浅论人民调解法对构建和谐社会的作用.docx
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浅论人民调解法对构建和谐社会的作用
国家开放大学人才培养模式改革与开放教育
江苏开放大学
法学毕业论文
题目:
浅论人民调解法对构建
和谐社会的作用
专业方向:
民法
姓名:
冯春
学号:
S1332001218641
指导教师:
陈昕
教学点:
江苏开大直属班
2015年5月7日
目录
摘要2
制定人民调解法的必要性2
需要从法律上确立调解的地位2
有必要依法加大人民调解力度3
人民调解法内容本身存在诸多亮点4
一、巩固了人民调解群众性、民间性、自治性的性质和特征。
4
二、完善了人民调解的组织形式。
4
三、明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施。
4
四、体现了人民调解的灵活性和便利性。
4
五、确认了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制。
4
六、明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。
5
人民调解法对和谐社会的构建发挥着不可替代的作用5
一、人民调解在建设和谐社会中理应发挥“第一防线”的作用5
二、当前人民调解被边缘化的原因分析6
三、未来人民调解立法的构想7
(一)规范和加强人民调解工作制度7
(二)进一步扩大人民调解业务范围7
(三)民间纠纷中引入调解前置的程序7
(四)强化人民调解法律效力8
(五)人民调解立法势在必行8
浅论人民调解法对构建和谐社会的作用
[摘要]构建社会主义和谐社会,人民调解在民间纠纷的解决中发挥着不可替代的作用。
目前的人民调解法于当下中国社会现状可谓是正当其时,其本身内容存在诸多亮点,对于加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。
[关键词]人民调解;和谐社会;诉讼;机制完善
制定人民调解法的必要性
随着我国各方面改革的不断深入和各种利益关系的不断调整,社会已经进入了矛盾凸显期,各种矛盾、纷争不断出现,因此,起草制定人民调解法十分必要、十分及时。
调解制度是中国特色的纠纷解决机制,在国际社会享有很高的声誉,被称为“东方经验”。
陈斯喜委员介绍,人民调解是与行政调解、司法调解并列的大调解体系的重要组成部分。
人民调解在调处民间纠纷、化解矛盾、促进基层稳定和社会和谐方面发挥了非常重要的积极作用。
陈斯喜委员介绍,人民调解同其他的纠纷解决机制比较,有四个突出的特点:
体现了民间性。
人民调解委员会是农村、城市基层群众性的自治组织,是基层群众自治的一项重要内容和实现形式;
体现了便捷性。
人民调解的程序非常简便、灵活,也不收费,十分便利,是一种便捷的纠纷解决机制;
体现了平等性。
在人民调解当中,纠纷各方当事人的地位是平等的,也没有原告、被告的说法,调解员跟纠纷的各方地位也是平等的,调解员主要以自身的威望、知识进行调解。
人民调解员不享有什么权力,调解协议是在自愿的基础上达成的,而不像审判、仲裁那样作出判决、裁决;
体现了协商性。
人民调解过程实际上是一个互谅互让的过程,使矛盾在各方心服口服的情况下得以解决。
需要从法律上确立调解的地位
调解制度体现了中国人不愿意打官司的传统,是中国传统文化的继承和发扬光大,确实需要很好地坚持下去,并很好地发挥它的作用。
陈斯喜委员同时指出,但是,从实际情况来看,近几年来,我国人民调解制度在现实中发挥的作用与它应该发挥的作用不相称。
全国共有人民调解组织80多万个,人民调解员490多万人,形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络。
但是从调解的案件来看并不多,人民调解组织在2009年调解的民间纠纷是767万多件,调解的成功率是97.2%。
每年767万多件是什么概念呢?
分布到80多万个调解组织,每个调解组织一年只调解10件,分布到每一个调解员当中,每年每人就调解一件多。
现在的农村、城市的基层,纠纷还是大量发生的,说明大量的纠纷不再到调解委员会,而是寻找其他解决办法了。
这就需要我们反思,需要从法律上加强调解委员会的作用。
这些年来,人民调解工作发挥了重要作用,确实是新形势下妥善处理人民内部矛盾的一种好方法、好形式、好途径。
在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天,各级党委和政府应当更加重视和支持人民调解工作。
人民调解工作要普遍推行,重点在基层,增强人民调解工作的广泛性;要推动全社会重视调解协议的执行,提高人民调解工作的权威性;要关心和尊重人民调解员,切实保障和充分调动人民调解员的积极性。
无论是从人民调解的优良传统,还是调解工作在化解民间纠纷中所取得的巨大成绩,特别是适应经济体制改革,社会结构变动,利益格局调整,各种矛盾凸显,都需要规范人民调解工作。
同时,这部法律是中央批准列入本届人大常委会立法规划中的一部法律,它对今年形成中国特色社会主义法律体系也是很有意义的。
有必要依法加大人民调解力度
人民调解法是一部重要法律,特别是在当前社会矛盾突出、情况错综复杂的情况下,依法加大人民调解工作力度非常有必要。
人民调解和司法调解、行政调解同样重要,应当互相配合、协调、补充。
现在有大量的人民内部矛盾需要解决,人民调解是一个好办法,而且中华民族有这个传统,解决民间纠纷不一定打官司,打官司一是时间长,二是要花钱,有的也不一定能够解决问题,很多矛盾通过人民调解就可以解决问题。
1989年国务院公布施行了《人民调解委员会组织条例》,在条例的基础上形成法律,有很好的基础和多年的实践经验,建议这部法律草案能够在审议修改后快一点通过。
列席会议的全国人大内务司法委员会副主任委员吴双战也认为,人民调解法是一部很重要的法律,它涉及到13亿人民的切身利益。
[1]
人民调解法内容本身存在诸多亮点
据牵头起草这部法律的司法部有关负责人介绍,这次颁布的人民调解法具有七大亮点:
一、坚持和巩固了人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征。
人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度,这一属性及定位是人民调解工作赖以存在的基础,也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、深受群众欢迎的根本原因。
尽管人民调解组织形式、调解领域、工作方式有许多新的发展变化,但这一性质始终没有改变,也不能改变。
二、进一步完善了人民调解的组织形式。
法律规范了村民、居民调解委员会和企事业单位调解委员会的设立、组成及任期制度。
同时,为乡镇、街道人民调解委员会及一些特定区域,如依托集贸市场、旅游区、开发区设立的人民调解组织和基层工会、妇联、残联、消协等群众团体、行业组织设立的新型人民调解组织保留了制度空间。
三、进一步明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施。
为提高人民调解员队伍整体素质,优化人民调解员队伍结构,法律规定了人民调解员的任职条件,要求司法行政机关定期对人民调解员进行业务培训。
同时规定了人民调解员从事调解工作应当给予适当的误工补贴。
在人民调解工作岗位上致伤致残或牺牲的人民调解员及其家属可以享受国家救助和抚恤,以激励广大群众积极参与人民调解工作。
四、进一步体现了人民调解的灵活性和便利性。
基于人民调解的性质和特征,法律的相关规定凸显了人民调解不拘形式、灵活便捷、便民利民的特点和优势,要求在充分尊重当事人权利的基础上,采用多种方式帮助当事人达成协议,避免人民调解程序司法化的倾向。
五、法律确认了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制。
为贯彻调解优先原则,充分发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中的基础作用,处理好人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接关系,法律规定基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷,可以在受理前告知当事人申请人民调解。
人民调解委员会对调解不成的纠纷,应当告知当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。
六、进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。
法律明确规定,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。
同时,这部法律首次通过立法确立了对人民调解协议的司法确认制度,即对经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认;人民法院确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新,是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施。
七、加强了对人民调解工作的指导和保障。
法律规定,国家鼓励和支持人民调解工作,县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障,对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。
同时,明确规定了司法行政机关对人民调解工作的指导管理体制,明确了基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。
[2]
人民调解法对和谐社会的构建发挥着不可替代的作用
一、人民调解在建设和谐社会中理应发挥“第一防线”的作用
人民调解制度是在中华民族优良传统基础上发展起来的一项具有中国特色的这会主义法律制度,是在依法设立的人们调解委员会的主持下,遵循纠纷当事人自愿地原则,以国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德为依据,通过充分说理、耐心疏导,促使当事人互谅互让、协议解决纷争的一种群众自治性活动。
调解本质上仍属于当事人合意解决纠纷,但由于中立第三方已经介入,则调解也具有一定的社会性,并因调解组织的不同而具有不同程度的公力性质。
换言之,民间调解并不完全属于私的范畴,有些调解组织虽属民间性质,但也有一定的公力因素,如人民调解、社区调解。
[3]
新中国成立以来,在各级党委和政府的关心支持下,人民调解组织每年调解民间纠纷600多万件,为加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。
调解作为一种纠纷解决的非诉讼方式在我国的法治史中占有重要地位,根据法律年鉴的资料统计,在20世纪80年代,我国调解、诉讼的比例为10:
1,最高达到17:
1。
调解具有重构国家、社会、民间秩序、国家秩序关系,削减法治危机和增进纠纷解决机制,逐步实现纠纷解决方式的社会化。
当前,社会稳定的主要矛盾纠纷,还是人民内部矛盾性质的民事纠纷和行政纠纷中涉及民事权益的部分(约占总量的75%以上),人民调解应当发挥“第一防线”的作用。
二、当前人民调解被边缘化的原因分析
人民调解制度渊源于我国,且为全世界树立了成功的范例,但是在调解理论的研究方面却落后于法治发达的国家,纵观我国人民调节制度走过的历史,经过过分强调和极力淡化调解,然后又转而重视调解的“否定之否定”的全过程,这种经历都是“一阵风式的运动化”,在理论上很少有全方位的反思和系统的研究,同时对调解的实践也缺乏理论的及时总结和指导。
而西方国家对中国的调解极为重视,誉之为“东方一枝花”、“东方经验”,并且将这种经验加以总结和实践甚至取得了令人惊异的成果。
在美国,向法院诉讼的案件中有90%~95%都是通过调解方式加以解决或在审判前撤回的面对着“诉讼爆炸”的批评,1998年美国通过了《替代纠纷解决法》,鼓励成立民间调解组织和社区调解中心。
正如一些学者指出:
这种“墙里开花墙外红”的教训可谓多矣!
值得我们深思。
尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用,但很长时期以来,它也面临着各种问题,存在较多的制度性缺陷,这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥,其中一个重要表现就是:
随着市场经济发展和法律建设不断加强,我国诉讼案件逐年递增,而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势,人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到1件。
据统计,全国人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理一审民事案件的总数,已由1980年初的17:
1,降至约1.7:
1[4];2003年曾大幅低于法院受理的民商事案件,2004年基本持平,改变目前人民调解工作面临的困境,必须摆脱人民调解虚化的状况。
出现这些问题的原因:
一是“和稀泥”是非不分,责任不明,只是片面追求提早结案;二是人民调节员的法律地位、经费和知识和文化水平普遍不高,严重制约着调解工作的开展。
《人民制度若干规定》第8条,人民调解委员会调解民间纠纷不收费。
42条,各级司法行政机关应当积极争取同级政府的支持保障人民调解工作的指导和表彰经费,协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位落实调解委员会的工作经费、落实人民调节员的补贴经费。
但这些规定是对调解经费在形式上的保障,加快调解立法,努力实现调解工作法制化;三是有些调解人员没有严格遵循“自愿合法”。
这种现象,不仅无助于尽快解决纠纷,而且严重损毁了调解工作在群众中的声誉,甚至有的认为调解是一种“人治”手段与现代法治格格不入。
人们会选择比较有权威的纠纷解决方式,即司法解决方式,人民调节也就自然而然被冷落、被边缘化了。
三、未来人民调解立法的构想
(一)规范和加强人民调解工作制度
人民调解委员会要建立健全人民调解工作制度(包括岗位责任制,例会,业务学习和培训,民间纠纷排查,免费和补贴,回访,业务登记,统计,档案,考评,表彰和奖励等各项规章制度)[5],在人民调解的实践中来全国各地创造和总结出了各种各样的经验。
比如“陵县经验”;上海市对社区法律服务所、法律援助中心、律师事务所、仲裁机构进行整合,成立社区矛盾调解中心等。
这些都可加以推广。
(二)进一步扩大人民调解业务范围
《人民调解制度若干规定》20条人民调解委员会调解的民间纠纷,包括发生在公民与公民、公民与法人之间和其他社会组织之间涉及民事权利与民事义务的各种纠纷,这一规定比《人民调解委员会组织条例》范围有所增加,将公民与法人之间和其他组织之间的纠纷也纳入到人民调解的范围。
人民调解委员会积极拓展工作领域,其范围应当包括:
(1)一般民事纠纷。
(2)行政损害赔偿引起的纠纷。
(3)轻微刑事违法行为引起的纠纷,比如殴打、侮辱、诽谤、虐待、干涉婚姻自由等[6]。
《人民调解委员会暂行组织通则》规定“轻微刑事案件”属于人民调解的范围,自1989年《人民调解委员会组织条例》颁行以后,“轻微刑事案件”不再属于人民调解的范围。
但笔者赞同,根据《刑事诉讼法》的规定,对于此类刑事违法行为可以提起自诉,当事人对自诉案件拥有自由处分的权利,法院在诉讼程序中可以调解,这有利于促进社会和谐。
(三)民间纠纷中引入调解前置的程序
一些特定类型的纠纷,可以考虑规定强制调解,把人民调解委员会的调解作为提起诉讼的前置程序。
比如涉及特殊社会关系的纠纷,如相邻关系纠纷、农村承包合同纠纷、尤其是家事(如婚姻、恋爱、抚养、抚育、分割、继承等)纠纷等;争议标的额较小、事实清楚的民事纠纷。
挪威、菲律宾等国就有调解前置的规定。
许多国家对劳动争议等纠纷设置了仲裁前置程序。
英国、澳大利亚等国把调解等替代性纠纷解决方式作为司法改革的重要内容之一。
20世纪末英国实行诉前议定书制度,规定就许多类型的纠纷而言当事人在诉前须进行一定的磋商程序,潜在的原告应向被告提出请求函,此后3个月方得起诉,当事人违反规定不必要提起诉讼的,法院有权在诉讼费用、利息、诉讼时效等方面予以制裁。
(四)强化人民调解法律效力
从《民诉法》和《人民调解委员组织条例》都规定了:
凡达成了协议以及协议后反悔可以起诉的规定,可见这种协议不具有法律执行力。
这实际上是对这种协议法律效力的否定,正是在这种背景下,最高院作出了《关于审理涉及人们调解协议民事案件的若干规定》通过明确公民调解协议的合同性质,强化了法律约束力,协议是双方当事人自愿不违反国家法律、法律强行性规定,不损害国家、集体、社会利益应当确认其法律效力。
从长远来说,可以考虑有条件地赋予人民调解协议以直接的法律效力。
仲裁机构与调解组织一样属于民间机构,世界各国皆承认仲裁裁决的强制执行力。
西方国家发展的替代性纠纷解决机制(ADR)也有一部分被赋予强制执行力,比如法院附设的ADR、私人法官的裁决等。
日本1951年《民事调解法》规定,调解协议书具有与判决书同等法律效力。
(五)人民调解立法势在必行
1989年国务院颁布《人民调解委员会组织条例》,1990年司法部发布《民间纠纷处理办法》,此后很长一段时间里人民调解立法基本上没有进展,但人民调解的实践早已突破了法律规定。
直至2002年,中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。
2002年司法部公布《人民调解工作若干规定》,2002年最高人民法院通过《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》。
但这两项规定一项是规章、一项是司法解释,《人民调解委员会组织条例》也只是行政法规。
可见,人民调解仍然没有与其重要性相称的法律保障,所以制定《人民调解法》势在必行。
众所周知人民调解工作做好了,对构建和谐社会有着不可估量的巨大作用。
参考文献:
[1]法制新闻《制定人民调解法正当其时》
[2]新华网《人民调解法七大亮点》
[3]顾骏等.社区调解与社会稳定:
上海卢湾区五里桥街道研究报告[M].上海大学出版社,2000.
[4]《做好新时期的人民调解工作》,Legalinfo
[5]徐昕.中国司法制度[M].法律出版社,2005.
[6]江伟,杨荣新主编.人民调解学概论[M].法律出版社,1994.
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