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我国开发区的发展模式分析
我国开发区的发展模式分析
我国开发区的发展模式分析 一、我国开发区的发展概况 开发区在国际上通称为世界经济性特区,它是当今世界自港区、世界各类经济自区或自经济区的统称。
主要包括自港、自贸易区、保税区、出口加工区、科学开发区等类型。
它的历史兴起可以上溯到400多年前的1547年,意大利西北部热那亚海湾建立的雷格亨自港,是世界上第一个被正式命名的自港,可认为是开发区的雏形。
我国开发区的兴起以1980年中央决定建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区为标志。
其后全国各地经济技术开发区相继建立,再后其它各种类型的开发区如高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区等也于80年代中后期在全国范围内兴起。
到2002年末,国务院已先后批准了53个国家级高新技术产业开发区,52个国家级经济技术开发区,省级、市级的开发区上百家,加上县、区级的开发区总数已逾4000多个。
从开发区的设立宗旨看,如果说20世纪80年代是以吸引外商投资为主要驱动因素的话,那么90年代以后则主要是科技成果产业化的需求。
从时间序列和深化、普及的层次看,我国对外开放的历程,就是开发区发展的历程。
20多年来,我国的对外开放经历了沿海、沿江、沿边向中西部逐渐推进的过程,已形成了全方位、多层次、有重点的对外开放格局。
随着我国改革开放进程的不断推进,开发区也已发展成为我国经济社会发展的一个重要领域,各地开发区大都成为当地经济发展的新增长点,成为对外开放的重要基地和窗口,并成为探索社会主义市场经济体制的试验区和先导区。
我国的开发区在经济发展中的重要作用表现在:
1.是中国政府重点支持发展的经济区域。
经济技术开发区都是经过中央政府或所在地地方政府批准建立的,享受一系列的政策优惠。
2.是吸收外商投资最集中的经济区域。
已开发面积约为500平方公里,约占中国国土总面积的%,累计吸收的外商直接投资占全国外商实际投资总额的10%左右,一些城市外商直接投资的30%-40%都集中在开发区。
3.是经济发展最快的区域。
投入成本少、产出效益高。
4.是资金密集型企业和高新技术产业占主导地位的区域。
开发区以兴办高新技术企业和出口创汇企业为主,在大多数开发区中,这两类企业占有相当大的比重。
开发区具有良好的科技创业和科技生产环境,一些开发区相继建立了科技创业“孵化器”、“科技创业中心”,设立了科技风险基金等,以扶持高新技术项目的开发和研究。
5.是发展潜力大、区位优势明显的区域。
一是经济技术开发区分别设在省会城市、地区经济中心城市或交通枢纽地带;二是开发区所在地区经济发达、工业基础雄厚、工业生产门类齐全;三是交通便利。
6.是基础设施先进、支撑体系健全的区域。
各经济技术开发区致力于基础设施的建设和完善,各开发区的供水、供电、供气、供热、通讯、道路能力及水平均达到较高水准,且使用价格低廉;经济技术开发区处在经济发达地区,具有得天独厚的人才优势。
7.是符合国际通行规则、对外开放度高的区域。
中国政府授予了经济技术开发区管理委员会相应的经济管理权,开发区在审批外来投资项目上具有简便、快捷、与国际惯例相适应的办事程序。
8.是具有优越的投资政策和良好的法律环境的区域。
经济技术开发区内的生产性外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税;政府赋予开发区管委会享有与其所在地地方政府同等的经济事务管理权,运行机制高效,规范。
到2003年为止,国家相继出台了一系列政策法规,推动国家级高新区在立法、信用评估体系、知识产权保护、激励机制、ISO14000环境认证等方面的制度建设,并为高新区发展开辟新的融资渠道,促进了高新区持续快速发展。
二、影响开发区发展的关键因素 以美国为例,其高新技术产业最先在两个地区发展起来,首先是环波士顿的128号公路地区,然后是硅谷地区。
可是到80年代后期,128公路地区的高新技术企业开始走下坡路,硅谷地区却方兴未艾,不断走向新的高潮。
美国学者安纳利?
萨克森宁根据自己的分析研究,在其所著《地区优势:
硅谷和128公路地区的文化与竞争》一书中,对这两个地方各种因素进行了深刻的比较分析。
其结论是:
决定一个地区高新技术产业发展状况的主要因素,不在于新技术发明的多少,而在于它的制度安排、社会环境和文化氛围等是否有利于发挥专业技术人员的积极性和创造性。
分析我国20多年的经验和教训,可以得出“体制、环境和产业”是影响开发区发展的三个最关键因素。
体制 体制对开发区的发展具有重要影响。
可以说,一个开发区能否成功,关键取决于对生产要素的吸引能力和优化配置能力如何,归根到底取决于体制。
有一个好的体制,即使没有资金、人才和技术,也可以吸引过来;相反,没有好的体制,即使有资金、人才和技术,也会流失。
这里所说的体制包括两层含义,即行政管理体制和经济管理体制。
行政管理体制是指开发区管理机构所具有的政府管理功能及其制度特征;经济管理体制是指开发区作为一个经济主体进行运作和经营所拥有的经济组织功能及其制度特征。
1.行政管理体制 开发区是国家和地方为发展经济而设立的特殊行政管理区域,开发区管委会通常是政府的派出机构,行使着部分政府的职能。
开发区的行政管理体制经历了一个创建的时期和不断的体制创新之后,基本形成了相对独立的行政管理体制和运行模式,即“以块为主,条块结合”。
这个管理体制相对于一般的行政体制来说是全新的,充满活力的,从而使开发区形成了与国际化经济运作比较接近的环境,为开发区发展提供了强力的推动。
于开发区管委会在经济社会发展中担负着不同于其它一般行政区域政府部门的作用,因此它在行政管理体制及运作方面也有着不同于一般行政区域管理机构的特点,主要表现在以下几个方面:
(1)转变政府职能。
使政府从原来的包办一切的做法中解脱出来,形成“小政府、大社会、小机构、大服务”的格局。
一些代替原来政府工作的中介机构逐步健全起来,企业改制和社会保障制度改革也得到了全面推进。
(2)精简管理机构。
开发区的一大特点是机构设置综合化,按照管理内容的需要尽可能地精简机构设置。
最明显的一点是不设立产业部门,对区内企业的服务、管理、指导全部一个部门来施行,这样既精简了机构人员,又在很大程度上减少了对企业生产经营的行政干预。
(3)减少审批环节,简化办事程序,提高工作效率,建立完善的服务系统及行政人员优胜劣汰的竞争机制。
如“一站式”服务、“一门式”服务、“一条龙”服务、“一个窗口对外”等。
(4)更新管理观念,树立大胆学习借鉴西方发达国家政府为社会、为企业、为纳税人服务的理念。
例如为创造良好的投资软环境,倡导“亲商意识”,政府部门和工作人员自觉站在投资者、纳税人的立场来思考对待问题,把投资者依法从事生产经营,获取理想回报作为自己管理服务的目标,改变了政府凌驾于企业、社会之上的传统观念。
2.经济管理体制 开发区管理机构除了行使政府职能之外,更重要的是还要实现特定的经济职能,直接参与开发区的经济建设和发展。
例如要自行筹集、融通资金,实行滚动发展,自主对园内土地进行规划、征迁、开发和转让,要对开发区一些经济实体进行投入并实现产出等。
如果开发区长期实现不了经济效益,那么开发区也就失去了发展的动因。
20年来,我国的开发区在经济管理、体制建设方面也摸索出了一些经验,取得了许多创新,主要表现在:
(1)建立了现代企业制度。
现代企业制度的特征就是政企分开、产权明晰、自负盈亏和管理科学。
开发区的经济职能一般都是通过其拥有产权的综合公司或专业公司来实现的,其中一些高新技术企业率先在我国建立了现代企业制度,已有20多家在证券交易所上市。
如苏州高新、中炬高新、东湖高新、倍特高新和长春经开等都是开发区控股的上市公司。
(2)建立了多渠道的融资体系。
开发区大都是在国家或地方优惠政策的引导下,自主创业而发展起来的。
有的开发区地方政府划拨了小部分启动资金,有的则完全是通过自筹资金进行开发的,在融资渠道上进行了许多探索。
目前我国开发区主要的融资渠道有:
商业银行贷款,政府给予贴息政策;国家开发银行贴息贷款;发行股票上市融资;与外资联合开发;委托国内有成功经验的开发区开发等。
(3)建立科学的用人制度和激励机制,树立以人为本的思想。
开发区是科学技术成果孵化和产业化的基地,是先进制造业基地,汇集了大量的高科技人才和产业工人,使得开发区在制定战略发展规划时必须站在人本立场上,充分关注开发区发展过程中人的生存状态和发展要求。
(4)形成了各具特点的产业集群,成为科技成果转化的“孵化器”和产学研互动的基地,成为我国承载国际资本转移并学习国际先进经验和技术的平台。
环境 随着经济全球化和中国加入WTO的历史进程,环境已成为地区综合竞争力的重要标志和最终体现。
开发区是特殊的经济发展区,对内外资企业的吸引力不仅来自优惠的政策,更重要的是宽松的发展环境和优质的社会服务。
环境就是生产力,就是竞争力,就是凝聚力,是维系开发区能否成功的关键因素。
吴敬琏在《发展中国高新技术产业制度重于技术》一书中列出“硅谷”栖息地的10个重要特点是:
良好的游戏规则;知识密集;流动的高质量劳动力;以结果为导向的精英体制;鼓励冒险、容忍失败的氛围;开放的商业环境;大学、研究机构与产业界的互动;企业、政府与非赢利机构间密切合作,为达成共同目标而努力;高质量的物质和文化生活;专业化的商业服务机构。
环境有硬环境和软环境之分。
硬环境主要包括港口和交通道路、开发区基础设施、通讯设施、环境污染治理、生态环境建设、舒适宜人的居住条件、甚至产业簇群的集聚度等。
软环境主要包括富有吸引力的投资政策、高效廉洁的公共服务、丰富的文化内涵等等。
文化是环境,而且是重要的环境。
开发区要吸引人才,留住人才,而且让人尽其才,靠 什么?
吸引人才靠政策,留住人才靠文化氛围,要人尽其才则靠机制。
产业 产业是指开发区的产业定位。
产业定位对开发区的长远发展至关重要,一旦确定就很难轻易转变。
进行科学的产业定位要注意下面几个问题:
1.发扬比较优势。
发展经济学的原理告诉我们,为了正确地确定一个地区的发展战略,首先要对该地区资源禀赋比较优势进行分析,然后根据“扬长避短,发挥优势”的原则来确定该地区应当优先发展什么产业。
随着社会进步和国际贸易规模的扩大,比较优势在经济发展中的作用日益增强,并逐步成为增强国家或地区竞争力的决定性因素。
如果一味照搬国内或者国外其他开发区的产业选择和发展模式,不发挥本地区的比较优势,则必然忽略自己的特点,丧失竞争力。
2.重视产业的集群与网络化。
产业集群是指以中小企业为基础、特色产业为主体、网络结构为支撑的区域性柔性生产体系。
产业集群是建立在专业化分工协作基础上的企业网络,同时也是区域产业创新和区域发展的平台。
更为重要的是,产业集群在为产业创新提供平台的同时,还构筑着企业发展的内在机制:
(1)在产业集群这一网络结构内部企业在互相竞争的同时,又互相联系、互相补充,实现了信息、资源的共享,不仅大大降低了企业间的交易费用,还促进了知识的流动与创新。
(2)产业集群作为一种产业组织的整体,其生产单位多样化和生产组织的柔性化具有很强的灵活性,这种集体的灵活性保证了对新技术和市场信息的快速吸收,以及对劳动力资源的有效使用、培训和分配,能够较好地适应外部经济环境的变化。
(3)产业集群一旦形成,便会产生自我加强的机制,积聚的规模越大,其优势就越明显,就越能体现规模经济与范围经济。
(4)产业集群根植于当地的社会文化环境中,围绕产业群的成长与发展,相关的社会资本逐渐形成,专业化人力资源得到积累,产业网络也不断得到强化,为区域的发展提供了内生的动力。
联合国贸易与发展大会2001年《国际投资报告》指出,跨国公司的投资已从低成本的区位转向产业集群的区位,那些没有新的产业组织而仅有廉价生产要素的城市正面临新的危机。
因此,我们一定要努力形成自己的产业集群和企业网络,同时也要明白,集群优势并不是靠简单的聚合就能产生的,它是一个动态、交互的运动过程。
3.研究国际产业转移的趋势和我国高新技术产业的发展方向。
吸收国际大型跨国公司尤其是世界500强企业的投资是开发区的主要发展模式,因此在进行产业定位时一定要关注国际
产业转移的主要趋势。
目前,国际产业转移已从劳动密集型产业转向技术密集型产业,科技含量高、国内市场需求潜力大的电子信息产业和科技含量高、产业链长、国内相对落后的装备制造业正在成为国际产业转移的主要方向。
2002年,中国高技术产业总产值达到15099亿元人民币,增加值达到3769亿元。
全部高技术产业增加值占制造业的比重达到%。
高技术产业中增长最快的是电子计算机及办公设备制造业,全年实现总产值亿元,增加值达604亿元,比上年增长%,医疗设备及仪器仪表制造业全年实现总产值比上年均有不同程度增加。
三、我国开发区管理模式分析 管理模式是管理体制的具体体现。
综观我国的大部分开发区,管理模式大体上可归纳为以下五种:
即管委会主导型、公司运作型、管委会协调型、中外合作型和委托管理型。
管委会主导型 管委会主导型又称管委会直接运作型,是指上级政府设立开发区管理机构,管委会作为政府的派出机构全面负责开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资和社会管理等开发区运作的一切活动。
从国际上看政府主导型的开发区较多,尤其是发展中国家,发达国家在早期也采用此模式。
比较成功的开发区如日本的筑波科学城、印度的班加罗尔等都是政府主导型的,我国如台湾地区的新竹工业园、广东的中山火炬高新区和苏州的昆山开发区也都是这种模式。
政府主导型管理模式的主要优点是可以充分利用政府的力量和资源,能从政府的高度对开发区的功能布局进行整体的规划,能够顺利协调政府各部门的关系,极大地提高各项行政审批效率,对土地征用、居民安置、配套设施等工作都具有一定的权威性,在招商引资方面也会争取到许多的优惠政策。
但是,管委会主导型是一个特定时期的产物,不符合市场经济发展的要求,存在如下一些问题:
1.开发区管委会定性不明确。
从我国的现实情况来看,开发区管委会的地位缺乏法律依据,尽管人们习惯于把管委会看做是一级“政府”,但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区;在法律上于还没有一个全国性的有关开发区的法律体系,管委会的性质在我国没有一个明确的立法界定,因而也就没有明确的法律地位和行政主体资格,容易造成管理上的混乱,不利于开发区的长远发展。
2.机构膨胀。
我国的大部分开发区在成立之初,都能大胆进行体制创新和管理创新,努力营造符合国际惯例的“小气候”,形成高效精干的“小政府、大社会”管理体制。
但是近年来, 政府各部门派驻开发区的机构呈逐渐增多趋势,许多开发区为了实现与上级有关部门的对口与衔接,管委会机构开始出现“返祖”现象,已逐渐脱离了建立开发区的初衷。
这种机构的膨胀,势必影响开发区突出经济工作重点,影响管委会的工作效率和管理优势。
3.政企不分。
为了融通资金和开发运作,大多数开发区都成立了开发公司。
但在管委会主导型管理模式下,都是政企不分,有的是管委会和开发公司一套人马、两块牌子,公司只是一个“壳”;有的虽有两班人马但管委会大权独揽,开发公司形同虚设,经营自主权难以到位。
这种情况不利于公平竞争环境的形成,不符合市场经济的基本要求,更不符合国际惯例。
4.干部人事制度落后。
开发区管理是一项专业化要求很高的工作,主要领导应当有稳定而持久的任期,以保证政策的连贯性。
一般干部应当职业化、专业化。
但管委会主导型的开发区干部人事的任免,仍然是当地组织和人事部门参照一般行政部门,按常规操作,忽视了开发区的特殊性,不利于调动干部群众的积极性和提高整体素质。
公司运作型 公司运作型是指完全利用独立的经济组织方式管理开发区的一种模式,首先政府赋予开发公司各种有利于开发区发展的权限,在管委会发展战略和计划的指导下,开发公司进行基础设施规划建设、土地开发、开发区管理等活动,并实行自负盈亏。
在国际上以新加坡工业园区为代表,如裕廊开发公司(JTC)就拥有法律赋予的有关土地开发的行政权力。
在国内的开发区,这种模式又分为三类:
1.国企型。
虽设立管委会,但仍以公司为主体进行经营管理和社区一般性事务管理。
管委会与国营大企业的党委会有类似的功能,如招商局蛇口工业区。
这种开发区一般属国家所有企业,赋予了较多的管理权限。
2.外商型。
不设管委会,只指定区外主要管理部门协调,如上海漕河泾微电子高技术开发区,完全港商投资和管理。
深圳一些小开发区也采用这种模式。
3.联合型。
以国有企业为主,中外企业参股组建联合公司对开发区进行经营管理。
上海的开发区大都是采用此种管理模式,如闵行经济技术开发区,就是上海闵行虹桥开发公司(65%)与中银香港(25%)、中国银行(10%)三家共同出资成立的具有中外合资性质的闵行联合发展有限公司负责开发与管理;再如浦东金桥出口加工区的情况是先市政府投资,注册金桥开发公司,之后与交通银行等合作为内联企业,再与招商局等合资成立中外合资公司,最后成为上市的股份公司。
金桥出口加工区将管理层和经营层分开,即将招商引资和社区管理与专业公司的经营管理分开,这种形式在内部经营管理体制上相对比较精简合理,较能适应 经济发展要求,并能逐步走上与国际接轨的路子。
公司运作型管理模式可使开发区的开发管理工作实现集中化和专业化,提高运作效率,开发公司融资主体明确,成本效益核算科学,容易打造符合国际惯例的公司治理结构。
现代公司制度还有四个优点:
(1)公司是迅速聚集资本最有效的财产组织形式。
(2)公司可以引入包括非国有的多家股东,有利于公司将目标集中于经济效益。
(3)公司提供了投资者有效监督的体制框架,在所有权与经营权分离情况下保障投资者权益。
(4)公司制度可以使投资者、经营者和管理者各自发挥所长,实现动态最佳组合,有可能创造良好业绩。
公司运作型管理模式也有其弊病:
(1)于开发公司不具有政府职能,对区外的协调、区内的规划与管理都有一定的难度。
(2)企业承担部分社区管理职能,企业办社会将给企业背上沉重的包袱。
(3)一旦开发区的土地都出售完毕,再欲扩大开发区的规模难度将会很大。
管委会协调型 管委会协调型又称管委会协管型,其本意是“管委会协调、公司运作”,是上述两种模式的中庸,并吸收了它们各自的优点而成。
该模式的主要特征是:
开发区管委会作为当地政府的派出机构行使政府的管理权,并制定开发区发展规划和政策,为开发区的企业提供各种服务;而开发公司作为独立的经济法人,实行企业内部自我管理,发挥集中化、专业化的优势。
该模式实现了管委会的行政权与企业的经营权分离,管委会管理职权基本上包括对区内各项经济活动的监督、管理和协调。
这种模式在国际上以美国的硅谷为代表,它是旧金山湾区政府协会和硅谷制造集团等企业协调管理,前者代表政府,后者为一个经济组织;在国内则以苏州高新区、惠州仲恺开发区等为代表。
管委会协调型模式在一定程度上实现了政企分开,体现了“小政府、大企业”的原则,不仅可以充分利用管委会的协调能力,而且可以利用实力雄厚的企业资金和先进的专业管理经验来弥补开发区自身的不足。
其弊端是于许多开发区配套设备不完善,自身经济实力不够,企业也缺乏先进的管理理念和吸引人才的机制,而体现不出其专业化水平,很容易陷入旧体制的框框之中。
中外合作型 中外合作型是指我国当地政府和国外一级政府管理机构合作开发产业园的形式。
当地 政府提供良好的政策环境和土地,国外政府机构提供丰富的管理运作经验和部分资金。
双方共同招商,共同管理,共同获得收益。
如苏州产业园和无锡新加坡产业园就是这种模式。
中外合作型的优点是其管理运作方式一开始就是借鉴国外的,比较先进并讲究效率,且在招商引资过程中具有“品牌”号召力;不利的地方在于这种合作一般需要国务院的批准和极强的政策支持,开发区的规模也都很大。
委托管理型 委托管理型是指规模比较小的开发区于缺乏经验,委托国内某知名或富有经验的产业园进行全面管理运作,根据合同约定分享利润或成果。
如四川绵阳开发区就是委托成都倍特高新区进行管理与开发。
该模式的优点是开发区管委会只需非常简单的组织结构即可,可以扬长避短;缺点是管理和开发业务的权限大部分授予别人,管委会有失控的风险。
上述五种管理模式中,管委会主导型带有计划经济的色彩,适用于经济不太发达或缺乏开发区运作经验的地区;公司运作型适用于经济发达,与国外交流多、信息灵的地区采用;管委会协调型则适用于上述两种情形之外的广大中等发达地区。
另外,中外合作型适用于规模较大,且有国家政策扶持的开发区;而委托管理型适用于小规模的开发区。
四、开发区发展的战略原则 在国内许多开发区已经历20多年的发展历史之后,后起的开发区应借鉴别人成功的经验,吸取别人失败的教训,并将此转化为后发优势,在整体规划中实行高起点、高标准、严要求,做到“富规划、穷开发”,来打造自己的特色,实现既定的目标。
为此,后起的开发区在制定发展战略时应遵循以下六条原则:
1.后发优势原则。
后发地区发展战略的一个重要出发点就是,努力把发展的落后劣势转化为发展的后发优势。
后发优势是一种选择能力和机会,是后来居上的资本,是一种嫁接先行者文明成果的权利。
后来者居上就是因为发挥“后”的优势,进行再创新,实现超越式发展。
2.超前原则。
超前原则要求在制定开发区的发展战略规划时,必须杜绝短期行为,要有宽宏的大局观和长远的战略眼光,科学地把握国际产业转移的趋势和开发区的发展方向,超前构思和创新未来开发区的战略发展理念,让战略规划适用几十年甚至上百年。
3.可持续发展原则。
可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、技术及自然环境的综合概念,它是一种立足于环境和自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。
这并不是一般意义上所指的在时间和空间上的连续,而是特别强调环境承载能力和资源的永续利用对发展进程的重要性和必要性。
开发区作为一个具有多功能的社会生态系统,更不能单方面追 求经济效益,而必须走可持续发展之路,维持经济社会发展与环境保护相统一。
ISO14000系列标准就是顺应国际上强调可持续发展的大趋势而制定的环境管理标准体系。
4.以人为本原则。
科学技术是第一生产力,人才是工业园发展的一个重要因素。
这就要求开发区在制定战略发展规划时必须站在人本立场上,充分关注开发区发展过程中人的生存状态和发展要求,不断提高人的生存状态,改善和增创人的发展条件,使开发区持续地成为适宜人的生存和发展的文明载体。
将此原则充分体现在环境—经济—技术—社会—文化与人的互动成长过程中,从根本上形成优化开发区的持续发展能力和核心竞争力。
5.文化主导原则。
一个开发区是否具有持续不断的生机活力、凝聚力和竞争力,最关键的是能否形成具有特色的文化内核,是否具有学习创新型的文化机制、有利于人们发挥聪明才智的制度安排和人口素质不断提高的内在要求。
没有文化的开发区就没有灵魂,就没有持续竞争能力。
营造现代文化成长的环境和机制,是现代开发区战略发展规划的重心之一。
区内工作人员从上到下都具有发自内心的服务意识、亲商意识是开发区文化的重要体现。
6.系统协同原则。
开发区是一个“企业生态系统”,其作为企业的一种空间积聚形式,不是说简单地把若干企业集中在某一特定空间就行了。
在开发区的规划建设和招商引资过程中,一定要重视企业之间的互补和内在联系。
从产业联系上,必须是相关或相似企业的积聚;从生产工艺上看,必须是以专业化分工协作为基础;从知识交流的角度看,必须是以互补性为前提。
因此在制定招商引资战略规划时,要特别注意不能简单地以企业规模或企业性质来设置门槛,而是要充分重视“企业生态系统”形成过程中的自发性与深化性,重视系统整合的意义。
/Article/yyjjyjzxcyjjjdwk/200610/
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