复旦大学MPA课程论文公共政策分析浅析如何应对中国退休年龄现状延迟退休的必要性分析米博.docx
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复旦大学MPA课程论文公共政策分析浅析如何应对中国退休年龄现状延迟退休的必要性分析米博
学号:
成绩:
——————
复旦大学MPA课程论文
题目:
浅析如何应对中国退休年龄现状———延迟退休的必要性分析
课程名称:
公共政策分析
姓名:
任课教师:
日期:
2012.12.21
浅析如何应对中国退休年龄现状—延迟退休的必要性分析
目前中国退休年龄沿用了20世纪50年代的规定,存在着退休年龄较低、男女退休年龄差距较大等问题,已经与经济社会的发展、人口寿命的延长和人口结构的改变不相适应,也不符合国际上多数国家普遍提高退休年龄的规律。
2005年第五次人口普查数据显示目前退休人口的再就业率高达33%,充分说明目前中国退休年龄规定偏低的现实。
延长退休年龄已经成为中国目前亟待解决的改革内容之一。
一、我国退休年龄规定的发展和现状
1、我国退休年龄规定的来源。
中国现行退休年龄的规定源于1951年政务院颁发的《劳动保险条例》,其中对正常退休的规定是:
“男工人与男职员年满60岁,一般工龄满25年,本企业工龄满5年;女工人与女职员年满50岁,一般工龄满20年,本企业工龄满5年”。
除了正常退休规定之外,1951年《劳动保险条例》还对特殊工种和延迟退休作出规定。
提前退休主要是规定井下矿工、高(低)温场所工作、化工业等工人与职员男性55岁、女性45岁退休。
延迟退休主要是规定因企业工作需要的延迟退休者,按照本企业工龄的长短,每月给付在职养老补助费,其数额为本人工资10%~20%。
1951年政务院颁发的《劳动保险条例》(1953年进行修订但未对退休年龄作出修改)基本奠定了中国退休年龄规定的框架。
1955年国务院颁布《关于国家机关工作人员退休暂行办法》,将国家机关中女性工作人员的退休年龄从1951年《劳动保险条例》中50岁的规定提高至55岁,并加入对伤残提前退休的规定。
1957年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》,对机关工作人员和工人的退休制度进行调整和统一,但对退休年龄并未有实质性调整,只是降低了最低工龄限制,并同时取消了延迟退休期间的养老补助费待遇。
2、现行我国退休年龄的两个基本规定。
一是1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》。
干部退休条件为“男年满60周岁,女年满55周岁,工作年限满10年;男年满50周岁,女年满45周岁,工作年限满10年,完全丧失工作能力;因工致残,完全丧失工作能力”。
二是《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)。
工人退休条件为“男年满60周岁,女年满50周岁,连续工龄满10年;从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作,男年满55周岁、女年满45周岁,连续工龄满10年;男年满54周岁、女年满45周岁,连续工龄满10年,完全丧失劳动能力;因工致残,完全丧失劳动能力”。
3、专门针对提前退休和延后退休的规定。
一是按照《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》中的相关规定,国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中距法定退休年龄不足5年的职工可以办理提前退休。
二是根据1983年《国务院关于高级专家离休、退休若干问题的暂行规定》和《国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年的通知》中的相关规定,副教授以及相当于这一级别的高级专家退休年龄可以延长至65周岁,教授、研究员以及相当于这一级别的高级专家可以延长至70周岁。
三是根据1990年人事部《关于高级专家退(离)休有关问题的通知》和1992年中央组织部《关于县(处)级女干部退(离)休年龄问题的通知》,在个人自愿基础上,高级职称女专家和处级及以上女干部可以与男性同龄退休。
概括来讲,当前我国的退休年龄规定是:
“男性60周岁,女性干部退休年龄55周岁,女性工人退休年龄50周岁,同时工龄满10年”。
同时,目前的退休年龄规定是一个政策体系,除了一般性退休年龄规定之外,对于特殊工种、身体条件、企业改制、职称级别等还有相对于一般退休年龄的提前退休和延迟退休规定。
二、我国退休年龄规定存在的问题
1、人口寿命不断延长
数据显示,“十二五”末,我国人均预期寿命延长,将达75岁,2050年将达到85岁。
在人均预期寿命持续延长同时,人均受教育年限也在持续延长。
目前国民人均受教育9年以上,预计到2050年达到17年左右,新增劳动力中受过高等教育者所占比重越来越大。
而现行规定的退休年龄是根据建国初期人的寿命确定的。
过去人活七十古来稀,现在人均寿命超过70岁,预期达到76岁。
显然,我国现行的沿用上世纪50年代的退休年龄规定已不合时宜,退休年龄没有随着健康水平和预期寿命的提高而适时的调整,这是退休政策的一个大弊端。
2、未来劳动力人口比例不断下降,社会抚养人口比例不断上升
劳动力供给的下降意味着老龄化社会的到来,人口抚养比将再次上升。
由于全社会用于社会保障的开支加大,储蓄率将呈下降趋势,意味着投资驱动性经济增长将难以为继,不仅会导致经济增长减速,更重要的是工资上升导致出口成本上升,出口竞争力下降;同时工资上升和老龄化均会推高消费,拉动进口,从而使贸易顺差较快下降。
从这个意义上讲,过早的退休和过早的享受养老金,这个养老金本身是失去劳动能力后才发挥养老的功能,现在55岁、50岁退下来,在还可以创造财富的时候就提前享受养老金,便意味着养老金是一大浪费。
3、当前退休政策对经济增长带来的负面影响
目前我国养老保险制度存在着养老金供不应求的压力。
在需求方面主要是人口老龄化和预期寿命的增加导致养老金替代率上升,在供给方面主要是覆盖率与缴纳率不高以及退休年龄过低导致基金筹集不足。
除了正常提前退休之外,中国还存在着许多利用提前退休规定的非正常性提前退休情况,这种状况背离了政策制定的初衷,加剧了养老金的供给压力。
过早的退休会导致资源的浪费,和给养老金的供不应求带来压力,从而对经济增长带来负面的影响。
4、提前退休情况较为严重
根据中国劳动与社会保障2007年年鉴统计结果来看,2007年我国离退休人员总数达到4953.7万人,而这一数字又以每年6%的速度递增,预计到2012年年末,离退休人数达到甚至超过在职员工的一半人数。
由于我国退休年龄偏低,人群差异较大,目前退休出来第二次就业的老年人在社会上比比皆是。
据有关调查显示,在我国60至69岁的离退休老年人当中,有45.7%的老人愿意再找一份工作。
实际有超过30%的60岁以上城区退休人员实行了再就业,其中女性占相当比例。
当前退休政策的现状就是有相当一部分离退休人员,退而不退,重新走上工作岗位,导致原本有限的就业机会,显得更加捉襟见肘。
三、我国实行延迟退休政策的必要性
1.降低人口预期寿命引起的养老金支付压力
随着人类社会的发展进步,人口预期寿命延长是各个国家所经历的普遍现象。
人口预期寿面的延长进一步引起人口老龄化程度的提高,养老金需求急剧上升,养老保险制度的持续运行面临着挑战。
养老金支付压力的上升同时表现在制度赡养率和自我赡养率两个方面。
从制度赡养率来看,人口老龄化造成老年人口比例上升,必然引起养老金需求的提高,进而对养老保险制度的支付能力提出挑战,特别是现收现付制养老保险制度对人口结构变化更加敏感。
从自我赡养率来看,人口预期寿命的提高相应延长了劳动者退休之后的生命余年,意味着同样的工作时间要负担的退休后生活时间延长,对于养老保险制度来说,相当于在个人账户缴费期不变情况下,支付期延长。
由于目前对于个人账户支付期的普遍规定为10年,支付期过后的养老金来源于统筹基金,这也同样会对养老保险制度造成资金压力。
在人口预期寿命延长、人口老龄化程度不断加深的背景下,逐步推迟退休年龄是应对养老金支付压力增加、确保养老保险制度持续运行的有效措施。
2.应对人口结构转变
一般来说,在经济社会的发展进程中,与人口预期寿命延长相伴随的人口现象是出生率先上升后下降和死亡率的逐步下降,这会造成人口结构的变迁,表现为一定时期的劳动力比重上升即人口红利期,以及人口红利期之后人口老龄化程度的加深的人口负债期。
由于中国实行计划生育政策等原因,人口出生率下降较快,造成人口红利期相对较短、人口老龄化的速度快于发达国家普遍水平。
如果依然维持现行退休制度不变,将会面临人口红利枯竭对经济增长的负面影响。
劳动力人口比例的变化对经济发展具有重要的影响作用。
一般认为人口结构转变通过劳动力供给、储蓄和技术进步三条渠道对经济增长具有直接或间接影响,劳动人口比例提高对经济增长具有重要的促进作用。
中国人口转变的情况比较特殊,原因是出生率下降较快,造成少儿抚养比下降与老年抚养比上升之间的间隔也很短,使得总体抚养比只在相对短暂的时期内处于较低的水平上。
未来劳动力人口比例下降、社会总扶养比上升,将会对经济增长带来负面的影响。
提高退休年龄可以延长劳动者工作年限、降低社会总抚养比,对于延长中国人口红利期和应对劳动人口比重下降造成的劳动资源不足具有重要的意义。
3.促进人力资本的积累和充分利用
退休年龄对人力资本积累的影响作用主要体现在个人教育投资决策方面。
人力资本理论认为,劳动者的知识和技能是人力资本构成中最重要的部分,而知识与技能主要是通过教育和培训获得的。
由于个人教育投资决策是以教育的成本-收益分析为基础的,因此推迟退休年龄增加工作年限,使劳动者教育投资的回收期延长,将促进劳动者增加教育年限,提高平均教育水平,有利于全社会人力资本存量的提升。
退休年龄对人力资本的充分利用也具有影响作用。
随着人均寿命的延长和社会平均教育年限的提高,人力资本峰值出现的时间后移,在目前的退休年龄人力资本存量依然较高,此时退出劳动力市场将造成人力资本的浪费。
同时有研究表明,熟练的老员工继续工作可以给企业带来收益,并节省对新员工的培训成本。
由于起始工作年龄的延后以及人力资本存量的增加,如果依旧沿用原来的退休年龄规定,不利于促进个人的教育投资决策,也不利于对人力资本的有效利用。
4.增强经济竞争力
退休年龄影响经济的竞争力主要表现为人口老龄化条件下企业劳动力成本的上升。
劳动力成本主要是由工资和包括养老金在内的保险福利待遇组成,无论养老保险制度采取何种制度模式,无论养老金来自于企业缴费、个人缴费还是政府财政拨付,从全社会层面看,养老金始终表现为劳动成本的一部分。
如果养老保险保险制度入不敷出,企业可能会面临养老保险费率的提高,即使是国家利用财政拨付等手段弥补养老金缺口,最终依然可能引起其他税种税率的上升。
因此,在其他条件不变的情况下,退休年龄越早,养老金规模越大,造成劳动力成本提高,国家整体竞争能力减弱。
特别是在中国人口老龄化程度不断加深的背景之下,曾经对中国经济具有重要拉动作用的劳动力成本优势将随着人口老龄化以及由此带来的养老金规模提高而逐步减弱,这将会对中国经济的持续增长造成较大压力。
中国目前企业社会保险缴费比例已经较高,占缴费工资总额的比重分别为养老保险20%、医疗保险8%、失业保险2%、工伤保险平均1%、生育保险最高1%,同时还要负担住房公积金等其他制度的缴费。
在这种情况下,如果退休年龄不作调整,而企业养老保险缴费率或间接税率继续提高,将进一步提高企业成本负担,最终影响整个经济的竞争能力。
四、延迟退休政策可能引发的问题及实施建议
延迟退休政策对不同人群具有不同的影响和作用。
首先,从不同闲暇—收入偏好人群来看,延迟退休对更加偏好闲暇的人群造成的负效应的较大,因此这部分人群可能会对延迟退休比较抵触,而延迟退休对更加偏好收入的人群的影响相对较低。
其次,从不同收入水平人群来看,收入水平较高的人群由于延迟退休将获得相对更高的收入,因此可能更支持延迟退休,而收入较低的人群由于延迟退休的收入激励效应较低,因此可能对延迟退休的意见较大。
再次,从不同职业人群来看,脑力劳动者由于工作本身的身体劳累程度较低,并且延迟退休之后对工作绩效的影响较小,高级知识分子、医生、干部等职业延迟退休年龄甚至有利于工作绩效的提高,延迟退休之后收入曲线可能继续上升,因此脑力劳动者可能更支持延迟退休,而体力劳动者例如工人等由于工作对身体条件要求较高,延迟退休之后身体承受能力下降,并且由于工业绩效的下降收入水平随之下降,因此可能不支持延迟退休。
最后,从不同就业性质人群来看,稳定就业人员由于收入稳定,因此对退休金的需求程度较低,而灵活就业人员由于收入不稳定以及养老保险缴费率较高,因此更加希望及早退休以获得稳定的养老金收入,特别是一些已经接近退休年龄的下岗、失业人员,由于缺乏稳定生活来源并对养老保险个人缴费,退休领取养老金可以较大提高这部分人群生活水平,因此,灵活就业人员以及未就业人员可能不支持延迟退休。
由于延迟退休对不同人群的影响差异,要求延迟退休方案的制定必须要充分考虑到不同人群的需求,在政策设计上灵活安排,尽量降低延迟退休对特定人群的影响,提高社会对延迟退的支持度。
一是延迟退休可以考虑在制定最低退休年龄基础上实行自愿延迟退休,以提供灵活选择空间以适应不同人群闲暇-收入的不同偏好;二是强化与完善工资和养老金水平的增长机制,特别是原退休年龄之后的工作年限应该确保工资水平适度提高以及养老金水平的相应增长,以提高延迟退休制度本身的利益驱动力;三是针对不同职业设定最低退休年龄,针对脑力工作和体力工作的特点设定科学合理的退休年龄调整方案;四是针对不同就业类型设定最低退休年龄,特别是要关注灵活就业人员和失业、下岗人员的利益。
延迟退休政策实施必须遵循理性原则,即“小步渐进、女先男后、兼顾特殊”。
所谓小步渐进,是指从维护社会公平和减少震荡的原则出发,早作筹划较届时急变要好,小步渐进较短期内大幅调整要好,让公众有明确预期比糊里糊涂随大流好,必须避免短期内大幅或大步调整而损害一部分人的利益,避免退休年龄波动过大对劳动力市场及劳动者个人生活与工作安排等产生不利影响。
因此,根据影响因素的变化趋势及时明确这一公共政策的中长期目标,同时采取分步渐进的方式加以实施,在兼顾各个群体和不同年龄段的人的利益的条件下,让劳动者对自己的工作与生活有稳定的预期,显然具有必要性。
当然,小步渐进既可以一以贯之、持续不断地慢跑,也可以分两大步推进,即可以先在2030年前将男性基准退休年龄从60岁提高到62岁,女性从50岁提高到55岁甚至更高。
所谓女先男后,是鉴于现行退休政策女性较男性要早10年的现实,基于性别平等的需要,可以考虑先从女性开始,以逐渐缩小男女退休年龄的差距。
所谓兼顾特殊,是指针对重体力劳动岗位、有毒有害劳动岗位等特殊情形,仍应允许在基准退休年龄前提早退休,对部分技术岗位劳动者则可以允许在基准退休年龄之上尊重本人意愿继续延长其工作时间。
本着上述理性原则,我们着重需要解决以下问题:
一是不同养老制度下过大的养老金待遇差距应当尽快得到缓解乃至消除。
如果继续延续现行格局,公众对延迟退休年龄只有利于机关事业单位工作者的疑虑便难以消除。
因此,应加快机关事业单位养老保险制度改革步伐,并促使不同群体之间的养老金待遇差距不断缩小,最终趋向公平。
二是劳动者特别是一线劳动者报酬偏低的状况急待改变。
目前一些单位的劳动报酬不具吸引力甚至还不如退休后的养老金,这种状况不仅严重违背了按劳分配的原则,也必然助长一部分人对早退休的期待和对延迟退休的反对。
三是对退休人员再就业进行必要且合理的规范。
目前普遍存在的退休人员再就业现象,表明现行退休政策并未置换出等量就业岗位,它既扭曲了养老保险制度,也扭曲了平等就业制度与用工成本应当公平的市场竞争法规,对此需要做相应的规范。
四是做好人口老龄化和养老负担代际变化的测算。
客观估量养老保险、老年福利及相关服务等制度的可持续性,以量化的指标来为延迟退休年龄并维护代际负担的公平提供科学依据。
五是需要创造理性的舆论和社会氛围。
例如,不应当将学者的理论研究成果等同于现实政策,不能将理论上设计的2050年前后以65岁作为基准退休年龄的战略目标理解成马上就要延迟到65岁等等。
小组讨论成果:
延迟退休政策——延迟退休的分类讨论
1.政策对于不同人群的影响及其实施建议
延迟退休对不同人群具有不同的影响作用。
首先,从不同闲暇—收入偏好人群来看,延迟退休对更加偏好闲暇的人群造成的负效应的较大,因此这部分人群可能会对延迟退休比较抵触,而延迟退休对更加偏好收入的人群的影响相对较低。
其次,从不同收入水平人群来看,收入水平较高的人群由于延迟退休将获得相对更高的收入,因此可能更支持延迟退休,而收入较低的人群由于延迟退休的收入激励效应较低,因此可能对延迟退休的意见较大。
再次,从不同职业人群来看,脑力劳动者由于工作本身的身体劳累程度较低,并且延迟退休之后对工作绩效的影响较小,高级知识分子、医生、干部等职业延迟退休年龄甚至有利于工作绩效的提高,延迟退休之后收入曲线可能继续上升,因此脑力劳动者可能更支持延迟退休,而体力劳动者例如工人等由于工作对身体条件要求较高,延迟退休之后身体承受能力下降,并且由于工业绩效的下降收入水平随之下降,因此可能不支持延迟退休。
最后,从不同就业性质人群来看,稳定就业人员由于收入稳定,因此对退休金的需求程度较低,而灵活就业人员由于收入不稳定以及养老保险缴费率较高,因此更加希望及早退休以获得稳定的养老金收入,特别是一些已经接近退休年龄的下岗、失业人员,由于缺乏稳定生活来源并对养老保险个人缴费,退休领取养老金可以较大提高这部分人群生活水平,因此,灵活就业人员以及未就业人员可能不支持延迟退休。
由于延迟退休对不同人群的影响差异,要求延迟退休方案的制定必须要充分考虑到不同人群的需求,在政策设计上灵活安排,尽量降低延迟退休对特定人群的影响,提高社会对延迟退的支持度。
一是延迟退休可以考虑在制定最低退休年龄基础上实行自愿延迟退休,以提供灵活选择空间以适应不同人群闲暇-收入的不同偏好。
二是强化与完善工资和养老金水平的增长机制,特别是原退休年龄之后的工作年限应该确保工资水平适度提高以及养老金水平的相应增长,以提高延迟退休制度本身的利益驱动力。
三是针对不同职业设定最低退休年龄,针对脑力工作和体力工作的特点设定科学合理的退休年龄调整方案;四是针对不同就业类型设定最低退休年龄,特别是要关注灵活就业人员和失业、下岗人员的利益。
2.政策实施的理性原则及理性退休年龄问题讨论
理性原则——“小步渐进、女先男后、兼顾特殊”。
所谓小步渐进,是指从维护社会公平和减少震荡的原则出发,早作筹划较届时急变要好,小步渐进较短期内大幅调整要好,让公众有明确预期比糊里糊涂随大流好,必须避免短期内大幅或大步调整而损害一部分人的利益,避免退休年龄波动过大对劳动力市场及劳动者个人生活与工作安排等产生不利影响。
因此,根据影响因素的变化趋势及时明确这一公共政策的中长期目标,同时采取分步渐进的方式加以实施,在兼顾各个群体和不同年龄段的人的利益的条件下,让劳动者对自己的工作与生活有稳定的预期,显然具有必要性。
当然,小步渐进既可以一以贯之、持续不断地慢跑,也可以分两大步推进,即可以先在2030年前将男性基准退休年龄从60岁提高到62岁,女性从50岁提高到55岁甚至更高。
所谓女先男后,是鉴于现行退休政策女性较男性要早10年的现实,基于性别平等的需要,可以考虑先从女性开始,以逐渐缩小男女退休年龄的差距。
所谓兼顾特殊,是指针对重体力劳动岗位、有毒有害劳动岗位等特殊情形,仍应允许在基准退休年龄前提早退休,对部分技术岗位劳动者则可以允许在基准退休年龄之上尊重本人意愿继续延长其工作时间。
理性退休年龄问题讨论
一是不同养老制度下过大的养老金待遇差距应当尽快得到缓解乃至消除。
如果继续延续现行格局,公众对延迟退休年龄只有利于机关事业单位工作者的疑虑便难以消除。
因此,应加快机关事业单位养老保险制度改革步伐,并促使不同群体之间的养老金待遇差距不断缩小,最终趋向公平。
二是劳动者特别是一线劳动者报酬偏低的状况急待改变。
目前一些单位的劳动报酬不具吸引力甚至还不如退休后的养老金,这种状况不仅严重违背了按劳分配的原则,也必然助长一部分人对早退休的期待和对延迟退休的反对。
三是对退休人员再就业进行必要且合理的规范。
目前普遍存在的退休人员再就业现象,表明现行退休政策并未置换出等量就业岗位,它既扭曲了养老保险制度,也扭曲了平等就业制度与用工成本应当公平的市场竞争法规,对此需要做相应的规范。
四是做好人口老龄化和养老负担代际变化的测算。
客观估量养老保险、老年福利及相关服务等制度的可持续性,以量化的指标来为延迟退休年龄并维护代际负担的公平提供科学依据。
五是需要创造理性的舆论和社会氛围。
例如,不应当将学者的理论研究成果等同于现实政策,不能将理论上设计的2050年前后以65岁作为基准退休年龄的战略目标理解成马上就要延迟到65岁等等。
五、结语
从2012年10月1日起,上海将实施柔性延迟办理申领基本养老金手续。
不同的群体有不同的利益诉求,延迟退休年龄的呼声,终于在上海市初见成效。
我国长期实行的是按年龄“一刀切”的退休政策,基本上是男满60周岁,女满55周岁便办理退休手续。
那些学历越高,受教育时间越长的人,工作时间反而越短。
这显然不利于高学历、高素质的人才发挥更大的作用。
“一刀切”的退休政策,对人才来说未尽其才,对国家而言是一种巨大的人才资源浪费。
而实施“柔性延迟退休”政策,不仅让“学历越高,工作年限越短”的不合理现象得到有效解决,而且还可以使人才尤其是那些在重要岗位和关键部门的高端人才的作用得到充分的发挥。
随着时代的发展,我国的人力资源及社会保障等都发生了一些较大的变化,退休政策应该与时俱进,有所调整。
但在一个民主的社会,在刚性政策还没有调整之前,必须先柔性过渡一下,看实施的效果到底咋样。
劳动者的休息权应该得到尊重,劳动者的工作权同样应该得到尊重。
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