第三章政策分析新.docx
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第三章政策分析新
教学目的与要求:
1、理解并掌握公共政策分析的基本内容,逐渐培养和提高学生的政策理论水平。
2、引导学生运用理论分析和实证分析相结合的研究方法,从探讨转轨时期我国若干政策问题出发,深入实质性的公共政策领域,从而培养和提高学生应对政策问题的实际能力。
第三章公共政策分析
第一节公共政策分析的理论与意义
一、问题相关的事件政策分析的功能和意义
政策分析主要集中在两个方面:
首先,政策分析可以减少政策失误。
在实际的政策制定和实施中,出现的政策失误有三种:
①由于决策所需要的完整信息包括资料、证据无法获得,与政策、现象、过程的内部矛盾还没有充分暴露。
政策环境中存在的不确定因素过多而导致的政策失误。
②决策所需信息较为齐全,但由于决策的方法不对,程序有错、思维有误而造成的造成失误。
③政策方案选择正确,但由于实施时,计划不妥,资源缺乏而造成的政策失误。
第一种政策失误是难于避免的,第二、三种政策失误是可以尽量避免的要减少后两种政策失误,除了提高决策者的素质和严格决策程序外,最重要的是加强政策分析的环节,如第三种,政策方案选择正确,但实施时计划不妥,资源缺乏而造成的政策失误在我国有很多的例子,最近几年,人造节日铺天盖地,板栗节、裤子节、猪王节、葵花节、双胞胎节。
目前全国各地刮起了“造节风”。
就连一个地方开始打渔了,也要搞一个开渔节。
中秋节成了月饼节,端午节成了粽子节,在国庆长假里,越来越多的人造节日正在上演,手机节、摩托车节、首饰节、服饰节,节日数不胜数,而节日本身应该给人的“暖意、快乐”越来越淡。
中国节日本身的意义和传统文化内涵正在被逐渐吞噬。
我国传统节日的“由头”多植根于悠久的历史渊源和美丽的民间传说。
历史和文化的深厚积淀才是传统节日延续至今的根本动力,屈原报国投江的传说让人们端午节里划龙舟、包粽子。
现在的人造节日很难找到历史和文化的“由头”,造出来的节日空洞、枯燥。
不可否认,文化对一个地方经济发展具有推动作用,有利于提高当地的知名度。
但是现实告诉我们,又有多少节日,“明星赚钱,政府买单;官员得利,百姓遭殃”,最终成了文化的“巨人”,经济的“矮子”。
据了解到,一些地方为了办好节日可谓煞费苦心。
既然要过节,就要造声势,花大量金钱邀请明星大腕加盟,并且恭请各级领导和社会名流参观指导。
如作为革命老区的北方某市,长期贫困。
为了拉动经济发展,当地政府大力搞红色旅游节,从2004年起,每年开幕式都要花费近百万元邀请歌手前来助兴,用地方领导的话说“积聚人气,吸引商家”。
但事实证明,由于投资环境恶劣,几年来招商引资效果微乎其微。
当地群众深表厌恶:
“商家没招来,财政背包袱,最终难受的是百姓。
西部某省每年都要举行一次大规模招商引资会。
据知情人士透露,来该省投资的外资企业号称十多家,但真正结果却是,来投资的只有两家,其中一家还因种种原因中途撤资。
在许多地方举办节日之前,政府都要下达招商引资任务,能签订合同协议当然好,不能签订合同就签协议。
至于签约能不能落实则少有人去理会。
对部分干部来说,指导思想上就是喜欢“作秀”,善于做表面文章,似乎声势越大,政绩就越突出。
“人造”节日的泛滥,折射出一些干部不正确的政绩观,突出体现在抓发展上浮躁心态、投机心理,搞形式主义和政绩工程。
首先,通过政策分析,将决策中存在的问题加以消除,确保制定的政策是优化的。
同时政策分析还可以对政策的实施计划和资源配置提出正确的建议,从而减少执行的失误。
其次,政策分析可以提高决策的效率,公共机构的决策不仅存在失误的问题,还存在低效率的问题。
决策出现低效率主要有三个原因①政策制定主体系统中不同的决策者之间有利益矛盾,意见分歧过多,相互之间讨价还价,常常议而不决,决而不行,造成决策低效②决策方法落后,决策技术陈旧。
决策不仅费时,还浪费人力、物力、财力,造成决策低效。
③参加政策制定的人员素质差。
既缺乏必要的政策知识,又不熟悉政策制定的方法、技术和程序。
靠这种人员制定政策,必然是低效的。
要解决政策制定的低效的问题,当然有很多方法,但加强政策分析是其中较为重要的途径。
利用专门的政策分析人员加入决策过程,可以提高必要的专业知识,可以使用最好的和最新的的决策技术个方法,避开利益团体、政府部门之间的矛盾,提供客观地、公正地建议,从而确定政策制定高效。
二、公共政策分析与理论
在公共政策分析中,政策分析人员必须有坚实的理论基础。
有不少人把政策分析仅仅看成是技术和方法,而轻视政策分析中的理论训练和运用。
这不仅对具体政策的分析有害,而且会影响整个政策分析的发展。
理论是运用范畴、范畴间的联系、若干范畴组成的群体来反映客观世界及其运动、变化规律的体系。
理论对于人们获取和处理知识具有重要作用。
理论可以帮助人们获取、处理和应用知识。
比如,理论可以以编码的形式帮助人们记忆,理论可以启发人们去思维,理论可以提供行动的指南,理论可以使知识结构化,理论还可以通过变换产生出新的概念,等等。
政策分析中通常使用的理论有三类,即认识理论、因果理论和系统理论。
(一)、认识理论
属于哲学理论领域。
认识理论主要解决人类认识的来源、认识的结构、认识的影响因素、认识的形式、认识的检验标准等问题。
科学的认识理论强调实践既是认识的来源又是认识的目的和检验标准,强调认识是一个辩证的发展过程,强调世界的可知性和认识的无限性。
在政策分析中认识理论可以帮助人们正确地理解政策问题与社会客观状况的关系,正确认识政策效果预测与政策实际结果的关系,正确认识政策模型与政策实践的关系。
进入政策议程的政策问题既有客观性的一面,也具有主观性的一面。
政策效果预测是以过去的经验和人类总结出来的逻辑关系为依据的理性推论,它的正确性最终要由政策实施的结果来检验。
正确的政策模型之所以能帮助人们去指导政策行动,在于模型与实践之间有某种对应性,但模型不等于实践,模型有一定的局限性。
(二)、因果理论
是对客观世界中存在的因果关系的理性概括和逻辑总结。
因果关系是世界上最常见的关系,它反映出两个或两个以上的事物、现象、过程在一定条件下的相互联系和相互作用。
因果关系的特点是因果伴生,或者是前因后果,或者是因果同时。
因果关系有多种表现,如一因一果,一因多果,一果一因,一果多因,同因同果,同因异果,异因异果,等等。
因果关系理论对政策分析具有重要作用。
它可以帮助人们认识政策目标与政策结果之间、政策环境与政策执行之间、政策资源的配置与政策效率之间的联系。
因果关系还可以帮助人们了解在政策过程中人的主观能动性的发挥,特别是对政策运行环境和过程的干预对政策的实施会产生的影响。
(三)、系统理论
是与信息、控制联系在一起的关于事物发展中要素和整体关系的宏观理论。
系统理论主要研究系统与环境的相互作用,系统内部的要素之间的互动,母系统与子系统之间的关联,信息在系统中的输入、存贮、加工、输出与反馈,系统运行与组织、技术因素的关系,系统运行的控制机制,等等。
运用系统理论进行政策分析,可以帮助人们从整体的、信息的、控制的角度来研究政策运行过程。
政策分析人员可以将政策的制定、执行、评估看成是一个完整的系统,各个环节是相互制约、相互作用的,将每一个政策环节自觉地摆到政策系统中来考察,看清它与其它环节、要素的关系。
借助于系统理论,政策分析人员可以充分考虑信息在政策运行中的作用,通过对信息的加工与运用来优化政策。
系统理论还可以帮助政策分析人员研究出种种方法和措施,加强对政策运行过程的控制。
三、政策分析的基本模式
(一)、全面理性模式P49(政策追求最优解)
全面理性模式又称纯粹理性模式,泛指决策者能够依据完整而综合全面的资料作出合理的决策。
要点(基本内容)
1、决策者面临的一个既定的问题。
即该问题同其他问题的区别非常明显,或者至少同其他问题相比,它是最重要的。
2、理性人首先应该清楚自己的目标,价值或要点,然后予以排列优先顺序。
即决策者选择决定的各种目的、价值或目标是明确的,或是希望是最大的,或是希望损失最小,而且可以依据不同目标的重要性进行排序。
3、能够列出所有达成目标的备选发案。
即决策者可供选择的方案是两个以上。
4、调查每个备选方案所有可能的结果。
5、比较两个备选方案的可能结果,决策者会将每个方案在不同的自然状态下的受益程度或受损失程度计算或估算出来,进行比较选择最佳者。
6、选择最能达到目标的备选方案。
为了保证整个过程是理性化,理性决策者在实际中必须具备以下基本条件:
基本条件:
1、决策过程中必须获得全部有效的信息。
2、寻找出与实际目标相关的所有决策方案。
3、能够准确的预测出每个方案在不同的客观条件下所能产生的结果。
4、非常清楚那些直接或间接参与公共政策制定的人们的社会价值偏向及其所占的相对比例。
5、可以选择出最优化的决策方案。
理性决策模型所要求达到的基本条件,在现实生活中是无法实现的。
因此,它遭到了许多学者的强烈批评,其中最突出的是查尔斯.林德布洛姆和赫伯特.西蒙。
林德布洛姆认为:
决策者并不是面对一个既定的问题,你首先必须找出和说明问题。
问题是什么不同的人会有不同的看法和认识。
同时,决策者受到价值观的影响,选择方案时往往会发生价值比较、衡量、判断,价值冲突中的是是非非,是及其困难的,靠分析是无法解决价值观矛盾的,因为分析不能证明人的价值观,也不可能用行政命令统一人们的价值观,而决策中的相关分析不是万能的。
决策受时间与资源的限制,对复杂决策来讲,不会做出无穷尽的甚至是长时间的分析,也不会花费太昂贵的代价用于分析,或者等待一切分析妥当再作决定,否则会贻误战机。
西蒙在批评理性模式中指出,决策过程中,要收集与决策状况有关的全部信息是不可能的。
要满足这一条件,就意味着决策者永远不可能进行决策,因为人处理信息的能力是有限的,不可能对信息作出最优化的处理分析,因而不能获得百分之百的最佳决策,决策者不是在得到全部信息后再作决定,而常常是在有了相关决策状况的基本印象后就作决策,事实上,决策者的能力是有限的,一个能力有限的决策者,在复杂的决策背景与有限的条件下可以选出一种具有普遍承认的绝对的最佳决策,这是做不到的,理性模式不符合实际情况,不具有实际价值,只是理想化的模型。
全面理性模式的优点:
全面理性模式的提出是人类决策思维的巨大进步,他高扬了理性合乎人类的本性。
人类高于动物的重要标志之一就是人有思维能力,人类有直觉能动性不仅能认识事物的表象而且能深入到事物内部,达到对事物的本质和规律的理性认识。
所以,人类很重视讲道理,以理服人。
同时,它提倡决策科学化,在人类决策思想史,造成了一场伟大的革命。
全面理性模式的缺点;
1第一,决策目标不是单一、明确和绝对的,而是多元、模糊和相对的。
决策者往往并不是面对一个既定的问题,而是需要根据一些现象去探查问题的所在。
这往往是很困难的。
如当物价上涨,公众要求政府作出反映时,政府部门就有对问题的原因进行分析,是公众的要求过份,还是生产和供应服务的不足?
是垄断公司的操纵还是通货膨胀心理引起的连锁反应,或是上述原因兼而有之。
要找出通货膨胀的诱因是很困难的。
传统的经济学理论总是把企业的目标视同于企业家的目标,似乎只是为了最大限度地追求利润。
这种认定完全是错误的,因为企业是由许多人组成的,它包括股东、经营者和员工等等,他们对企业的目标都会发生直接或间接的影响,尽管在程度上会有所不同,但表现了一种多元化的趋向。
因为这些人有着不同的价值取向和利益要求,并不一定会把企业目标作为自己的目标,所以企业的实际目标反映了其成员错综复杂的、相互矛盾的利益追求。
这里只是分析了企业的情况,实际上在公共部门和政府机构里,目标多元化的特征就表现得更为明显。
美国著名的政策学家赫伯特•西蒙在其《管理决策新科学》一书中讲了一件他亲身经历的事情。
一些大公司就购置计算机的问题向西蒙咨询,西蒙当时就建议这些公司先考虑一下是否真的需要这样的设备?
购置计算机主要是为了解决哪些具体问题?
等到这些问题明确了以后再决定购置什么类型的计算机。
后来西蒙很快就发现自己给这些公司出了个“馊主意”,因为它们在尚未使用过任何计算机之前,根本无法具体明确地了解计算机的性能与用途,从而也不可能提出购买计算机所要达到的具体明确的目标。
只有当它们先买台简单实用的计算机,并在使用一段时间且有了经验之后,它们才会知道下一步应该做些什么。
可见许多决策问题其总目标往往只是一个不十分具体明确的大的方向,具体的内容还有待于在决策执行过程中逐渐地加以明确。
②、在政策制定中,目标、价值的排列往往因目标不清晰及价值冲突,使决策者犹豫不决。
例如我们前面说过的人是感情动物,存在理性缺陷,其行为往往受到个人偏好、性格特征达非理性因素的影响。
如果你是一个篮球迷,有朋友送你一张免费NBA球票,而那天晚上恰巧来了一场暴风雪,使得开车去体育馆看比赛十分危险,这时你是去还是不去呢?
假如换一种情况,同样的球票,同样的暴风雪,但球票是你自己化了500元买的,这时你是去还是不去呢?
,根据行为学的研究,在后一种情况下,人们多半会冒险前去看比赛。
人大多具有“成本陷入倾向”和“损失厌恶倾向”――认为自己既然为此花了钱,那么最后不要浪费,而不去考虑结果如何,人们通常会把损失看得比收益重要得多,这完全是心理因素作用。
③要列出所有备选方案的所有可能结果是很难做到的。
因为不同的价值、环境、目标也是不相同的。
如同一张桌子,在物理学家看来是电子、质子和中子的积聚;在化学家看来,是物质有机成份的组合;在生物学家看来是木细胞的复合体;在艺术家看来是某种艺术风格的再化;在经济学家看来则是一定的货币价值的效用,它值300――500元。
所以人们认识事物的出发点和角度不同,对问题的判断也有很大的差别,而决策者所面临的情况往往是价值冲突,而非是价值一致。
因此全面理性模式虽然是政策分析的完善境界,但在实际的政策分析中是很难做到全面理性的要求。
④、决策总要受制于时间、人力、物力、财力等资源条件的限制决策一方面要讲究合理性,同时也要讲究及时性。
尽管时间因素对不同决策的制约存在程度上的差别,有着轻重缓急之分,但毫无时间限制的决策是根本不存在的。
俗话说“机不可失,时不再来”,讲的就是这个道理。
时效永远是决策成功不可缺少的前提。
为追求尽善尽美而不顾时间的限制,这是非常愚蠢的做法。
就算你真能找到最优的方案,而机会一旦逝去,即便再好也一钱不值。
决策从某种意义上讲,就是在没有时间继续进行信息搜索时所必须作出的选择。
除了时间限制以外,决策还要考虑其它资源的消耗。
因此,决策不仅要在合理性与时效性之间作出权衡,而且要在合理性与经济性之间作出权衡。
所谓经济性是指政策制定过程要力求以小的代价获得大的收益,至少其边际代价不能大于边际效益。
比如,政府为制定某项政策需要进行实际的调查。
当然,调查的规模越大,程度越深入,获取的信息就会越充分,对决策的合理性就越有帮助。
但政府决不会不计花费地去实施调查,因为政府的人力、物力和财力资源是有限的,而且它还要权衡得失,考虑政策的重要程度,然后付诸力所能及且得大于失的调查行动。
(二)、有限理性模式(又称满意性的决策模式)
这是美国政策学家西蒙试图修正全面理性模式而提出的有限理性模式。
有限理性模式是决策者在决策过程中对备选方案的选择,所追求的不是最优的方案,而是次优或是令人满意的方案。
决策者在“满意”标准和有限理性之下,面对一个简化了的决策,不必再去“检视”所有的可能备选方案。
就象我们的广告语中有“不求最好,只求更好。
”
下面介绍两种决策方法说明满意解的含义:
1、组合排列法:
组合排列法就是从工作任务的不同组合排列中进行选择,以达到满意结果的一般性决策方法。
如按照要求,一个行政机构必须在一个工作日(8小时)之内完成四项比较紧急的任务。
根据事前的估算,完成第一项任务大约需要6小时、第二项任务3小时、第三项任务3小时第四项任务2小时。
如何在有限的时间里完成这些任务,显然需要动一番脑筋。
要完成工作任务有以下多种排列方案。
第一种组合排列方案是:
工作任务顺序排列,即完成①任务以后再执行②项,依此类推,直至完成最后一项任务,显然这个方案需要14小时,大大超过限定时间。
第二种组合排列方案是:
①项和②项任务同时开始执行,都完成后再顺序执行其它几项任务。
这种方案依然不能满足工作任务的时间要求,需要11个小时。
第三种组合排列方案是:
第一项任务与第二项任务同时开始进行。
第二项任务一完成,马上接着进行第三项任务,最后进行第四项任务,共需要8个小时。
因为这种方案已经能够满足需要,所以行动方案的选择可以到此终结,尽管还可能有其它的排列方案,而且这种方案也非最优的选择,但是现在已经没有必要继续搜索下去了。
2、方面排除法
这是一种适用于对决策方案进行同时性选择的有效方法。
一般来说,决策方案的选择都是多属性的。
比如,对选购汽车的决定来说,可以根据价格、座位、速度、颜色达属性来进行选择。
根据方面排除法的要求,在选择过程的每一个阶段要根据重要程度的差别从多种属性中挑选出来某一种属性并以此为标准对方案作出评价。
对不符合这一属性的予以排除,即在以后阶段的比较选择中不会继续考虑这些方案。
假如你计划找工作,首先你认为最重要的是工资,假如你定的最低标准是600元,根据方面排除法,凡是低于600元工作的统统排除。
尽管有些工作你很喜欢但低于你的标准还是排除掉。
第二,你喜欢的工作是管理方面的工作,工作要求是从事行政管理方面的,不管是行政、事业,企业只要是从事行政管理的工作的都行,其余的不考虑、如后勤工作、营销、公关工作等等。
有的你很喜欢也有能力作好,但根据方面排除法,还是排除掉、第三是选择城市、假如你定下的是在贵阳市的,那么,如果在地区的,也统统排除掉、直到最后作出决策。
显然这种方法更直观、更具体、更简单、更快捷,相对容易掌握,尽管方面排除法不能保证被选中的方案是真正优于那些被排除掉的方案,对至少可以让决策者感到满意。
西蒙在对全面理性模式总结和批判的基础上,提出的有限理性模式或称满意模式、次优决策模式,由于这一重大贡献,西蒙荣获了1978年诺贝尔经济学奖。
西蒙认为由于种种条件限制,无论是个人决策还是群体决策,大多数都是发行和选择满意方案的过程,只有在非常例外的情况下,才是发行和选择最优方案的过程。
这并不是决策者头脑糊涂,一个富有理性的人,如果能够顺利地求优的话,就不会止于满意,如果能够得到最好,就不会安于次好或比较好。
但是世界是复杂多变的,客观条件充满局限,人们根本无法求得最优解和准确解,不得不转而求次之,寻求好的解。
最优解只有在数学上或理论上存在,即在相对狭小的范围内存在而在错综复杂的千变万化的现实生活中是不存在的。
人们并不是“不想干”而是他们“无法干”,人的理性实际上介于完全理性和非理性之间的一种有限理性。
有限理性的决策步骤:
(共8个)
1、确定需要解决的问题或所要定出的目标。
2、决定最低标准或水准,使所有被接受的方案都能符合这一标准。
3、选择一个可行的方案
4、评估这一方案
5、决定这一方案是否已符合所确定的最低标准。
6、如果这一方案无法接受,再检查其他方案,并要逐一通过评估过程。
7、如果这一方案是可行的,即可开始行动。
执行之后,评定这一方案及难易程度,并将资料作为提高或降低标准的参考。
有限理性在决策过程中的表现:
(1)在情报活动阶段,人的决策行为往往受到知觉选择性的支配,不同经验和背景的决策者,对决策环境的认识会有不同的解释。
(2)在设计活动阶段,人们并不试图找出所有可行性方案,而是通过力所能及的问题求解活动,寻找能够满意的决策方案。
(3)在抉择活动阶段,决策者在遇到满意方案时便会终止其搜索行为。
(三)、渐进模式P71
渐进模式是美国著名的政治家和政策科学家林德布洛姆提出的。
它的大意是政策制定所根据的是过去的经验,经过渐进变迁的过程,从而获得共同一致的政策。
即新政策的制定是以现行的政策作为基本方案,是对以前政策的局部性调整和边际变革,体现为一种“渐进”过程,在与其他新方案相互比较后,制定出的新政策。
渐进模式的特点
(1)渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺:
政策制定要以现行政策为基础,不能重新起火另开张。
(2)渐进模型注重研究现行政策的缺陷:
并不强调有所创新,也不是无所作为,只是注重对现行政策的修改与补充,以弥补现行政策的缺陷。
)
(3)渐进模型强调目标与方案之间的相互调适:
不是金口玉言,一劳永逸,要注意反馈调节,在试探和摸索中前进。
渐进的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。
渐进模型的这一特性有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果。
社会是一个惯性很大的系统,覆水难收,越是严重的错误越难以完全纠正。
如果把步子迈得小一些,那么发现了问题就能够及时纠正。
迈大步往往意味着进行重大的政策变革,这样做一方面可能会引起决策层内部的紧张和冲突,导致权力的改组和社会形势的重大变化,所冒的政治风险较大;另一方面也可能会在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力,形成政策执行中的障碍,引起一些意想不到的后果,很不利于社会的稳定。
如果能够把大步变为连续的小步,步幅虽小但频率不慢,那么上述的风险就会大大地缓解。
按部就班、修修补补的渐进主义或许看上去不象是英雄,因为它缺少惊人的壮举,但它作为足智多谋的问题解决者在现实生活中却大有用武之地。
渐进模型的出现有其实际基础和理论依据,当前各国的政治几乎都呈现一种渐进的趋势。
(四)混合扫描模式
混合扫描模式是渐进主义和理性主义相结合的产物。
混合扫描模式是由哥伦比亚大学教师埃泽奥尼提出来的,他认为理性政策模式虽然主观构想很好,但在政策制定实践中,所需要的知识、经验、能力是无法达到的,而渐进政策模式作出的决策仅仅反映了社会势力中最强大而且又组织起来的那部分人的利益,而社会底层、政治上无组织的那部分人的利益被忽视了。
渐进模式对于重大的,带有根本性的决策如宣战,渐进模式的决策是无能为力的。
因此混合扫描理论允许同时使用理性模式和渐进的决策模式,在一些场合,全面理性模式是合适的,而在另一场合,渐进模式是合适的,但这一模式如何在实践中运用并不清楚,但它提醒人们这样一个事实,即就决策的重要性、范围的不同应使用不同非决策模式。
(五)、制度模型——政策是组织的产物P85
制度理论起源于传统的政治学。
因为政治活动往往是围绕一些特定的政治制度展开的,所以传统政治学一直对政府制度给予极大的关注。
但是,其研究焦点通常只是一些特定的政府机构,对它们的结构、职能、权力、责任、方法、程序等进行描述,并没有对政府制度的政策结果进行系统的考察,忽视了政府制度与公共政策之间的内在联系。
尽管如此,传统政治学仍对现代制度理论和制度分析方法的形成奠定了理论和实践基础。
制度理论认为,公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的,政府制度是公共政策的母体,它在公共政策的整个生命周期都发生着决定性的影响。
也就是说,不同的政府制度会导致不同的政策输出,公共政策是政府制度的产物。
现代组织理论的发展为制度分析提供了理论上的依据,制度模型逐渐成为政策分析的主要方法,代表了当前政策分析的最新动态和研究走向。
制度分析不同于理性分析,不认为某种原因必导致某种行动,而认为具有某种制度特征的组织必会做出某种行动的选择。
(六)、精英决策模式
精英决策模式是由美国学者,托马斯.戴伊提出来的,他的论点是:
社会上存在着两大集团,一个集团是有权力的少数人,另一个集团是没有权力的多数人。
前者是有组织的,自觉的团体,因而能对社会价值加以分配,并享受权力带来的好处。
后者是分散的,不自觉的团体,因而只能服从。
精英理论概括为
⑴社会分为有权的少数和无权的多数。
负责社会收益分配的只是少数人;国家政策不是由民众决定的。
⑵统治人的少数不代表被统治者的多数。
精英大多出自社会经济的上等阶层。
⑶为了保持稳定避免发生革命,非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断
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