制。
2、议行合一制:
立法权和行政权属于同一个最高权力机关,或者行政机关从属于立法机关,仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。
*理论依据:
国家的权力属于人民。
*巴黎公社委员会、原苏联的苏维埃制度、中国人民代表大会制度等;
*由人民直接或间接选举的代表机关统一行使权力;国家行政机关和其他国家机关均由6
人民代表机关产生。
*全国人民代表大会是国家最高权力机关,有权选举、决定、罢免国务院、最高法院、最高人民检察院首长;对人民负责,受人民监督;国务院等向全国人民代表大会和其常务委员会负责,并接受其监督。
(二)行政领导体制
*行政领导者以不同的组织原则和方式、方法,组织并形成了多种类型的领导体制。
1、首长制与议会制:
首长制,即独任制,是指行政机关的最高决策由行政首长一人执掌的体制;合一制,即委员会制,指行政机关最高决策权由两个以上的人员共同承担的体制。
*首长制:
事权集中,责任分明、指挥灵活、决策迅速等,但有很大的局限性,必须通过制度性的约束来预防各种消极性的效应。
*合议制:
计划周密、分析全面、避免专断,但可能出现低效和责任不明。
2、集权制和分权制:
集权制是指行政决策权由上级行政机关掌握,下级机关以上级机关的指令处理政务的行政领导体制;分权制是指行政决策权由上下级机关合理划分,下级机关在其权力范围*国情的复杂性决定了行政领导体制选择的复杂性和多样性。
现行的领导体制主要有:
总统制、总理制、国务院制(行政首长负责制)、部长会议制、委员会制等
(1)总统制:
民选总统对民众负责而不对议会负责,议会不能罢免但可以弹劾总统;总统是国家元首和政府首脑,*社会主义国家行政区域划分的原则:
政治原则;经济原则;
民族原则。
*综合历史传统、人口分布、地理环境和国防需要等条件。
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*行政区划型的主要类型:
传统型、发展型(市管县)、特殊性(香港特别行政区、经济特区)等。
2、中国的历史和现状
(1)国民经济恢复期。
(2)“一五”计划时期。
(3)“二五”计划与三年调整时期。
(4)“文革”时期。
(5)社会主义现代化时期。
*现行宪法的若干规定:
行政区域按三计划分;国家在必要时得设立特别行政区。
第四章行政组织
一、行政组织概述
组织是指人们为实现一定目的而联合的形式以及联合起来进行有秩序的协作活动。
组织在现代社会中发挥越来越大的作用。
现代社会性的各种组织主要发挥着三种功能:
(1)“聚集”,就是对人力智能、物力资源、知识信息等加以聚集汇合;
(2)“转换”,就是把聚集的各种要素,进行“加工”,转化为新的
(3)“解放”,就是把组织能量释放出去,实现组织的目标。
*现代组织具有整体性、目的性、适应性、开放性和多样性等特点。
1、行政组织:
专职政府组织,是政府组织的静态结构和动态活动过程的统一。
*就静态结构而言,行政组织是指依据国家宪法和法律组建的、专门承担社会事务管理职能的行政机构体系。
它是国家机器的重要组成部分,是国家权力机关的执行机关。
*就动态过程而言,行政组织是指行政管理系统为行使权力、履行职责而进行的组织活动和运行过程。
*我国的行政组织包括从中央到地方的各级人民政府及其所属部门、单位。
中央政府是最高国家行政机关,负责组织和管理全国范围内的政治、经济、文化和国防等方面事务的职责;地方各地政府接受中央政府和上一级政府的统一领导,组织和管理相应行政区域内的各项行政事务。
2、行政组织的特性。
(1)政治性。
主要表现在政治代表和政治维护两个方面。
*政治代表即行政组织代表统治阶级行使社会公共事务管理权,其各项活动都体现和反映着统治阶级的意志。
*政治维护即行政组织的活动都是紧紧围绕维护有利于统治阶级的社会秩序、维护统治阶级的长远利益和根本利益而展开的。
(2)社会性。
表现在社会管理和社会服务两个方面。
*社会管理即行政组织是以公众利益代表者的身份制定并实施各项政策、法规,对整个社会生活进行组织,确保社会稳定,促进社会和谐发展。
*社会服务是指为落实国家宪法和法律法规提供服务,并最终保障公众的生产生活条件,满足公众的各种利益要求。
(3)权威性。
表现在普遍约束和强制执行的两个方面。
*普遍约束即一级行政组织对其辖区范围内的所有组织与人员都具有规范、约束作用,对所有社会公共事务都享有处置权力。
*强制执行是指行政组织活动直接表现为政府单方面的意志,无论管理对象是否愿意接受,在行动上都必须服从。
*权威性保证行政组织活动按既定计划进行。
(4)法制性。
即行政组织自身法制化和行政组织活动法制化。
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*法制性是行政组织权威性的基础。
(5)系统性。
二、行政组织的基本要素
1、职能目标。
职能目标是行政组织存在的基础,是行政组织的第一要素。
*职能目标的多少和重要程度决定行政组织结构的数量、地位及人员编制,也决定行政组织活动的方向、范围和*行政经费是物财的核心问题,世界各国都是通过财政预算为行政组织提供经费。
*行政经费的数量取决于社会经济发展水平、国家经济状况、行政职能目标的范围及重要程度等因素。
三、行政组织的类型
1、领导机关
2、职能机关
3、办公机关
4、咨询机关
5、派出机关
6、信息机关
二、行政组织理论
1、传统的组织理论:
泰勒的科学管理组织理论、法约尔的一般管理理论和韦伯的科层组织理论是其突出代表。
*泰勒的科学管理理论中包含的一些组织管理原则:
建立职能性组织,实行管理专业化;计划职能和执行职能分离;明确组织的控制标准以作为实施控制的依据;划清组织成员的职责与权限;严格组织的奖励和惩处制度;组织的高层管理人员实行例外原则等。
*法约尔的一般管理理论,即行政管理组织理论,强调分工协作、权责一致、统一指挥、统一领导、适度的集权与分权、秩序、公平、纪律、个人利益服从集体利益、合理的报酬、保持人员稳定、首创精神、人员团结、层次与职能协调等14项组织的一般原则。
*韦伯的科层组织理论
(1)揭示了组织和权威的关系,划分了权威的类型(传统权威、超凡权威、合理-合法权威);
(2)归纳了科层制组织的基本特征,即实现劳动分工、明确规定组织成员的权利与责任;各种公职或职位按权利等级严密组织起来,形成指挥体系;通过正式考试的成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织成员;实行任命制,只有个别职位才实行选举制;公职人员必须是专职的,有固定的薪金收入;职务活动被认为是私人事务之9
外的事情,受规则和制度制约,而且毫无例外地适应于各种情况。
2、行为科学时期的组织理论:
以梅奥为代表的人际关系组织理论、巴纳德为代表的组织平衡理论、以及西蒙为代表的决策过程组织理论等。
*人际关系组织理论的基本观点是:
组织成员是“社会人”,他们不仅追求金钱收入,更有社会和心理方面的需求;生产效率主要取决于组织成员的工作态度及其人际关系状况;新型的领导能力在于提高组织成员的满足度,以调动组织成员的积极性;正式组织中存在非正式组织。
*组织平衡理论的基本观点是:
正式组织是有相互协作的个人组成的系统,包括协作意愿、
信息联系和共同目标三大要素;组织中的权威应建立在下级接受的基础上;正式组织中存在着非正式组织,它对正式组织及有积极作用,也有消极影响;组织成员对组织的贡献与组织对其成员需要的满足应保持平衡。
*决策过程组织理论:
决策贯穿于组织活动的全过程;组织是由作为决策者的个人所组成的系统,组织中的各个层次及其成员都是决策者;组织管理的目的就是通过对影响决策的各种因素的分析与调节,保证个人决策与组织目标的统一;组织不应被视为机械的工具,而应看作是由有欲望、有情感、有进取心的人员组合。
任何组织的存在和发展都必须建立在激发组织成员工作激情的基础上。
3、系统科学时期的组织理论:
以卡斯特和罗茨韦克为代表的系统组织理论,以伍德沃德和菲德勒为代表的权变组织理论。
*系统组织理论的基本点是:
把组织视为一个开放系统;对组织的运行进行了系统分析。
*权变组织理论的基本思想是:
组织管理中并不存在什么最好的方法,相反,组织管理者必须明确每一情景中的各种变数,了解这些变数之间的关系及其相互作用,把握原因和结果的复杂关系,从而针对不同情况而灵活变通。
4、马克思主义的组织理论。
*马恩关于未来社会主义国家行政建设原则的设计
(1)政府官员由群众直接选举和进行监督,政府和官员是人民的“公仆”;
(2)社会主义行政组织应是巴黎公社式的“议行合一”的组织形式;(3)政府应该是“廉价政府”;(4)政府只应有“为数不多的重要职能”,主张实行“大社会、小政府”。
*列宁提出的社会主义干家行政组织建设的理论原则:
(1)行政组织要精简高效;
(2)行政组织要实行民主管理;(3)克服行政组织中存在的官僚主义现象;(4)行政组织活动要实行科学化。
*中国共产党确立的行政组织原则:
(1)坚持共产党对行政组织的领导;
(2)实行民主集中制原则;(3)坚持精干效益原则;(4)注重行政组织的作风建设;(5)强调思想教育的作用和改善思想教育的方法;(6)强调行政组织建设必须以政府职能为依据,以法律制度为准绳。
三、行政组织结构
1、行政组织结构的模式:
指行政组织各层级、各部门依据法律准则确立的排列组合关系。
其结构模式主要有:
(1)直线式。
其特点是行政组织由最高行政主管至基层工作人员自上而下建立起垂直的领导关系,不设职能机关。
属集权结构,优点是:
机构简单、权力集中,命令统一,决策迅速。
(2)直线参谋式。
是在直线式基础上,建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构模式。
参谋系统直接为行政首长服务,其影响和作用是通过建议和方案被行政首长采用而实现的。
(3)直线综合式。
是在直线参谋式和直线职能式的基础上形成的。
特点是:
在直线式10
基础上同时设立直接对行政首长负责的参谋机构和职能机构。
(4)多维式。
是一种为大型化、复杂化组织所使用的综合性组织结构模式,特点是按地区、专业或产品分别设立管理机构,各类管理机构分工合作,共同致力于组织整体目标的实现。
2、行政组织结构的功能:
(1)合理的行政组织结构促进行政目标的实现;
(2)合理的行政组织结构有利于稳定人员情绪,调动人员的工作积极性;(3)合理的行政组织结构促使行政系统保持良好的沟通关系;(4)合理的行政组织结构是提高行政效率的重要前提。
3、行政组织结构的层级化:
指行政组织系统中纵向管理层次的划分,即行政组织的最高管理层至基层工作人员之间的层级数额。
*影响行政组织的层级设置的因素:
(1)组织规模和组织的管理幅度;
(2)综合考虑以下具体因素:
组织内部工作任务的详尽程度;组织内各工作岗位的接近程度;组织成员的素质;工作任务需要协调的程度。
4、行政组织结构的部门化:
指行政组织系统中横向部门的划分,即一级行政组织
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