行政伦理视角下食品安全行政问责制探析.docx
- 文档编号:13692021
- 上传时间:2023-06-16
- 格式:DOCX
- 页数:10
- 大小:26KB
行政伦理视角下食品安全行政问责制探析.docx
《行政伦理视角下食品安全行政问责制探析.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《行政伦理视角下食品安全行政问责制探析.docx(10页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
行政伦理视角下食品安全行政问责制探析
行政伦理视角下食品安全行政问责制探析
【摘要】食品安全是人们关注的热点话题,食品安全与民生息息相关。
行政问责制在食品安全监管领域的运用,强化了政府官员在食品安全监管中的行政责任意识。
本文从行政伦理的视角来探讨食品安全行政问责制,指出目前食品安全行政问责制存在诸如问责的伦理基础薄弱、问责主体角色冲突、问责制度化和程序化难以深入等问题,提出应从构建常规的问责监督程序、加强行政问责伦理建设和深化新闻媒体舆论监督问责等方面来完善食品安全行政问责制度。
【关键词】食品安全;行政伦理;行政问责;
当前食品安全问题已经成为人们普遍关注的热点话题,不仅是因为食品安全关乎人的生命,而且是因为食品安全关乎市场竞争秩序和人们的社会安全感。
近10年来,各种各样的食品安全问题频频见诸于媒体报端。
如2001年南京冠生园使用陈馅做月饼被曝光;2003年金华“反季节火腿”是由农药浸泡而成被披露;2004年安徽阜阳劣质奶粉引发儿童患儿大头;2008年9月河北三鹿奶粉三聚氰胺事件震惊全国;2010年三聚氰胺重现“江湖”,出现在青海等地;2011年是食品安全事故最为关注的一年。
这一年,以3月15日双汇瘦肉精事件为标志;接着4月上海“染色馒头”成为新焦点;5月台湾出现“塑化剂”风波;6月地沟油流回到餐桌的消息不胫而走,掀起全国严打“地沟油”的风暴;10月思念、三全、湾仔码头,国内速冻食品三大品牌均陷入“细菌门”。
食品安全问题触目惊心,甚至有人发出这样的担忧:
“今天,你还敢吃什么?
”面对食品事故,有的企业忙道歉、下架;有的企业忙否认、遮掩;以至于中国人这个最关心“吃”的民族,一时间对食物丧失了一种信仰。
食品安全问题与企业诚信有关[1],但是,通过探究,我们不难发现,越来越多的食品安全问题出在政府监管问题上,可以说,政府对食品安全监管的不力和乏力在某种程度上成了食品安全的软肋。
我们不得不反思:
食品安全问题难道仅仅只是企业不守诚信、违背良心去非法获利的体现?
而与食品安全紧密相关的另一位责任者——政府,其监管责任却又是如何体现,如何去维护人们的健康和生命安全的呢?
在处理政府部门监管失职问题上,一种合理的路径是在食品安全领域推行行政问责制。
阜阳劣质奶粉、河北三鹿奶粉等事件,一大批责任官员被问责是这一制度的实践。
行政问责与行政权力有关,有权必担责,这是无可厚非的。
那么,行政问责的实施,是不是仅限于“权责对等”原则,有没有其他方面的理论依据呢?
本文认为基于行政伦理的行政责任,是实现负责任的行政行为、深化行政问责的保证。
一、食品安全行政问责的确立和发展
2002年香港率先实行主要行政官员问责制,并展开这一行政立法活动。
2003年非典肆虐中国时,我国学者开始关注到“行政问责”这一概念并得以运用。
非典期间,罢免了卫生部部长和北京市市长,由此开启了官员行政问责的先河。
2003年长沙首先推出国内首个行政问责的地方性法规《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》。
2004年浙江省出台了行政问责的责任追究办法,第一次率先规定了30种需要被问责的行为,称之为“庸官问责制”。
2004年,安徽阜阳劣质奶粉事件中地方政府和97名监管部门的责任人员受到行政处理,是我国食品安全领域行政问责的初步实践。
2004年,重庆市人民政府常务会议审议通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》,对行政问责的内涵、行政问责的适用范围、行政问责的程序、责任追究方式等都作出了详细的规定。
2005年海南省人民政府颁布《海南省行政首长问责暂行规定》,2006年成都市施行《成都市行政首长问责暂行办法》等。
这些相关条例和规定的出台促进了我国政府行政问责的规范化、制度化。
2008年,三鹿奶粉被三聚氰胺污染的曝光,引发了一阵食品安全监管行政问责的风暴。
因三聚氰胺导致的婴儿患胆结石事件被定性为重大食品安全事故,国家质检总局局长李长江引咎辞职。
同时,鉴于石家庄市市委书记吴显国未及时上报情况、处置不力,对三鹿牌奶粉负有直接领导责任,吴显国被免职,石家庄市长、副市长和三名局长也都被免职。
中央纪委监察部对三鹿奶粉事件中负有重要责任的质检总局、农业部、卫生部、工商总局和食品药品监管局的八名官员展开问责、作出处理,给予记过、记大过、降级、撤职等行政处分。
河北省纪委监察厅也对“三鹿牌”奶粉重大食品安全事故中负有直接责任和领导责任的24名责任人给予党政纪处分。
2010年,江苏省扬州市食品药品监管局出台了《行政执法阳光问责实施办法(试行)》,并建立了集体审议行政问责机制,确保行政问责过程的公开性和透明性。
[2]2011年,山东省临沭县出台《食品安全监管行政问责办法(试行)》,规定了行政问责的情形、问责主体和问责方式,并且将食品安全纳入政绩考核,与干部的选拔使用挂钩,对因监管不力发生重大食品安全事故的地区和部门,实行“一票否决”,有效改善了食品安全“监管不力”这一软肋。
[3]重庆市江津区人民政府也出台了相似的食品安全监管问责办法。
自此,我国食品安全行政问责开始从“风暴问责”走向“制度问责”。
二、二行食品安全监管现行食品安全行政问责制度架构
我国食品安全的“分段监管为主、品种监管为辅”模式,要求各监管职能部门职责统一、相互配合以达到食品安全监管的全程无缝化。
一个完整的系统的问责体系一般包括:
问责主体、问责客体、问责范围、问责原则、问责程序、问责后果、问责救济途径等方面。
1、行政问责主体。
在当前我国,一般来讲,问责的主体包括同体问责和异体问责两种形式。
同体问责指上级行政机关对下级行政机关或首长采取的问责。
异体问责指人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、检察机关、新闻媒体及公众等对行政机关或相关责任人的问责。
现在,审计机关在问责官员的查处中发挥了越来越重要的作用,理应成为异体问责的主力军。
2、行政问责客体。
行政问责客体包括对所管辖职责范围内负有责任的各级政府、负有直接或间接责任的领导者(但主要是负有直接或间接领导责任的官员)、不当履行职责和义务的公务人员,以及代替行政机关履行部分行政职责的事业单位和工作人员。
3、行政问责的范围。
一般来说,一切行使公共权力的领导人及其公职人员所作出的决策行为、执行行为、监督行为都在可问责之列。
食品安全监管每一个环节(职能部门)作出的错误行政决策、滥用食品安全监管职权以及在食品安全监管中的不作为都应受到问责。
4、行政问责原则。
在追究国家机关及其工作人员的责任时,应遵循以下主要原则:
权责一致原则、责任原则、法定原则、问责平等原则、公开原则。
必须做到行政领导者的职责与其行政职位、行政职权是统一的;行政责任与行政权力是对等的、平衡的;另外,履行行政领导职责是行政领导者含义的实质和核心。
5、行政问责的程序。
正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素,正是程序规定了法治与人治之间的基本区别。
一般来说,行政问责程序主要包括五个阶段:
预备阶段、发起阶段、启动阶段、执行阶段、处理阶段。
6、行政问责的后果。
我国目前主要有以下几种责任承担方式:
(1)行政处分:
警告、记过、记大过、降级、撤职、开除;
(2)党纪处分:
警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍;(3)司法处分:
拘役、有期徒刑、无期徒刑等;(4)其他处分:
责令检查、公开道歉、调离原岗位、诫勉谈话、通报批评、引咎辞职等。
三、食品安全行政问责制度存在的问题
1.行政问责的伦理基础薄弱
行政官员被赋予充分的行政权力,理所当然应该承担行政责任,而行政问责则是确保行政责任履行的行政监督措施。
实施行政问责,既符合行政权力的权责对等原则,也符合行政系统自上而下的内部监督原则。
然而,现实中我们却往往忽略了行政伦理对于行政问责的基础性意义。
行政责任不仅是一个政治和管理范畴,同时也是一个伦理的范畴,这就是行政权力的合道德性。
合道德性是行政权力的当然要求。
合法性是行政权力存在和运行的基础,合理性是行政权力的现实要求,而合道德性则是行政权力的责任底线和精神追求,它体现的是现代民主政府的人性化关怀和担当维护人类基本道德价值的历史使命。
合道德性包括行政官员的道德品行以及政策的道德性,不道德的政策和不道德的行为必然得不到拥护和认可,这其实也应该被看作行政问责的范畴。
法律和制度是对行政权力的外在硬性制约,它是从“人性本恶”的伦理基础出发,而主张通过共同的至高法律权威来对行政权力形成有效的制约,同时规定外在的制约与监督也构成法律的基本内容。
这也是行政问责的法理基础。
但是,在行政首长负责制的权力运行实践中,权力总是由人来执行的,人并不都是理性而公正的个体,虽然行政官员代表的是人民的利益,执行的是公共权力,但是,公权力却存在被私用乃至滥用的可能。
行政责任的履行也离不开行政官员的意识,如果没有行政官员的主体自觉,单靠外在的法律或制度显然难以达到真正的效果。
有研究[5]指出,在行政问责由“权力问责”走向“制度问责”的过程中,要让行政问责真正产生实效,必须有相应的行政问责文化来支持。
而这种自责文化包含了行政理想、行政伦理、行政观念、行政习惯。
创造这种文化有利于行政人员伦理及责任意识的加强,形成问责的习惯和心理准备。
进一步讲,外在的法律和制度规范必须内化为行政主体的自我意识和自觉行为,才能有效避免行政官员的不作为。
制度必须以一定的主体自觉为基础,行政官员的道德自律修养有助于行政责任的履行。
而行政官员的责任,从另一方面讲,还表现为行政官员的忠诚、良知、德性。
德性和良知就是行政官员应有的伦理诉求。
因此,行政官员的道德化是行政问责的最终目标,其目的是使“行政官员在行政行为中贯彻道德原则成为一种风尚。
”[6]行政问责的行政伦理基础在我国行政问责制度的实践中恰恰是十分薄弱的。
2.行政问责主体的角色冲突
在行政问责的实践中,存在着现实困境。
从问责主体的角度来看,我国当前的行政问责大多是上级政府对下级政府的权力问责,这属于同体问责的范畴。
特别是重大食品安全事故往往是引起中央或省市领导的注意,然后领导批示后开始追究相关领导的责任。
这种问责,只是停留在问责的表面,是一种单一的问责主体内部的责任追究,究其实质,还是一种“人治式”的问责,没有脱离传统的官员“为民做主”的阶段,是权力高度集中的行政压力下所造成的结果。
在上级政府对下级政府实施的问责中,从行政问责的程序或形式来看,最多也只能算是基于行政层级纵向开展的政府内部的、权力自上而下的监督,问责的主体局限于行政然而,根据主权在民和委托代理理论以及宪法中规定的政府对人民负责的相关内容,我们不难发现,行政问责不仅有同体问责,还有异体问责。
异体问责的重要主体即人民代表大会、民主党派、社会公众、新闻媒体等监督主体却容易被忽视。
然而在现实中,由于公众与政府权力部门之间存在信息不对称以及各种监督主体主观能力不足等原因,导致各种监督主体对政府权力的监督过软,流于形式的现象仍然存在,监督效果不很理想,并没有发挥应有的作用,也使得一些应当被追究责任的人员逃避了追究。
如果公众缺少对官员监督和制约的自觉性,最终将会导致参政议政的能力不足,很难在现实生活中对权力实行全面监督,进而影响责任追究制度的效果。
[7]行政问责难,问责主体的单一化不免成了问责制度进一步发展完善的约束条件。
3.行政问责制度化和程序化难以深入
虽然我国行政问责事例越来越普遍,但是依旧没有实现彻底的程序化和制度化。
当前,行政问责还更多表现为行政官员对发生食品安全事故的相关食品监督官员展开的临时性的责难和施压。
问责还只是像一阵“风暴式”的在发生和发展,当社会公众对事故的关注度减少或发生的其他重大事故促使社会公众的注意力转移时,行政问责则有可能小而化之。
行政问责处理也只是给予小的行政处分或者干脆调换工作岗位等等之类的简单化措施。
这种行政问责就没有真正的实质内容,也没有做到公开化和透明化,而更多的是一种政府组织内部的权力调整和转移,人们期待的公平公正的结果始终难以落实。
还有,行政问责的地方性法规由于缺乏具体的实施办法和方案,往往就使得行政问责的随意性很大,事故发生时才开始行政问责,而且多是追究相关个人的责任,在责任事故处理中往往出现从轻处理的现象。
地方政府迫于社会和上级政府的压力被迫采取不得已而为之的行政处理,事后却又获得重新任命责任官员,这样,问责成了形式主义。
在问责程序上,上级政府机关或行政领导的行政命令或指令容易出现凌驾行政问责程序的现象,行政问责的程序成了一纸空文。
即使行政问责按照程序化来运作,也普遍存在行政问责的程序不向社会公众公开、行政问责透明程度较低、公众参与度不够或毫无知晓等问题,这就使得行政问责成了“内部处理”,既影响了行政问责的公正性和权威性,也影响了公众对政府权威的信任,行政系统内部——政府内部行政组织或行政官员。
基于此,我们可以看出,行政系统内部的问责必然会面临着“运动员加裁判”的双重身份和角色冲突的内在困境,问责主体的单一导致问责的公信力受到质疑,问责的处理有时采用“大事化小、小事化了”的简单思维和工作方式,难以做到公平、公正、公开,也就难以令公众信服。
问责公信力大打折扣。
四、完善食品安全监管行政问责制度的路径
1.构建行政问责的常规制度和监督程序
行政问责制度的确立和行政问责的常规化是行政问责实践的生命力。
任何一项行政规则、规章或者规范,要使其执行有依据、执行有保障,必须保证制度或者政策的稳定性,而稳定性的制度就在于必须把其作为一种常规化的行政措施来贯彻执行。
从法律意义上来说,程序就成为了一项健全的制度的必备要素。
程序化的行政规则是必不可少的,它保证了行政过程的稳定性与规范性,限制了行政执法的随意性,保护了被行政问责官员的相应权利。
行政问责必须做到法治,沿着规范的程序实施。
人治与法治的根本区别也在于法治保证了制度的稳定性,而不是行政长官意志的随意性,一旦制度稳定了,必然会增强行政活动的权威性与严肃性。
针对食品安全监管领域的责任事故,行政问责的主要目的是要追究相关事故责任人的过错或者违法行为,以此引起责任机关对问题的重视,避免日后类似的情况发生,进而体现一种良好的监督机制。
但是,问责并不意味着只是对个别行政官员的一种政治惩罚。
因为行政活动毕竟是公务活动,代表行使的是国家公共权力。
有学者指出:
行政问责的核心,就是要通过一系列制度安排,使行政人员为其在公共管理活动中所造成的后果承担责任。
[8]这说明行政问责是一项经常性的工作,不是临时解决行政责任的手段,问责的目的不是惩罚而是防微杜渐。
对于承担的行政责任后果,要实现行政问责制度化,必须用程序来保障行政问责制沿着法治的轨道进行,防止陷于误区。
行政问责的程序指的是行政问责的方式、步骤、时间和顺序,也就是关乎“如何问责”的问题。
这种程序包括发现问题、启动行政问责程序、行政问责的调查程序、行政责任的判断、处理程序以及行政问责的救济程序等。
另外,行政问责还有一些基本的程序也要加以明确。
如关于行政问责主体回避的相关规定、答复公众质疑的时限规定、行政问责人员的组成规定以及其他的听证程序和救济程序等都应该予以明确。
2.加强行政伦理建设,强化行政问责的道德基础
关于行政伦理,有两种不同的观点:
一种认为行政伦理属于政府公务人员职业道德的范畴,行政伦理即为职业道德;一种认为行政伦理是行政过程中的伦理,国家机关及其工作人员道德规范的总和。
这就包括了行政人员执行行政权力时必须遵守的个人道德、行政职业道德、公共组织伦理以及公共政策伦理。
而西方学者对行政伦理的理解却稍有不同,他们认为行政伦理就是一种道德的行政决策,突出了决策过程的道德规范,政策必须合乎道德。
如何加强行政伦理建设,有以下基本思路:
首先,加强行政伦理建设,就是要创造一种行政问责文化。
行政问责文化重在培养行政官员的一种责任意识和主体道德自觉,从而在官员和公众中形成一种良好的行政问责文化氛围。
由于官本位思想的长期存在,使得很多官员思想深处依旧是“官主民仆”,“官贵民贱”,“官贤民愚”,这就造成了官员没有问责的习惯,老百姓也因为“畏官”、“惧官”心理,而缺乏问责的勇气,从而使得行政问责文化的根基与氛围缺乏。
行政问责文化的作用在于形成行政官员的道德意识软约束,有利于培养社会公众以及行政官员的问责意识和官员的道德使命感,这是行政问责制度的内在驱动力。
其次,加强行政伦理建设,就是要营造一种基于个人正确职业价值观和道德品质的组织文化。
一是,要在组织中保持个人伦理自觉性,以良好的道德品质约束自己,避免直接参与或间接参与不道德的行为或活动,有责任去阻止别人的不道德行为,有责任去减轻违法行为所带来的破坏性影响。
二是,要在组织中培养一种超越组织的自我身份认同。
行政官员是在行政领域工作的人员,其肩负的使命和责任不是仅限制于某个“单位”而是隶属于整个公共领域,为公共领域谋福利是其最终的目标。
尽管行政官员是行政组织的代理人和执行者,但是这绝不是行政官员行政违法或所谓的“不得已为之”的理由。
行政官员要在自主选择行为方式的时候,要充分地去考虑自身角色所应有的行为以及努力去认知与忠诚、正义、良知等相关的伦理界限,在此过程中,我们绝不能放弃内心良知的拷问。
最后,加强行政伦理建设,必须加强行政问责人伦理道德建设,建立行政官员的一种道德自律和自觉接受公众问责的机制。
注重道德对行政官员的规范和引领作用,必要时将道德上升到法律的层次。
注重提高行政官员的德性修养,通过行政官员的良好道德人格去推动行政问责向着规范化的方向发展,实现行政官员的道德自律意识和行政责任意识的融合,实现道德与法律的要义的融合和统一,进而,唤起行政官员的主体道德自觉,形成有力的氛围,促使行政官员主动责任意识的提升,以此强化“权利和责任对等”原则的伦理或道德基础。
这就无形当中促使行政官员主动承担责任而不是选择逃避,更好地推动了行政问责制度的发展完善。
3.加强新闻媒体的舆论监督问责
新闻媒体作为党和政府的“喉舌”,不仅发挥着宣传党和政府的方针政策,引导主流价值观,促进社会主义核心价值体系建设的作用,同时也可以利用新闻媒体在大众中传播面广泛,其传播方式具有直接、公开、迅速、及时的特点,对党和政府官员进行有效地监督,成为遏制和揭露违法腐败行为的有效手段。
新闻媒体进行的舆论监督虽然不产生法律效力,但是其产生的强有力的舆论压力可以推动行政问责的贯彻落实和不断完善。
在西方国家,新闻媒体被看作是独立于立法、司法、行政三大权力之外的“第四种权力”。
最近几年来我国的行政问责案例越来越多,行政问责的实践不断走向深入,新闻媒体功不可没。
特别是随着近几年来以互联网为基础的网络平台的新监督方式,推动行政问责不断迈向新台阶,“网络问责”成为当下一种新的问责方式受到格外关注。
可以预见的是,互联网的飞速发展,将使舆论监督依托于一个更为覆盖广泛、快捷高效、影响巨大的新型大众媒体,从而更深入地嵌进中国社会发展进程之中:
监督的力量,从未像今天这样蔚然壮观;权力的运行,从未如今天这样被要求公开透明。
[9]如近些年来各大食品安全事件的曝光,土地征收、买卖中的行政违法和违规行为,黑砖窑、华南虎事件以及其他贪污腐败行为,大多都是首先被媒体曝光,然后政府介入调查,进而展开行政问责,最终追究责任乃至罢免官员,这样的例子不胜枚举。
因此,加强新闻媒体的舆论监督,合理采用新闻媒体的舆论,对于推进我国行政问责制度的完善具有十分重要的作用。
现如今,我国新闻媒体的功能并没有完全发挥,其空间还是相对比较狭小,必须正确认识新闻媒体的作用,并确立其应有的地位。
为此,我们要做到以下几点:
一是要保障新闻媒体的自由,扩大其影响力。
为此,需要着力解决好束缚新闻媒体发展的不适当的体制机制,利用新闻媒体平台将政府信息和政府行为逐步公开化,保障新闻媒体正当的采访权、报道权、批评权,从而充分发挥其监督功能。
二是要建立健全完善的新闻舆论监督法律,让新闻媒体的监督行为得到根本的保障,让新闻媒体成为弘扬正气、抨击腐败的有力武器。
三是要完善公民参与问责的有序机制。
公民问责是公民权利,为此,新闻媒体应加强引导作用,积极吸纳公众参与到监督中来,引导公民合理有序地参与,保障公民既有参与的机会又有参与的能力和渠道。
五、结束语
良好的行政问责制度是行政权力监督的当然诉求,有效的行政监督离不开行政问责制度的发展。
不管怎样,行政问责作为当今法治社会的产物,确立了政府行政权力应有的边界,政府不作为必然被问责。
作为一个强化行政责任、实施行政监督的有效方式,行政问责制度的应用必然会有越来越广阔的发展空间,法治政府、民主政府、责任政府的理念也因行政问责的深入开展而不断得以实现。
参考文献:
[1]李毅中.食品安全事件反映企业的诚信问题[N].人民网,2010-03-12.
[2]国务院法制办公室.扬州市食品药品监管局建立行政执法阳光问责机制[EB/OL].http:
//www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/js/201012/
20101200330120.shtml.
[3]天津党建网.山东临沭县出台《食品安全监管行政问责办法(试行)》[EB/OL].http:
//www.tjdjw.cn/system/2011/06/23/000254615.shtml.
[4][法]卢梭著,何兆武译.社会契约论[M].商务印书馆,2003:
4.
[5]熊水龙.行政问责制与行政自责文化建设[J].四川行政学院学报,2008(05):
90~93.
[6]林庆.论行政伦理诉求[J].行政论坛,2010(03):
44~46.
[7]张贤明,文宏.中国官员责任追究制度建设的回顾、反思与展望[J].吉林大学社会科学学报,2008(03):
40~41.
[8]徐芳.我国行政问责制面临的困境及其实现[J].中共山西省直机关党校学报,2009(06):
37.
[9]卢新宁.各地官员高调力挺媒体监督舆论监督推动“善政”,学会在舆论监督中工作[N].人民日报,2008-02-18.
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 行政 伦理 视角 食品安全 问责 探析