浙大公法所编公法研究第3卷朱芒 有关行政裁量的自我拘束和制度保证的一项参考.docx
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浙大公法所编公法研究第3卷朱芒有关行政裁量的自我拘束和制度保证的一项参考
审查基准、程序性义务与成文法化
——有关裁量自我拘束的一则参考资料
恒川隆生著
朱芒译
一、译者前言
在行政许可和行政程序的法律制度中,行政机关如何对申请进行审查是一个极其重要的组成部分。
行政机关对申请的审查就是确认申请是否符合法定的要件,而对要件的审查不可能排除行政机关的意思参与法律规范的适用过程。
因此,如何建构审查申请时行政裁量的可能空间和对此的法律控制制度则成为制度建设在这方面的关键所在。
在控制行政裁量,防止行政恣意的制度建设方面,主流的走向是在行政诉讼中,由司法权对行政裁量的范围、目的等进行司法审查,以此保障行政权对申请审查的合法性和对申请人等社会成员权益的保障。
同时,与上述通过外部的制度作用达到控制目的的制度安排不同的另一个发展趋向,行政权以自我拘束的方式限定裁量空间的制度形式也应该引起注意。
行政裁量的自我约束机制主要是通过判例的积累形成的,法院在个案的判决中要求行政机关接受行政惯例或行政机关自身制定的裁量基准的拘束。
日本1993年的《行政程序法》第5条则从成文法化的角度入手,要求行政机关应制定和公布用于审查申请的行政裁量基准,以此从程序法的方面为行政机关接受自我拘束设定了一项成文法上的义务。
日本《行政程序法》的这项尝试,为我国行政许可和行政程序立法活动提供了一个十分有意义的视角。
下面的译文是有关的日本行政法学者对该法第5条所作的注释,其反映了日本法学界历史悠久的关西学派(亦称京都学派)的基本观点和立场。
二、译文
日本行政程序法
第二章对申请的处分
第五条(审查基准)
行政厅为了依据法令的规定判断是否给予申请请求的许认可等,应制定必要的基准(以下称为“审查基准”)。
行政厅在制定审查基准时,必须根据该许认可等的性质,尽可能使之具体化。
除非在行政上存在特别的障碍,行政厅必须在法令规定的该申请提交机关的办公地点张贴以及以其他适当的方法公布审查基准。
1.本条的宗旨
行政厅作出行政处分所依据的是法律或政令、府令或省令规定的要件。
行政厅在作出这些处分之时,其依据上级行政厅作出的对相应要件进行解释的内部指示(通達)等由行政机关内部设定得处理基准,就受理还是驳回申请、需要那些必要的申请文件以及是否作出处分、作出何种内容的处分等各方面,十分具体地作出决定。
同时,也常常可以见到在缺乏法律根据时,行政厅以行政指导来应对申请,以此替代行政处分的事例。
但是,这种基于行政内部的基准处理申请的方式极其“不透明”,使申请人等人员在申请的准备过程中被课以巨大的负担。
同时,对于申请人而言,其难以预测处分是否能够按照自己申请的内容作出,并且,当遭受到驳回处分时其也被置于难以确实有效地提出反对意见的状况之中。
针对上述情况,在行政厅的各种处分中,本条就行政厅对国民提出的申请进行的处分作出了规定。
为了行政厅能判断是否对国民提出的申请给予许认可等处分(对申请的处分),本条要求行政厅制定具体的,并且是公开的必要的基准(审查基准),以此使行政厅在解释、适用法令时能公正地作出裁量和提高行政过程的透明度。
对于申请人而言,这项要求本身也同时意味着提高了申请人预测行政厅回答内容的可能性。
因此,从应该予以保护申请人在程序上的权利利益的观点出发可以看出,本条中包含了十分值得关注的内容。
2.审查基准的意义(本条第一款)
(1)审查基准的导入
a.行政厅在处理许认可等申请时,从过去一直以来采用的方式是先设定各种各样的内部基准,然后依此作出决定。
通常的情况下,在存在行政裁量的前提时,设置基准成为将申请定型化处理,顺畅完成行政实务的手段。
因此,从这个方面可以看到,审查基准缺乏作为以实现保护申请人的权利利益为目的而自我约束行政裁量的工具的作用。
同时,法院对这样的行政实务现状也少有批判。
b.在上述的背景中,至今为止值得注意的是最高法院昭和46年(1971年)10月28日对个体出租车案作出的判决。
该判决将审查基准的法律意义和功能作了最为积极的解释。
该判决指出:
首先,“行政厅根据具体和个别的事实关系从多数人中选择少数特定的人,决定是否发放执照时,在事实认定方面不得客观地存在行政厅独断可疑性的不公正程序”,应该将只是规定了抽象许可基准的道路运输法的“宗旨具体化地设定成审查基准,并且公正和合理地适用该基准”。
其次,该判决认为“在需要对基准的内容进行微妙、高度认定等场合,就适用上述基准的必要事项方面,必须给予申请人提出主张和证据的机会”,由此第一次明文肯定了申请人拥有“应通过公正的程序接受是否给予执照判定的法律利益”。
c.这项判决极其具有划时代意义,也受到学界的高度评价。
但在另一方面,由于该判决仅是从宪法第二十二条规定的职业选择自由这样一项实体性权利中推导出保护程序性利益的根据,这使得对申请作出处分时的审查基准,其意义未能超越道路运输法自身的界限,未能产生普遍的意义。
这意味着这方面尚有课题需要继续研究。
本条在这个方面原则上对行政厅課加了设定审查基准的义务。
同时,本条还进一步设置了尽可能具体化的义务,再加上对外公布的要求,这些内容大大地推进了判例对审查基准的理解和评价。
同时,可以说本条也为重新探讨现代行政中审查基准的功能及其对申请人的意义提供了契机。
d.本条将审查基准定义为“判断是否给予申请请求的许认可等……必要的基准”。
在行政程序法施行的有关通知中,有的观点将此定义理解为:
“本条认为:
提高行政中判断过程的透明性能够确保行政运营中的公证性和有助于迅速、顺畅地处理问题”。
但是,如果将本条与本章其他条款(例如,第八条“理由提示”、第九条“信息提供”、第十条“公听会等的召开”)中保护申请人权利利益的规定结合起来分析,那么,这样的解释显然具有片面性。
必须注意的是,本条所要求设定和运用的审查基准是有利于申请人等人员的权利利益的审查基准。
(2)“法令的规定”与审查基准
a.本条中的审查基准是“为了依据法令的规定判断”是否给予申请请求的许认可等处分时“必要的基准”,因此,首先有必要明确这里所涉及的该基准与“法令的规定”之间的关系。
b.在本法规定的定义中,就什么是“法令”举出了四个种类,即法律、以法律为根据的命令(含告示)、条例、地方公共团体的执行机关制定的规则(含规程)。
法令中不包含所谓的纲要。
c.法令的“规定”的内容、范围与审查基准之间的关系。
(a)法令对许认可等处分的要件往往只作概括和抽象的规定,因此一般而言,审查基准担任着将这些法令具体化或补充其内容的角色。
但是,在处理申请时究竟需要怎样详细程度的基准,这必须就其与各个法令所规定的内容之间的关系个案性地作出判断。
(b)例如,法令自身已经列举了对申请应审查的事项时,有时需要就是否无须再重叠设定审查基准作出判断。
实际上法律时常会自身设定许认可等处分的审查基准,或者适用政令、府令中的基准。
以此为前提产生了这样的观点:
“在法令的规定中……基准已经明确地依照该许认可等处分的性质尽可能具体化地作了规定,在此仅仅根据该‘法令的规定’就能够作出判断地情况下,由于判断基准已经被‘法令的规定’所详尽,因此行政厅无必要另行设定审查基准”。
尽管至今尚未见到符合这项条件的具体法令,但是一般而言我们不能断言今后不会出现基于上述理由不需要再设定审查基准的情况。
(c)但是,除了申请人的前科或违反法令、处分的记录等客观事实以及“数量指标及其他客观指标”之外,实际上法令上的基准都停留在概括性、抽象性的层面,所谓审查基准“已经被‘法令的规定’所详尽”的现象未必会有多少。
并且,本条要求的审查基准是“为了……判断是否给予申请请求的许认可等……必要”之用,因此,即使行政厅自身认为仅依据“法令的规定”已足够时,在具体的申请案件中,如果申请人认为仅仅依据法令的规定难以预测行政厅是否会作出处分以及该处分内容如何时,该申请人进一步要求行政厅出示具体的审查基准。
为此,行政厅和申请人之间就法令规定审查基准的具体性见解可能产生分歧。
对此,本条期待行政厅依照本条的要求,事先积极地设定审查基准。
在总务厅实施的调查中,在不区分国家和都道府县等公共团体的前提下,“以法令的规定已详尽为理由不设定审查基准的情况”也被计入审查基准已设定完毕的类别之中,但其具体内容尚不明了。
d.当审查基准的作用体现为将法令具体化或将法令补充完善时,作为其前提,法令的内容必须是确定的。
换而言之,法令的内容在解释层面是否已经确定,这决定着随之而来的对是否需要审查基准的判断及其内容。
因此,如果认为本条第一款中的“法令的规定”中本身也包含对法令的解释,那么,需要讨论的是,行政厅在作出解释时所依据的指针或基准(解释基准)是否需要接受与本条中对审查基准同样的规范。
(a)关于这个问题,行政实务界以第一项中的文句为依据,原则上采取了明确区分审查基准和解释基准概念的立场。
在这一立场中,所谓审查基准是指以法令的规定内容为基础“为了……判断是否基于申请请求的许认可等,……必要”的裁量基准,而解释基准则并非是行政厅根据申请直接判断“是否基于申请请求的许认可等”的基准,其仅仅是指完全以解释法令为目的所应依据的基准。
但是也有对这种见解持批判立场的观点。
这种观点认为本法对审查基准设置了设定、公布等一系列的法律规制,而另一方面在对法令的解释方面如果允许行政机关的行动自由,那么依照这样观点的理解本法的目的,则很可能会出现首尾不一致的结论。
(b)如果从功能的角度着眼于解释基准,那么必须重视在审查过程中解释基准所发挥的作用。
对于申请人而言,通过怎样的解释才可确定自己的申请所适用的法令,这项工作构成了广义的审查申请过程的一个部分。
由此显示出审查基准和解释基准之间存在连续性和一体性。
不仅如此,如果将对法令的解释作业看作是原本意义上的要件裁量的行使,那么,理所当然会出现这样的问题,即解释基准和审查基准是否能够被明确地、个别地加以区分。
因此,以解释基准和审查基准可连续地、整体地适用于整个审查过程为理由,应该要求本条第二款的具体化义务、第三款的公布义务也应同样适用于解释基准。
e.在赋予许认可等行政处分时,行政厅有时需要设定期限、条件等所谓附款。
由此产生了这样的问题,即这些附款本身是否也需要接受审查基准的设定和公布方面义务的限制。
围绕这个问题,有观点认为附款并非用于“为了……判断是否给予申请请求的许认可等”,因此否定本条也适用于附款。
但另一方面也可见到对此观点的质疑和批判。
在法律中,常常存在可以对许认可等行政处分设置“条件”的规定,即设置附款的明示性规定。
行政厅就是否设置条件作出的判断是通过广泛的裁量实现的,通常难以对条件本身的范围、内容作出客观预测。
基于这样的理由,认为对许认可处分本体需要设定审查基准,而对附款则不需要设置基准的观点是应被质疑。
但是另一方面,附款本身是在作出行政处分之际难以进行类型化或者定型化的判断时才附加性地产生的,正因为如此,难以对行政处分所面临的各种情况也都预先设置附款。
因此,应该进一步研究在允许设置以实现行政厅的公益保护任务为目的的附款的同时,从有助于保护申请人的法律地位的角度出发,是否能够制定与附款密切相关的客观的审查基准。
(3)“制定”审查基准的主体
a.设定审查基准的主体是“行政厅”。
即使涉及国家的机关委任事务,处分权限属于地方公共团体的机关时,该机关自身也必须制定审查基准。
b.在处分形成过程中,当咨询机关(例如审议会)介入其中,为完成咨询报告而运用独自作出的判断基准时,该咨询机关也被理解为基准的设定主体。
c.值得探讨的问题是政令、府令、省令、告示已经规定或者设置了相当于审查基准的内容时,或上级行政厅的内部指示(通達)、对请示(照会)的回答等事项中已经对处理申请设定了一定的指针时,作出处分的行政厅自身是否依然需要重复制定审查基准?
(a)例如,在制定基准时,行政厅在“注意法令规定的主管行政厅作出的内部解释性指示”的同时,原则上应制定自身独立的基准。
但是“当行政厅要将上级行政厅通过内部运用指示发出的基准、方针等事项作为其自身的审查基准时,必须使申请提出人明确了解该行政厅的审查基准与该内部运用指示内容相同,该内部运用指示等事项的哪个部分属于审查基准”。
这里作为“例外”放松了对设定基准主体的要求。
与前述的“以法令的规定已详尽为理由”不设定审查基准的情况一样,在至今为止的行政实务中一直适用着这种例外措施。
通产省的《关于行政程序法的施行准备状况的报告》(1994年9月27日)涉及到了本法即将施行阶段审查基准的设置成果,该报告的内容指出,在作为报告对象的处分中,基准已经设置的占94.9%,其中通过法令或告示等方式,基准较之过去得以健全完善的超过4分之1,而与此同时,以大臣的名义新设定的基准,其内容和公布状况与过去相比没有变化的占全部处分的72.5%。
(b)上述状况表明过去的行政实务方式依然在延续之中,即首先由主管行政厅预先提出统一处理申请,统一解释法令的基准,此后作出处分的行政厅据此进行判断。
本来,即使是将替代审查基准的法令、内部指示作为目前过渡时期的措施,也不能不担心会由此导致本法内容空洞化的结果。
设定和公布审查基准是促使处分厅尽可能对个别具体的事项作出具体考虑,然而依然保持通过中央机关统一的指针来全面处理申请的这种思路本身恰恰与本法的目的背道而驰。
本法强烈要求作出行政处分的行政厅针对地域特点、申请人的个别情况以及作出处分的行政厅必须判断的各类事项,最终在考虑了多种情况的基础之上自身制定详细的基准。
(4)行政厅设定审查基准的义务
本条第一款规定行政厅“应制定(定めるものとする)”审查基准。
与此相对,本条第二款中对审查基准的具体化以及第三款中的公布的要求,均被规定为“必须(し(ておか)なければならない)”。
此处“应制定”的表述不是单纯地为了允许行政厅进行裁量,免除基准设置义务。
其理由为:
第一,就与法令等的内容的关联性而言,难以划一地确定行政厅是否在所有的情况下都必须无疏漏地设定严密的审查基准;第二,第一款和第二款对应设定审查基准的具体化的要求规定为“根据许认可等的性质,尽可能使之具体化”,定位为努力义务。
但是,由于条文的表述包含了上述的内容,因此,在运用方面难以绝对避免审查基准的设定落入行政厅恣意的裁量判断。
对此,在审查基准具体化的程度方面有2个课题值得探讨。
(5)审查基准的设定时期
本法自颁布(1993年11月12日)至今,以各项法令为根据预测申请情况以及设定、完善审查基准的作业一直在进行之中。
但如果“当有不得已之情况时,也可以至迟在审查的必要性发生阶段制定一定的规定”。
但是,届时申请人会因此处于在申请的同时,或者在此之后才终于知道审查基准的状态之中,此时尽管存在本条的规定,但申请人不得不要忍受由此造成的对自身利益的限制。
因此至少在这样的场合,有必要采取诸如对申请人说明审查基准设定迟延的合理理由等相应的措施。
3.审查基准的具体化(本条第二款)
(1)审查基准的法律形式
a.审查基准是在“法令的规定”的前提下,将该规定中应被具体化之处加以具体化的产物,但本法并没有指定基准应具有的制定形式。
因此,基准究竟是采用府令、省令、告示的形式,还是内部规定、纲要的形式,其对应着应该依据的法令内容或设定机关的情况,在形式方面存在着选择的空间。
一般情况下,除了以正规的法的形式设立之外,基于希望基准能被公众知晓的考虑,经常采用的方式为对“为了施行法律或政令,或者受法律或政令的特别委任”而发布的府令省令形式的基准加以补充,进而再制定的细目基准。
因此,今后以所谓行政规则的形式设定、公布基准的情况将会不断增加。
对此,即使从基准应适应行政厅所管辖事项的地域性和个别性要求的角度来看,这种趋势也具有积极意义。
b.此外,众所周知,至今为止行政指导的程序或内容一直是由纲要或内部规定加以规定的,但本法中的审查基准与实施行政指导时采用的“基准”应该有着明确的不同。
本条规定的审查基准即使是以纲要或内部规定等形式设定的,其内容也必须被限定从法律的角度进行理解。
反之,应该避免为行政指导所用的纲要被作为对申请审查的基准加以使用。
(2)根据该许认可等的性质的具体化
a.本款要求必须制定“根据该许认可等的性质,尽可能使之具体化”的审查基准。
行政实务方面的基本认识是:
“针对每一项申请,要求明确地存在着能够判断是批准还是驳回该申请为的行政厅的基准,因此……应从申请人等应如何准备才能够获得该许认可的角度出发,努力使其内容尽可能具体化”。
b.上述内容所指的所谓具体化可以被理解为例如在审查程序中所需准备文件等资料的范围、内容的明确化。
将概念限定在此范围之内理解是确切的,但进而同样重要的是应使申请人能够理解为什么必需具备这些文件等资料。
可以说本款中具体化的意义在于公正地行使每一项法令所赋予行政厅的许认可权限。
c.本款中“根据该许认可等的性质”进行具体化的语句是抽象的,例如可以认为是根据提出该项许认可申请的申请人的权利利益的性质进行具体化。
进一步而言,在营业执照的申请中供需调整原则成为一项审查基准时,对具体化的要求就是尽可能排除在判断方法和要素中的暧昧程度。
在“许认可等的性质”的评价和判断方面,今后不仅需要体现行政厅的认识,也有必要反映申请人等人员的主张,使之趋于更具客观性和说服力。
d.此外,许认可申请的现实状况也会使得基准具体化的应有状态趋于不同结果。
在这个方面,有观点认为:
“尽管在处分尚无先例或先例极少,或者此时申请还没有出现”的情况下,“没有必要制定此时适用的审查基准”,但今后“随着申请案件的积累,需要制定审查基准使其内容更为具体化”。
从行政实务的观点而言,这种处理方针具有一定的合理性。
但另一方面还需要关注到不使得申请人产生不得不服从行政厅便宜处理的感觉。
进一步而言,什么是“申请案件的积累”的程度?
其中也存在着许多应该加以考虑的问题,例如对此是否只是单纯以案件的件数为标准进行判断?
即使是以案件件数为标准时,是否还有必要在尊重与申请有关的权利利益的基础上作出判断?
(3)审查基准的适用
a.审查基准设定之后,针对个别、具体的申请如何适用这些审查基准则需要由在此之后的行政实务中加以发展。
例如,今后可能需要探讨这样的问题:
“为了……判断是否给予申请请求的许认可等,……必要的”审查基准是否应该对所有的申请在任何情况下都一律适用?
以及这种适用方式是否可能?
因此,有必要对审查基准中“基准”一词的意义作再进一步加以探讨。
例如某项基准列出了具体的数值,并在其中规定了是否可以获得许认可的条件或适用条件应有的优先顺序。
当适用该基准时,这些数值是否是不可变动的则常常成为争论的焦点。
或者说这里产生了与行政厅的裁量权相关的问题,即即使已经设定了一定基准,但在极其例外的情况下是否允许行政厅脱离该基准作出判断?
b.在马克林案(マクリーン事件)的判决中,最高法院曾明确地对这种意义上的审查基准表明了一定的见解。
在这个案件中,最高法院指出:
根据旧《出国管理令》第二十一条第三款的规定,在判断是否具有“足够的理由确认更新居留期间是合理的”方面,法务大臣拥有广泛的裁量权,而“在被赋予的裁量事项中,行政厅有时即使制定了裁量权行使的准则,由于这些准则是用于确保行政厅处分的合理性的,因此,这些处分即使违背了上述准则,原则上也只是产生了当不当的问题,并不当然地构成违法”。
这种观点,即认为无条件地承认准则(审查基准)的存在并不对法赋予行政厅的处分权限所作裁量性行使产生任何妨碍的观点,有必要在本条中彻底地重新进行探讨。
总之,是否适用审查基准中的“基准”,必须在对申请所追求实现的权利利益的性质、以公益追求为目的所实施的行政裁量的范围等事项作出综合性考察的基础上进行判断。
c.下列这些案例涉及到行政厅受到审查基准拘束的问题。
例如,法院认为就个体出租车营业执照而言,具有客观性质的审查基准(是否存在驾驶履历等一定的事实,并且是由数值表现的基准)的机械性适用并非必然构成其前提。
关于车库前道路宽度的基准“不应成为不能容纳合目的性考虑空间的僵硬、绝对的基准”。
年龄基准“只是在判断是否符合执照基准时的大致性基准”。
与上述观点相反,针对预防接种受害医疗费等事项的请求,法院认为:
“依照寻求为健康受害人实施简易迅速的救济而制定的……救济制度的宗旨,可以说除上述〔预防接种健康受害〕确认部门外,厚生大臣的运用方针和判断基准是合理的,非常符合法的宗旨。
反之,当依照上述运用方针,厚生大臣尽管应该使具体的事实关系充分满足上述判断基准,积极地确认其中的因果关系,但其拒绝对因果关系作出确认时,上述厚生大臣的判断因导致误认事实、违背本案救济制度的法律宗旨、阻碍对健康受害人实施法定救济的结果,构成违法”。
在上述前两个判例中,审查基准的机械性运用转换为事后是否能够作出违法认定,需要从该基准为了怎样的目的,在多大程度反映了法令的宗旨,并且设定基准是为了保护谁的以及怎样性质的权利利益等方面出发进行判断。
在后者的案例中,不适用基准不属于行政裁量范围的问题,而是被认定为属于事实认定方面的错误。
虽然审查基准与合理性相关,但是,当行政厅基于一定的理由不以已经设定的基准为依据作出判断时,行政厅应该明确地指出其具体的根据。
4.审查基准的公布(本条第三款)
(1)“公布(公にしておく)”
a.本条第三款具有以下意义。
第一,已设定的审查基准并非如同过去那样仅停留在行政内部而是应该向外公布,这是行政厅所承担的一般性义务。
这项义务与本法第十二条规定的处分基准仅仅停留在“必须努力公开”的要求层面不同。
第二,对行政“机关的办公地点张贴以及其他适当的方法”作出了例示,就“考虑申请人等人员的方便,使之处于平常可以见到的状态之中”提供了具体的视点。
换而言之,应该考虑的方法是有助于申请人“判断是否具有获得许可的可能性”,“确实了解为了申请究竟该作怎样的准备”。
b.公布的对象为可能提出申请的人或者申请人。
但即使某项规定是以这些人员为对象的,也不能以此为理由排除其他人员。
因为“公布”具有积极性和多样性(参见下述d部分)。
c.值得探讨的是,从“公布”这个词汇中是否不能够推导申请人等人员对此拥有公开请求权或行政厅负有积极广泛告知义务(周知義務)的解释。
对此,一方面可以见到断言“并未设定需要履行至对外积极广泛公布程度的义务”的观点,另一方面也有观点指出:
“不能认为积极地采取公开发布的措施‘不具有必要性’”,不可否认在一定的场合,“时常存在着作出预告,积极将其内容广泛告知的要求”。
后者具有正当性。
d.本条要求设定审查基准,并尽可能使其具体化以此有助于实现许认可等申请人的利益,其意义在于基准通过被“公布”而最终获得保障。
为此应该不断地研究出新的“公布”的具体方法和扩大公布的对象物。
例如:
下述几项为理所当然的要求:
①应该采取公开查阅措施的行政机关办公地点不能仅被理解为作出行政处分的行政厅(処分庁),其中也应包含申请的提交机关(经由机关)等;②被公布的对象物中应包含与审查基准相关的根据法令的条文以及对其进行解释的文件;③在对审查基准作出修改时,事先应广泛告知,修改之后应采取积极措施进行宣传。
进一步而言,如果申请人一方提出其他的公布方法或希望时,行政厅也应该积极地加以应对。
(2)“行政上存在特别的障碍时”
a.本款规定“行政上存在特别的障碍时”作为审查基准不公布的例外情况。
纲要案的规定是“外交上的障碍以及其他存在不得已的理由时”,而本法则将纲要案中的例示表达方法变为一般性表达方法。
其预想的事例为:
“诸如存在损害国家安全、损害与他国或国际组织间信任关系或者遭受外交交涉上不利益的可能的事项”,其由行政厅通过个案研究的方式进行认定。
为此,在与申请人的权利利益进行比较衡量的情况下,行政厅有义务指出诸如难以“特别”障碍的发生,或者存在着应该回避障碍的紧急性等一定的理由。
为了使不能公布的理由不致被忽视,行政厅应将正式的、记载有尽可能明确的说明内容的书面文件交付申请人。
如果申请人对该内容再一次提出疑问时,行政厅应采取对应措施作出更为详细说明。
b.申请过程中如发生
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