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农村生态环境危机及其治理
农村生态环境危机及其治理
——基于公共物品理论的视角
刘召羊许益
摘要:
当前,农村生态环境问题正在由风险演变为危机。
保护农村生态环境是农村经济健康可持续发展和农业现代化的基本要求。
政府公共物品供给的职能“缺位”是农村生态环境恶化的根本原因。
因此,治理农村环境污染问题,需要明确界定政府职能,加大财政、政策扶持力度,同时应发挥基层各行动主体的积极性,以形成多元治理格局。
关键词:
农村生态环境 治理 公共物品 政府职能
一、问题提出:
皖北农村白杨树虫害的忧思
2010年夏初,笔者去了一趟皖北农村,所见所闻感触良多。
笔者被所见到的场景惊呆了:
乡村公路两旁原有挺拔的白杨树,显得无精打采,初夏本应当是白杨树枝繁叶茂的时期,但此时许多树的树枝上几乎没有什么树叶,有的白杨树甚至已经干枯死亡。
为什么会这样呢?
笔者近距离观察发现,这些白杨树上爬满了灰色的毛毛虫,它们从地下钻出来,一个个争先恐后,爬过树干、爬上树枝与树梢,然后开始贪婪地吞噬树叶。
原来罪魁祸首是这些灰毛虫!
害虫如此猖獗,可村民为什么不喷洒杀虫剂呢?
对于这个问题,当地村民告诉笔者,他们曾经使用了杀虫剂,但由于许多害虫已经对这些杀虫剂形成了抗药性,因此效果很不明显。
另外,这些白杨树一般都比较高大,传统的喷雾器只能喷洒到较低的树枝,无法到达害虫积聚的树梢部位,这更大大降低了杀虫剂的杀虫效果。
反而是当地的老百姓自己发明了一个土办法,他们用一段宽约20厘米的透明胶带绑缚在距离地面约1米左右的树干上,这样地面上的虫子要往上爬的时候,就必须穿越这段胶带,而胶带表面十分光滑,所以虫子爬到这个地方就滑落下来,因此就可以保护上面的树叶免受害虫吞噬。
但村民也说,这个土办法也不能百分之百地杜绝虫害。
首先,胶带绑缚的时间必须尽可能地提前,因为如果等到许多害虫都爬上树顶时再去绑缚显然已经太迟,但提前绑缚胶带带来的问题是,胶带经过风吹日晒雨淋,很可能会脱落或者表面变得不再光滑。
所以,绑缚的时间又不能太早,因此村民的一般做法是等观察到有少量的虫子开始上树时开始绑缚胶带(因为少量的害虫毕竟危害也小,最起码不会使树木致死),而且,如果可能的话还应当定期更换胶带(以保持胶带表面的光滑效果)。
很显然,土办法也只是缓解虫害的一种权宜之计,而不是治本之策。
后来,笔者就这一问题与当地农林科技服务站的一位朋友聊了一下,他的话语里充满了无奈。
他说,首先是没钱,每年开春,其实是防治病虫害的最佳时机,这时候如果农民能够得到相关技术、知识的帮助与扶持,是完全可以有效防止病虫害蔓延的,但因为地方政府在农村病虫害防治方面几乎没有财政拨款(大部分中央转移支付都用在乡镇基础设施的改善和招商引资上),由于缺少资金支持,农村乡镇技术服务站很少入村下乡指导工作,所以防治病虫害变成农民自己的单打独斗。
其次,他们这些农村技术服务站由于自身经济利益需求,逐渐转化为农药、化肥、种子等生产资料的“销售站”,而且考虑当地农民的实际收入水平和消费需求,许多农药、化肥、种子都属于低价位、低层次的产品,因此产品质量难以保证,甚至会出现假冒伪劣商品,给老百姓的农业生产、病虫害防治带来严重损害。
此外,他指出了问题的另一方面,那就是今天的虫害泛滥也与以前农药、化肥等的滥用有关。
他指了指旁边的树林说,你现在还能像以前那样看到许多鸟儿吗?
笔者这才注意,鸟儿的叫声确实越来越少了,就连以前满山遍野的麻雀也变得稀稀落落了。
由于人为猎杀、河流污染等导致鸟类数量与种类都在急剧减少,因此灰毛虫的天敌越来越少,其泛滥成灾也就成为必然,所以这其实就是恶性循环,其结果就是导致整个农业生物链遭到破坏和农村生态环境日趋恶化。
实际上,类似农业污染导致生态环境恶化的悲剧,同样在我国其他地方的农村上演。
据统计,我国农药生产能力76.7万吨/年,已成为仅次于美国的农药生产大国。
我国2003年农药使用量已达132.5万吨,其中约有80%的农药直接进入环境,每年使用农药的土地面积在2.8亿公顷以上。
由于农药的长期使用,害虫抗药性愈来愈强,且大量害虫天敌被杀灭,破坏了农田生态平衡和生物多样性,必然会导致农药的使用量逐年增加,病虫害防治成本也逐年提高。
喷洒农药时还会造成大气污染、土壤污染和水体污染。
2002年对16个省会城市蔬菜批发市场的监测结果表明,农药总检出率为20%~60%,总超标率为20%~45%,远远超出发达国家的相应检出率。
〔1〕有专家指出,我国农村环境污染主要包括面源污染、点源污染和生态环境的破坏。
首先,面源污染包括农业生产污染和农村生活污染两个方面。
由于我国化肥和农药的利用效率低、流失率高,严重污染土壤,通过农田径流加重了水体的富营养化,污染物的排放影响了身体健康。
我国农村每年产生的生活垃圾量为2.8亿吨,大部分随意堆置或倾倒进河湖或沟渠,致使蚊蝇孳生、臭气弥漫。
其次,我国农村还存在点源污染。
工业污水和工业垃圾向农村转移,全国被重金属污染的耕地达3亿亩,约占现有耕地总面积的1/5,其中被污水灌溉污染的耕地达3250万亩,被固体废弃物堆存占地200万亩。
最后,农村还存在生态环境的破坏。
当前,地方农田保护不力造成了生态系统的严重破坏。
造成这种局面的原因有二:
一是一些地方政府片面追求短期经济利益,违法批地,使得大量农田转为非农用地。
二是农田质量下降。
我国北方有7亿亩裸露农田,每年春季大风吹走一公分以上,导致土地退化、沙漠化加剧和水土流失,耕地质量下降。
〔2〕
值得注意的是,日益加剧的农村生态环境问题正由潜在的风险演变为现实的危机。
这一危机如果不能得到及时有效地处理和化解,不仅会给广大农民的生产生活以及生命健康带来极大威胁,而且势必影响到农业经济的可持续发展和农村的政治社会稳定,最终会使本来就已矛盾重重的“三农”问题变得更加复杂难解。
二、理论分析:
公共物品供给的职能“缺位”
农村生态环境问题由风险走向危机,在农村社会治理众多的行动主体中,谁应当承担主要责任?
对此学界并没有达成一致的认识。
有学者认为,农民是农村环境保护的直接参与者和直接受益者,农民大量使用农药、化肥等也是农村环境恶化的主要因素,因此农民应承担更多职责;也有学者认为,城市垃圾与工业废气、废水是农村环境恶化的主要推手,而且就社会公共正义来讲,过去农村为了城市的发展做出了重大牺牲,现在城市发展了应当“反哺”农村,带动农业经济发展、逐步缩小城乡差距,而不是把污染转嫁给农村带来灾难;还有学者认为,乡镇企业的责任也不可推脱。
不可否认,乡镇企业在转移农村劳动力、提高农民收入、发展地方经济等方面发挥了重要作用,但另一方面,也存在产业结构不合理、管理水平低下以及社会责任感淡漠等问题,进而导致重复建设、能源资源浪费、环境污染等一系列问题。
德国社会学家乌尔里希·贝克在其风险社会理论中提出了“有组织的不负责任”概念,以说明风险责任界定的困难性。
他不无忧虑地指出,公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险,然后又建立一套话语来推卸责任。
他指出,风险往往被认为是“烫手的山芋”,社会机构往往想方设法否认风险发生、隐藏其根源、阻止赔偿或管理,从而导致了一种有组织的无人承担责任的“总体共谋与责任缺失相伴”的奇怪现象。
〔3〕贝克认为,导致这一现象的原因是:
一方面,后工业社会出现的风险的内容与特质根植于以前不同的“定义关系”(如谁引发了风险、谁是受益者、谁是受损者、证据是什么以及谁来决定补偿等责任界定问题),这些“定义关系”的变化使得风险动因的考究、证据的获得以及危害的补偿都变得愈加困难;另一方面,贝克认为风险评估的官僚机构具有陈腐的否认常规,利用风险的知识依赖性缺口,事实有可能被隐藏、否认甚至被歪曲,于是自然就导致了“没有人或者所有人都是主体”这样的结果。
从贝克“有组织的不负责任”论述中不难发现,政府、决策机构、专家团体等在风险认定、风险评估及其应对等方面责任重大。
因此,根据贝克的观点,笔者认为,公共组织尤其是政府部门在农村生态环境保护方面应当承担起主要责任。
环境资源属于公共物品,对于这一点学界基本没有争议,但对于环境保护是否是公共物品却难以达成共识。
判断一个物品是否是公共物品,一个最常用的方法就是看其是否严格满足公共物品的基本属性。
首先,环境保护是指人类有意识地保护自然资源并使其得到合理的利用,防止自然环境受到污染和破坏,对受到污染和破坏的环境必须做好综合治理,以创造出适合于人类生活、工作的环境。
从这一定义来看,环境保护的目标指向是整个人类而不是某些人、某个人的生活与工作环境,因此环境保护的效用是不可分割的。
其次,既然环境保护是为整个人类提供良好的工作与生活环境,因此就意味着每一个人都会从中想当然地获取效用,实际上,对于空气、河流、山脉、绿地等环境资源排他即使不是完全不可能的,也是非常困难的事情。
最后,通过环境保护,人类可以消费更多干净的水源、清洁的空气,从某种程度上说,这种消费是不具有竞争性的,即新增加一个消费者不会带来其他消费者消费效用的减少,而且也不会带来生产成本的额外增加,除非消费者的人数超出了某种必要限度,比如某些旅游景区,由于游客过度进入也会导致旅游资源的效用下降。
综上所述,如果不考虑某些环境资源消费上的可能的“拥挤”现象,环境保护应当属于纯粹的公共物品,即使考虑到拥挤因素,其非竞争性程度也是相当高的,因此,我们的判断是,环境保护的高限就是一种纯公共物品,低限也是一种更加接近纯公共物品端点的准公共物品。
这样,政府在农村环境保护方面的责任就无法推脱。
既然农村生态环境保护属于政府理应发挥作用的公共物品领地,本文开头提到的病虫害猖獗、环境污染以及生态破坏等农村生态环境恶化问题,就只能说明一个事实,那就是政府在此类公共物品供给上存在“缺位”现象。
政府缺位的第一个表现就是公共财政不到位。
对于纯公共物品或者是接近纯公共物品的准公共物品的农村环境保护,政府应当承担生产与供给的主要责任。
所谓政府生产,即政府出资由政府、企业或者其他公共组织生产;所谓政府供给,即非市场化免费供给,因为纯公共物品若以市场化付费的方式供给,“实质上是政府对社会实施的二次税收”。
〔4〕但正如我们在本文开头的案例中提到的那样,基层政府及其主要领导把大量的财政投入到招商引资、基础设施建设(主要是修路)以及其他能够“看得见”的实体,以给自己的政治晋升增加“政绩砝码”;而另一方面,由于环境保护领域政绩形象不够明显,因此财政投入很少甚至是没有投入,导致基层环境治理部门缺乏必要的运转资金和积极介入的动力。
当前,在农村公共物品供给领域存在一个奇怪现象,那就是公共物品供给不足与公共物品“过剩”同时共存,这一“怪状”其实就是反映了地方政府基于政绩导向的公共物品供给的“理性选择心态”。
所谓的“过剩”并不是绝对的过剩,只是相对于农民的需求来说是过剩的,即这些公共物品更多是地方官员追求政绩的需要而非农民生产生活的真实需求。
政府缺位的另一个突出表现就是,政府没能有效纠正公共物品供给过程中的外部效应。
许多公共物品都具有极强的外部效应,也是比较容易引发市场失灵的领域,农村环境保护问题也不例外。
所谓外部效应,就是某一经济主体的活动对于其他经济主体产生的未能由市场交易或价格体系反映出来的影响。
换句话说就是,交易双方给未参加交易的第三方带来的利益或损害,但并不因此承担成本或因此获取报酬;给第三方带来收益的被称为正外部效应,而带来损害的则被称为负外部效应。
无论是正外部效应还是负外部效应,其本质都是个人成本收益与社会成本收益之间的背离。
这种背离必然导致资源配置的效率低下,同时也是导致公共资源过度使用和某些公共物品供给短缺的主要原因,因此外部效应必须得到有效地纠正。
纠正的基本原则主要是两条:
一是弥补正外部效应的个人收益,使其逐渐向社会收益靠拢,从而为正外部效应提供动力,使其源源不断造福于民。
二是追加负外部效应的个人成本,使其与社会成本接近,从而压制负外部效应的出现或者减少对第三方的损害。
因产权不明导致的外部效应可以通过组织一体化、产权界定等市场策略加以纠正,但因市场失灵导致的外部效应就需要政府积极地介入。
农村环境保护问题属市场失灵领域,因此需要政府积极作为,而在文章开头的那个案例中,我们却没有看到政府相关职能职责的履行。
例如,政府未能对正外部效应很高的基层环保技术服务以及农民的自我救助等行为提供财政与政策支持,同时也未能对诸如工厂污染、农药滥用以及公共事业的盈利倾向等负外部效应加以遏制。
由此,我们基本可以得出结论,地方政府在农村环境保护问题上没能扮演好外部效应纠正者的应有角色,即政府在这一问题上是“不作为”的。
综上所述,农村环境保护问题不仅是公共物品而且还是纯度非常高的公共物品,对于此类公共物品,政府理应承担生产与供给的主要职责。
当前农村环境污染问题的日益恶化表明,地方政府在对环境保护公共物品属性的界定上仍然是不明确的,例如,有的地方政府认为环境保护更加接近于私人物品,甚至有的地方就将其视为纯粹的私人物品,认为环境问题是当地村民自己的事情,应该更多发挥市场的作用。
问题界定的模糊性直接导致政府在此类公共物品供给责任上的模糊性,因此,政府往往不仅未能有效消除此类公共物品的外部效应问题,反而放任市场机制在其不擅长的领地“恣意”失灵,致使环境保护公共物品供给萎缩、环境污染问题加剧。
因此,笔者认为,政府公共物品供给责任的缺位是农村生态环境危机形成的制度根源,也是其主要原因。
三、政策应对:
政府公共物品供给的职能“复位”
环境保护高纯度公共物品的属性,决定政府在此类公共物品供给方面具有不可推卸的责任。
同时,农村生态环境治理也是一项系统工程,需要政府、地方民众、企业、基层自治组织以及其他社会团体等行动主体的广泛参与。
具体来说,应当做好以下三方面的工作:
1.界定政府职能,强化服务意识
农村的公共物品与公共服务纷繁复杂、种类多样,到底哪些物品公共物品属性较强、政府应当履行供给责任,哪些私人物品属性较强、政府应尽量较少干预,这是界定政府职能首先要搞清的问题。
一般来说,可以采用两个标准来对政府职能加以界定。
一是根据农村物品的市场化程度来界定政府职能。
市场化程度较高的物品属私人物品,例如农民个人或者家庭收入的支出与消费,乡镇企业的生产规模与经营管理等,完全可以依靠市场机制达成此类资源的优化配置。
这类物品应当由农民个人、家庭或者企业来承担,政府一般不应干预。
但诸如外部效应的排除,收入分配的调节,以及宏观经济的调控等事务就带有明显的公共物品属性,在这些领域政府必须承担责任以弥补“市场失灵”。
二是根据社会事务的公益性程度来界定政府职能。
这一标准与第一个标准在本质内涵上是一致的。
公共物品更多涉及国计民生、社会进步、经济发展与普遍福祉,它服务的不是某一个体、某一个群体的特殊需求而是大多数人的公共利益,因此此类物品政府必须承担供给责任;相反,私人物品更加强调满足个人或者个别群体的个性化特殊需求,个人或者组织利益的最大化是其所有行为的出发点,也是其根本归宿,对于此类物品,政府可以放手于市场机制,因为促成资源优化配置、最大限度实现经济利润正是市场所擅长。
农村环境保护市场化程度微弱而公益性程度极强,具有典型的公共物品特征,因此地方政府务必明确界定自我角色,同时切实履行相关物品的供给职责。
此外,政府及其公务人员还要不断强化公共服务意识,树立公共服务精神。
当前,服务型政府建设的热潮正在全国各地展开。
服务型政府的根本要义就是政府要以民众为本、社会为本,即政府在公共管理过程中,始终把公民的利益放在首要位置,以公民利益的最大化为根本价值追求。
正如美国著名行政学家威尔逊指出的那样,“在任何情况下,我们都必须有一支充分训练的官员以良好的态度为我们服务,……,良好的态度就是对于他们所为之服务的政府的政策,具有坚定而强烈的忠诚,……,把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具。
”〔5〕农村环境保护与污染治理功在当代、利在千秋、意义重大,但同时也是一项长期、艰苦、繁杂的工作(且其“政绩形象”也不够明显),为了完成这项工作,各级地方政府尤其是基层政府(部门)及其公务人员,一方面要提高服务水平与服务能力,另一方面也要牢固树立为公共事业奉献的服务精神,全身心地投入到农村环境保护与环境治理的行动中去。
2.提升政府能力,纠正外部效应
政府能力是指政府实际能够履行职责和功能的程度,它要解决的是政府如何去做、怎样去做的问题。
政府能力是政府自主性得以形成的前提,也是有效政府的核心内容。
正如世界银行1997年在其发展报告中指出的那样,“一个有效的政府对于提供商品和服务——以及规则和机构——是必不可少的,这些商品和服务可以使市场繁荣,使人民过上更健康、更快乐的生活。
没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。
”〔6〕地方政府在农村环境保护公共物品供给上的职能“复位”,就是要切实提高地方政府公共物品的供给能力,而提高公共物品供给能力又必然要求政府有效纠正供给过程中的外部效应,以使公共资源的配置效率达到最优化。
具体来说,政府应当做好两方面工作:
一是对正外部效应的收益进行补偿,从而激发和鼓励农村环境治理中各行为主体的热情参与和积极作为。
例如,政府可对进村入户的基层农林工作者进行补贴,使其以极大的热情投入到环保知识宣传、垃圾处理以及污染防治指导等工作中去;政府也可对有利于农村环保事业的企业进行经济利益补偿,比如对生产环保塑料袋、生物农药以及病虫害防治用具的企业进行补贴,从而使这类企业不会因为利润较低甚至无利可图而失去生产动机;政府还可对农民个人或者志愿组织的某些义务性环保行为(如对鸟类的保护、无公害蔬菜的种植等)提供必要的物质与资金支持等。
二是依法对负外部效应行为进行成本追加,遏制不利于农村环境保护与污染治理的各种生产与消费行为的发生。
例如,对给农村生态环境带来污染的相关企业进行征税或者罚款,甚至是采取行政手段加以关闭;出台相关产品质量与技术标准,对化肥、农药、种子以及其他可能会带来生态环境恶化的生产、生活资料的生产与消费进行规制;对随意倾倒垃圾、排放污水,违规猎杀野生动物,乱砍滥伐,毁坏农田的行为进行制止或处罚等。
3.拓宽筹资渠道,加大财政支持
一些地方政府官员也经常抱怨说,并非他们对农村环境问题无动于衷,看到大好的青山绿水变成荒山臭水,他们同样也感到痛心,但苦于没有足够的财政支持,很多时候也只能干着急。
尽管这样的言辞有些推脱,但确实也道出了目前农村公共物品供给过程中的一个主要问题,即资金来源渠道过于单一。
农村环保类公共物品供给的资金来源无非三大块:
一是政府间转移支付,二是乡镇企业上缴的税收,三是来自其他社会组织的捐助。
实际上,自1994年分税制改革以来,中央与地方在财权与事权方面处于严重的不对等地位,表现为,一方面地方政府要承担大量的地方性公共事务,另一方面政府用于提供这些公共服务与公共物品的资源却极为有限,虽然中央也会通过转移支付弥补地方财政吃紧的情况,但对于地方政府复杂繁多的公共事务,仍然是杯水车薪,而且转移支付通过逐级下拨的形式,几乎在每个层级都有截留,等真正到达基层农村的时候已所剩无几。
乡镇企业上缴的税收固然可以为农村公共物品供给提供资金支持,但这同时暗含着另一种潜在的风险,即某些乡镇企业尤其是可能带来环境污染问题的企业可藉此与政府讨价还价,甚至“俘获”政府逃避责任。
即便不考虑“政府俘获”的风险,乡镇企业的税收来源对于农村环境治理也不总是可及的,因为在广大的中西部地区,乡镇企业通常非常弱小,甚至有的地方基本就没有什么乡镇企业。
至于社会渠道的资金来源,似乎更不可靠,草根组织、慈善组织等“第三部门”即便是在城市也只能算刚刚起步,更不用说在偏远的乡村。
当然,也不排除有的社会资金就是来源于城市甚至是国外的公益性组织,但这样的捐助无论是在绝对数量还是相对数量上都是微乎其微的。
因此,为了改变地方政府在环境保护与治理方面的资金紧张问题,首先中央政府必须加大对基层政府尤其是落后地区基层政府的财政支持力度,应考虑根据不同地区经济发展的实际,制定不同的资金配套标准,在公共财政支持有倾斜的基础上实现公共服务的相对均等化。
其次,做好环保宣传,拓宽筹资渠道,发挥企业、基层自治组织及其他社会组织的自主性,形成多元治理的良好局面。
值得一提的是,尽管环境保护属公共物品,政府承担主要责任,但在具体生产环节也并非排斥市场机制的介入。
最后,加强对相关公共资源使用的监督检查,严防贪污舞弊,确保专款专用和资金利用效率。
参考文献:
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文章来源:
中国改革论坛
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