第三章 公共部门的角色Word格式文档下载.docx
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是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动,或追求非生产性利润的活动。
7、内部性问题:
公共组织为了进行其内部管理(即用来评估机关的运行和机关人员的行为),而发展的标准或规则,这些标准或规则即是内部性。
8、政府治理工具:
又称之为政策工具或政府工具,指政府将其实质目标转化为具体行动的路途和机制,政策工具乃是政府治理的核心,没有政策工具,就无法实现政府的目标。
9、诱因机制:
是指如果政府的目的不是着重资源的最佳配置,而是改变民众的行为,那么政府便可以透过诱因的提供,促使政策标底团体能表现出符合政府政策目标所要求的行为。
10、政府管制:
政府利用法规来规范人们的行为,以期符合政府的要求。
PARTII复习思考题:
1、何谓公共部门,如何认识其存在的正当性?
公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门,其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定,而是由政府机构决定的,在民主社会,是由公民的代表来决定的。
政治存在:
即从政治的角度解释公共部门存在的理由。
任何社会得以存在的起码条件是确
一些机制,以便作出权威的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。
公共部门存在这种权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件,即是它不是唯一条件。
和需要的原因:
如果不规定某种办法对数量有限的价值在政治不下的当事人之间作出裁决,社会
就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态,公共部门正式居于此而存在的。
经济存在:
①市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据,这意味着自由地进入市场而不存在障碍,要获取这些条件,就需要政府的调节或其它措施;
②在那些由于成本降低而使竞争变的无效的地方,也需要政府调节;
没有政府所提供的法律结构的保护与执行,则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在;
③
某些具有生产特点或消费特色的货物,即是排除了竞争上的障碍,亦无法通过市场得到供应,于是发生④
外在性问题,需要公共部门解决;
因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配,须进行社会价值的调节;
⑤市场机制,尤其在一个高度发达的金融体系中,未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济⑥
增长率,要大道这些目标,则需要公共政策。
从公共和私人观点看,估价将来消费所用的贴现率是可能不同的。
⑦
2、何谓市场失灵,典型的市场失灵有那些主要的表现?
市场失灵,简单说就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。
一是市场机制无法将社会资源予以有效配置;
①公共产品的提供。
对于消费者的偏好在市场上反映不出来的商品和服务(公共产品),市场根本不能进行生产和分配。
②市场经济中的垄断。
市场实现资源配置优化的前提之一,是竞争存在与不存在垄断的现象。
事实上,世界上根本
没有出现过完全竞争的局面,即总是存在垄断和寡头经济。
其祸害不在于谋取垄断利润,而在于
主要表现破坏正常的市场运作。
③市场经的外部性。
市场机制能够实现资源的合理配置,但市场经济也会造成资源配置的障碍。
除公共产品与垄
断外,最为显著的便是市场经济的外部性,表现为外部经济与外部不经济两种情况。
④市场波动与经济的不稳定性。
市场从来就含有不稳定性。
他的发展始终是以周期性的增长形式进行的。
通过市场经济进行
自发性的交换过程,始终孕育着经济活动急剧并大幅度变动的可能性。
这种变动,危害到市场机
制的有效性,往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。
⑤市场经济下的收入不平等。
以市场机制为前提的收入分配,是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。
因此便产生了各种不平等。
这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。
3、如何认识和理解市场经济下的政府职能?
①提供经济发展的基础结构。
政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。
它们包括:
界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。
②组织各种各样公共物品和服务的供给。
由于公共物品的特点,使得私人部门很少有诱因去生产,因此,政府必须介入而由政府来提供。
典型的公共物品包括:
国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。
③共有资源和自然资源的保护。
共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性,但有竞争性,因而不可避免地导致私人决策者的过分使用。
我们不能依靠市场去保护自然资源的浪费使用,使自然环境免于遭受损害。
因此,政府通常通过管制措施保护共有资源和环境,或者实行收费,以减轻过度使用问题。
④社会冲突的调整和解决。
政府存在的一个基本理由在于解决或消除社会中的各种冲突,以维持正义、秩序和稳定。
在一个社会中,不可避免地会出现各种各样的社会冲突,政府的职责在于促使冲突的解决。
此外,在一个社会中,总会出现强势集团,也会出现弱势群体,为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈,政府需要保护弱势群体的利益。
⑤保护并维持市场竞争。
垄断导致资源配置的无效率。
为此,政府必须有所作为,努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制,前者如用制定反垄断法以增强竞争,后者包括价格管制等。
⑥收入和财产分配的调节。
市场经济是会产生不平等的结果的,为了实现社会的公平,需要社会有一种公平再分配的机制。
政府
在进行再分配方面显然处于有利地位,因为政府拥有强制征税的权力,该项权力使得政府能大规模进行再分配工作,并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。
政府实现再分配的直接手段有:
税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。
宏观经济的稳定。
⑦
在市场经济中,会出现周期性的经济变动,经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦。
政府的作用便
在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。
稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等。
4、何谓政府失灵,政府失灵有哪些典型的表现,原因何在?
政府失灵是指由于政府机制存在的本质的缺失,而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
其典型类型及原因如下:
成本和收益的分离:
过剩和成本提高。
①无论市场怎样不完善,都是与生产成本的活动相联系,这种联系是由价格决定的。
政府活动因为缺乏任何
价格的指引,便割裂了这种联系。
由于缺乏这种联系,使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。
这种割裂意味着资源错误配置的程度增加,因此,无论公共政策采取何种形式,政府活动的一个趋势是明显的多余的成本,从而导致社会资源的浪费。
一方面,不完全信息的作用是明显的,另外,政府预算也会因利益集团的又说造成生产过剩和重复投资的问题。
政策制定的复杂性和低质的政策。
②
公共政策的制定是一个复杂的过程,由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚
制本身的障碍、政治家的偏好因素,以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在,使得政府的公共政策并不能反映公共的利益,也不符合有效率的资源配置。
内部性问题。
③
公共组织为了进行其内部的管理,需要发展他们的标准或规则,这些标准或规则即内部性,即用来评估
机构的运行和机关人员的行为。
这些标准很接近私人的组织目标,因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生的,这就意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。
市场失灵的核心是外部性,而政府失灵的核心是内部性。
内部性表现在政府机构中的具体表现为:
⑴预算增长。
由于政府机构缺乏利润作为评判的标准,政府至少将预算规模作为其主要目标。
⑵大机构规模,追求工作人员数量的扩张。
追求“高技术”。
⑶控制信息使之转化为有价值的产品或权力。
由于内部性的存在,政府机构运作的成本大大提高了,而其成本则被广大的纳税者分担了。
④政府组织的低效率。
政府部门缺乏竞争,管理部门以及管理者缺乏竞争的压力,政府官员也缺乏企业管理的理念,没有降低成本的动力,也没有较好的激励机制,这样就导致了政府组织的低效率。
⑤另一种分配的不公平。
由政府活动产生的分配不公平,通常不是集中在收入或财富上,而是集中在权利或特权上。
由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题,而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。
⑥寻租。
寻租是政府干预的结果,在政府干预的情况下,寻租者可从政府那得到某种特权。
但寻租行为会导致社会资源的浪费,这是因为为了获得寻租,寻租者需要花费时间、精力和金钱,这种活动对社会没有任何效率。
而且如果寻租行为得以实现,相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价,这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高,此外,整个社会也会也同样为此付出道德的成本甚至政治的成本。
⑦政策执行的无效率
政府干预的公共政策能否达到预期目标,不仅取决于政策设计,也取决于政策执行。
由于各种因素的存在,导致公共政策不能达到预期目标,而导致政府的无效率。
⑧所有制残缺
所有制的残缺,是因为一些代理者获得了允许其他人改变所有制安排的权利。
国家干预是造成产权残缺的根源,而产权的残缺会在一定程度上导致资源配置的无效率。
5、何谓政府治理工具,它有哪些主要类型,如何有效选择政府治理工具?
政府治理工具,又可称为政策工具或政府工具,它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制,政策工具是政府治理的核心,没有政策工具,便无法实现政府的目标。
.
)4(3)签约外包;
()直接提供财货与服务;
政府治理工具的主要类型有:
(1
(2)委托其他部门提供;
)政府贩售。
)自我协助;
(10)抵用券;
(5)补助;
(6(7)市场运作;
(8)志愿服务;
(9经营特许权;
政府治理工具的选择,应视问题情势,政府主观偏好,资源拥有程度,相对成本等综合因素而定。
运用
何种治理工具,政府干预市场到何种程度,完全视问题情势,政府主观偏好,资源拥有程度,目标的正确性与选择性,对市场依赖程度,相对成本等综合因素而定。
政策工具的选择是十分复杂的事情,选择那种政策工具,或者选择那种政策工具比较好,并没有明确的
答案。
然而,通过对各国政府改革的观察,我们不难发现,政府对政策工具的偏好正在发生转变,如更强调公共服务的民营化和市场机制;
强调非盈利组织提供公共服务;
强调放松管制等。
6、政府和市场皆存在失灵的问题,如何解决和矫正政府与市场的双重失灵?
:
福利经济学建议采取如下策略(WeimerandVining,1992,144-149)①市场的自由化、促进化和活泼化。
市场的自由化(freemarkets)指政府对已经存在的市场管制予以解除,让更多的参与者加入,使其充分竞争,让市场的供需法则能
够充分运作。
其方式有――解除管制(deregulation)、民营化(privatization)和合法化(legalization)。
市场的促进化(facilitatingmarkets):
指原本的市场机制不存在或者失灵,即没有价格机制能够促进有效交易,政府提供价格措施,使市场
机制发挥作用。
其方式有:
一是利用价格机制分配既有的财货,建立既有财货的财产权,如水市场、森林财产权等;
二是穿凿可以市场化的财货,如污染许可证交易允许企业排污,但是必须付费,并确保污
总量在特定的水准之下。
市场的活泼化(simulatingmarkets):
指对财货的重新分配。
原有的市场虽有供需双方,但市场机制运作不佳,政府因此采取措施激发市场的功能,例如,有线电视,大型停车场用地都可以通过拍卖等方式使其得到合理的支付价格。
②诱因机制与政策。
如果政府的目的不是着重资源的最佳配置,而是改变民众的行为,那么,政府便可以透过诱因的提供,促使政策标的团体能表现出符合政府政策目标所要求的行为。
主要包括如下手段:
供给面:
对于外部不经济的生产者征收产出税,如根据排污量征收排放费;
进口关税。
⑴赋税手段。
需求面:
对于外部不经济的财货课以货物税或消费税,如对酒、烟的征税;
对公共财产使用者征收使用费,如高速公路的通行费等。
对于外部经济的生产者给予相对的配合补助款;
减免赋税。
⑵补助手段。
如,发放代金券,让消费者到市场购买特定的财货或服务。
③政府管制。
管制政策与机制是政府利用法规来规范人们的行为,以期符合政府的要求。
其目的在于维护公共财货的正常运作,防治外部成本的产生,消除信息不对称,维护平衡与防止偏差行为。
管制的项目很多,如价格管制、数量管制、商品品质管制、服务品质管制等等。
④非市场的供给机制与政策。
由政府主动提供公共产品与公共服务,称之为“非市场供给”。
⑴民间不能办理的事,政府提供。
(如军事、外交)
非市场供给,大致有几种情况⑵民间不宜办理的事,政府提供。
(如公用工业)
⑶民间不愿办理的事,政府提供。
(如社会救济、义务教育)
⑷民间不应办理的事,政府提供。
(如税收、制币等)
⑴政府直接供给,即由政府部门直接生产以及分配公共产品;
供给的方式⑵政府间接供给,即由政府设定独立的机构来负责产品与服务的提供或者通过
外包(contractingout)的方式提供。
⑤社会保险及社会救助机制与政策。
社会保险的目的在于保障被保险人或受益人生活安定,使其在遇到事故、收入中断或收入减少时,不但可
以获得补偿,而且能够维持最低的生活水平。
社会保险的保险人为政府机关或要保单位的合作组织,其性质为非营利机关。
政府对保险财务负最后责任,盈余没有问题,而发生亏损时则由政府负担或者拨款弥补。
是一种强制的保险制度,保险的对象为社会的大多数人。
社会救助则以老弱残障孤苦无依无靠者为主要对象,范围包括生活救济、医疗补助、急难救助、灾害救助
以及对无家可归的人的救助等。
7、比较中国实行计划经济和现在实行市场经济不同时期的政府职能变化情况。
①改革开放前的政府经济职能。
实行计划经济时期,国家权力侵入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面自主权,在这个过程中,
政府经济职能的范围和强度越来越大,到1958年农村实行“政社合一”的人民公社后,各级政府不仅已经完
全成为整个经济的主宰,甚至控制到经济的各个方面,生产的计划管理和各种票证制度,使得人民甚至连消
费的自主权都丧失了。
当然,政府经济职能无限度地扩大和侵占私人决策领域,是为了达到以下三个目的:
(1)保证政府最大限度的索取剩余并将其投入到经济建设去;
(2)保证投资和国民经济高效率地运转,以加速经济发展;
(3)保证高积累、低消费水平下的社会稳定。
②改革开放后的政府经济职能。
1978年中共三中全会以后,随着改革开放的深入,逐渐形成了多种经济成分并存和市场机制发挥基础性
调节作用的经济体制框架,因此政府的经济职能也就自觉或不自觉地相应地发生了转变。
这种转变可以大致划分为两个阶段:
⑴第一阶段是从1979年到1991年,重心是消解旧的政府职能,即缩小政府管理经济的范围和权力。
在第一阶段,单一公有制和计划经济条件下的政府原有经济职能主要是从两个方面逐渐消解的。
第一,放权让利,给原有公有制经济自己活动的空间;
允许非公有制经济和“三资”企业存在和发展。
这个方面以农村改革最为突出,成效也最大,从1979年开始推行农业生产经营责任制(“大包干”)到1983年取消人民公社,不过5年的时间。
在城市,国营企业的改革推进虽然不快,但是从简政放权到推行“承包制”,也扩大了企业的经营自主权和对利润的分享。
这种政府放松对公有制经济的控制和剩余索取,尤其是农村,应该说是调动了农民和企业的积极性,是80年代经济高速增长的动力之一。
在公有制经济体制内改革的同时,政府还通过实行对外开放、鼓励城市待业人员自谋职业和农村“专业户”的发展,并对他们网开一面,让市场机制去调节。
于是,在公有制外形成了一个极具活力的经济成分。
第二,逐步放松对整个经济的行政控制,退出部分领域让市场机制替代调节。
在这个方面,政府的指导思想经历了从“计划经济为主,市场调节为辅”的主从结构,到“计划管理与市场调节相结合”的板快结构,再到“政府调控市场、市场引导企业”的上下结构,最后1989年又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混提法。
但是,上述指导思想毕竟反映出政府越来越多地将原来由自己直接管理的领域让度给市场调节。
即使在1989年至1991年治理整顿期间,市场化仍在推进,如粮食流通体制的改革、证券市场的建设等。
这个时期政府经济职能的转变,最大特点是在“解放思想、实事求是”和坚持“四项基本原则”的路线下,“摸着石头过河”,改革和完善以公有制和计划经济为主体的经济体制。
改革的动力主要来政府对发展速度和效益的追求。
⑵第二个阶段是从1992年至今,重心是创新,即建立与市场经济相适应的政府职能。
1992年的邓小平“南方谈话”和中共“十三大”确定了市场经济为中国的体制改革目标,并得到普遍认同。
随后党和政府的改革措施即向着这个目标前进。
政府经济职能的转变由80年代的“摸着石头过河”转为主动进,
并提出到20世纪末基本建立起市场经济体制的框架,到21世纪20年代,建立起比较成熟的市场经济体制。
这个阶段的政府经济职能改革,主要集中在两个方面,一是对国有经济实行彻底的调整和改革,攻克传统体制固守的最后一个堡垒。
改革的历程是:
90年代上半期强调转换经营机制和建立现代企业制度,1996年以后,则将建立现代企业制度与“抓大放小”、股份制改造结合起来,政府转让出部分国有经济,并使其退出部分领域。
这个改革目前还没有完成。
二是政府积极构建与市场经济相适应的管理体制。
在1993年、1998年进行了两轮
大规模的政府机构改革的同时,既加强了政府宏观管理职能建设,又加强了政府对企业行为和市场秩序的规范
职能,还将新的社会保障体系建设纳入了政府的主要职责之一。
政府的经济职能已经由1978年以前的全面直接的“统制型”(或称为“全能型”)转变为间接管理的“调控
。
)(或称为“效益型”型”
、有许多人认为“管理越少的政府就是越好的政府”,你同意这种看法吗?
为什么?
8的说法是片面的。
原因如下:
”我认为,说“管理越少政府就是越好的政府仅仅用管多管少作为衡量一个政府好坏的标准是不全面的。
①
要看它是否促进经济又好又快地发展和生产力水衡量一个政府的好坏,②从政治与经济社会发展的关系看,平的提高,是否促进社会全面进步。
衡量一个政府的好坏,要看它是否代表进步阶级的从历史的、阶级的观点看,阶级性是国家的根本属性,③
利益。
在我国,表现为是否维护人民的根本利益。
,又要”,既要反对“缺位④从政府的职权范围看,该管的要管住管好;
不该管的,就应该放权。
坚持“到位”,政府该管的必须管的严,不该管的就必须遵循“服务型政府”“越位”。
现阶段我国正在构建“反对错位”、原则。
中国各级政府正在进行政府审批制度改革,政府审批制度的改革有何意见?
、9从总体分析看,我国当前的行政审批制度改革还只是处于浅层次阶段,还存在不少问题。
目前的行政审批改革大多是应急性的、浅层次的、减量型改革,不少地方政府为了推进改革速度都规定了一个减项比例数,至于实际效果如何往往被忽视。
另外,在改革中对社会主义市场经济条件下政府与社会、政府与公民关系的深层考虑中较难把握行政审批项目和范围,有些部门甚至以收费多少作为保留与否的标准,这就大大降低了行政审批制度改革的重要性。
下面我就进一步推进和规范政府行政审批制度改革提出建议。
第一,对现有审批制度要有一个正确的认识。
现有的审批制度与计划体制下的审批制度具有本质上的区别,它是在市场化改革过程中,政府对经济活动干预方式阶段性改革的产物,是计划经济向市场经济转型过程中,政府逐渐放松全面和直接控制,但保持间接控制的产物。
因此,对现有审批制度既要看到存在的合理性,同时又要看到,随着改革的深入发展和中国加会逐步地转化为约束和抑制作用。
入WTO后,现有的行政审批制度对经济活动曾经具有的强烈的激励作用,此时,改革审批制度,全面清理政府控制的审批项目和范围,对于深化改革就具有十分重要的意义。
第二,在政府行政审批制度改革中应该有一个比较明晰的、全面性的制度改革方案。
行政审批制度改革与政府机构改革密切相关,是政企分开、政事分开及转变政府职能的实际体现,改革应具有统一性、一致性,应该是上下互动,整体联动的,如果上面不动下面动,或没有统一标准,分散行动,会导致改革的不彻底。
第三,根据政府职能转变,科学地设立审批项目和范围。
随着市场经济体制的逐渐完善,政府的主要职责就需要转向制定和维护健康的市场规则,对现阶段需要政府审批的事项和范围要加以明确。
第四,要采取切实措施,保证政府行政审批改革的成果。
这里最重要的是,各级政府要建立健全依法行政责任制,公开办事制度,接受社会监督。
尤其要加强对审批制度的监督检查,设立听证会制度,凡是需新增设的审批事项,必须经过社会专家的听证,形成法规或行政规章后方可实行。
为了便于社会监督,明确各部门审批人的权力和应当承担的责任,制度严厉的处罚措施。
建立部门内部约束和监察机制,推行社会举报、社会质询和人大定期检查的社会监督制度。
企业可对审批结果准确性提出质疑,申请行政复议或提出行政诉讼。
为有效降低社会监督成本,要求除国家明确规定不能公开的事项外,所有审批事项的设立、立调整的取消,以及审批的内容、条件、程序、时限等,需要先在新闻媒体予以公布,对于确需跨部门和跨处室审批的事项,在规范审批业务流程的前提下,尽量实行“一条龙的。
窗口办文制度”
10、如何看待市场经济中的政府管制,政府管制有哪些优点和缺点。
政府管制又称为政府规制(governmentalregulation)。
管制,是政府干预市场的活动总称。
在市场经济体制中,政府干预企业经济活动
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