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已打印行政管理学张永桃
行政管理学
第一章绪论
1、行政的涵义
(1)国内外学者对行政涵义的解释和分析
行政是随着国家的产生而产生的,是国家的一种基本职能形态。
在中国古代,行政是执掌政务、推行政令的意思。
如《左传》中的“行其政事”、行其政令“。
在西方,大致分为以下几种:
1)从“三权分立”的角度来理解行政
法国启蒙思想大师孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类。
我国台湾学者将此观点称为“法律执行说”,即在三权分立的国家,立法为制定法律,行政为执行法律,司法为维护法律。
2)从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政
西方早期学者认为政治是国家意志活动的领域,主要指国家政策的制定;行政是指实现国家目的的方法和技术,主要是指国家政策的执行。
美国学者古德诺在《政治与行政》一书中,明确提出国家功能的两分法:
认为在所有的政治体制中都存在两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能,前者谓之政治,后者即是行政。
3)从管理功能的角度来分析和释义行政
认为凡是管理活动都是行政。
1926年,美国著名行政学家怀特在《行政学导论》一书中,认为行政乃是为完成某种目的时,对许多人所作的指挥、协调和控制。
1930年,美国行政学家费富纳在《行政学》一书中,认为行政就是由一些人的协调的努力,使政府的工作得以做成。
4)从综合的角度,全面地概述行政
A、(政府组织方面)行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务或活动。
B、(政治运用角度)行政乃是民意的实行,国家意志的执行,主要表现为一种执行活动。
C、(管理的观点和功能的观点)行政乃是以集体的努力与合作完成共同任务的活动,是为管理公共事务而对许多人所进行的指挥、协调、控制,是一种专门艺术。
D、(行为科学观点)行政是由有关行政活动的人的行为构成的,是许多人通力合作达到共同目标的集体行动。
我国台湾学者吴挽澜在《行政学新论》中认为,行政实系指政府机关依据国家的政策和法令,为达成工作目标,对有关之人、财、事、物、时、空等作有效运用之施政行为。
简言之,行政便是化政令为具体行为的一种过程。
此种过程,若就行政的效能观念来论,即是输入政令,经由行政系统输出为民服务的绩效。
(2)科学理解行政的涵义应明确以下三方面关系
1)要明确行政与国家的关系。
行政是指国家行政,是一个国家概念,是国家事务的管理。
行政的主体是国家行政机关及其工作人员,行政的客体或内容是国家事务,行政的基础是国家权力。
行政是政治上层建筑的重要组成部分,行政活动是国家意志的贯彻和执行,而国家总是代表某个阶级的利益和意志的,因此,行政是国家的行政,是阶级的行政,它是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的,是阶级统治的一种工具。
2)要明确行政与管理的关系。
行政是一种管理活动,但并非所有的管理活动都属行政。
行政是管理,因此它具有管理的一般要素和特点;但行政只是管理的一种,是有特定意义的管理。
只有通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理,才是行政管理。
3)要明确行政与法律的关系。
行政是一种以国家强制力为后盾的管理,一切行政活动均以法律为依据,要依法管理。
行政是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动。
(3)行政的科学涵义
行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力,为实现国家的社会目标和统治阶级的利益,对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。
2、行政管理学及其研究对象
行政管理学又称行政学、公共行政学,是一门研究国家行政管理及其活动规律的科学。
行政管理学的研究对象不是一般的管理活动,而是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。
行政管理的对象和范围具有广泛性,它决定了行政管理学研究对象的广泛性和复杂性。
行政管理活动规律是行政现象、行政过程内在的、本质的、必然的联系,它寓于行政管理各项活动、各个要素以及它们的相互关系之中。
行政管理学的研究对象是行政现象,它是研究行政现象、行政过程内在本质联系的科学。
3、行政管理学的主要内容
行政管理学的研究对象决定了它研究的范围和主要内容。
行政管理学的主要任务,是通过对行政系统、行政过程的抽象、综合研究,揭示行政管理的一般规律。
主要内容包括三大部分:
1)行政管理的权力主体。
行政管理是行政权力的行使及其过程。
2)行政管理过程和内容。
包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节。
这是一个从决策到用人、管财、内部管理,再到实施监控的完整过程。
3)行政效率与行政改革。
提高行政效率是行政管理的出发点和归宿,不断推进行政改革则是保持行政管理活动和提高行政管理效率的根本途径。
4、古立克的POSDCORB、张金鉴的“十五M”、厄威克的组织“八项原则”
1)POSDCORB:
美国行政学家古立克强调以行政管理职能为行政学的主要研究对象,并把传统学派有关管理职能的理论加以系统化,提出了有名的POSDCORB,即:
计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理七职能说。
2)“十五M”:
是我国台湾行政学家权威张金鉴提出的。
认为行政内容包括:
目标、计划、人员、金钱、物材、组织、方法、领导、激励、意见沟通、士气或服务精神、协调、时间、空间、改进。
3)厄威克的组织“八项原则”:
目标原则、相符原则、职责原则、层级原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。
5、行政管理学发展的几个阶段
1)科学管理时期。
这是行政学的形成阶段。
A、科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。
为提高效率或生产率,泰罗等提倡整体观念、系统分析、完善组织、强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。
B、法国的法约尔被誉为“法国科学管理之父”,提出了十四项“普遍原则”:
指挥的统一性原则;等级系列原则;控制幅度;集权原则;责任原则;分工原则;纪律原则;命令统一性原则;个别利益服从整体利益原则;报酬原则;秩序原则;公正原则;保持人员稳定原则;首创精神和集体精神原则。
C、德国的马克斯•韦伯提出了官僚集权组织理论,他被称为“组织理论之父”。
2)行为科学时期。
行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果,来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科。
行为科学最初被称为“人群关系学”,产生于20世纪30年代。
A、1927年,美国的梅奥和罗特利斯伯格在芝加哥西方电气公司进行的“霍桑试验”,取得很大成功并总结出一套有关人际关系的原理和原则。
主要有:
a、工人不是只受物质因素制约的“经济人”,而是受各种社会因素影响的“社会人”;b、人不是单独的、孤立的、机械的个体,而是复杂的社会系统的成员;c、企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织”;d、管理者要寻求和采取一种以社会和人群关系技能为基础的新的领导方式。
B、巴纳德是行为科学管理理论的重要奠基人。
他的主要理论观点和贡献表现在以下几个方面:
一是运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究;二是非正式组织理论;三是权威的接受理论;四是组织平衡理论。
C、西蒙是行政学家中运用行为科学理论研究行政管理最有成就人之一,他的贡献在于是把决策概念引入行政管理,建立了一个比较完整的决策理论体系。
他认为,管理就是决策,决策是行政的中心,行政行为之根本就是组织中决策制定的整个过程。
他采用行为主义的行政研究方法,系统地研究了行政决策过程。
他把决策过程分为三个阶段,即情报阶段、设计阶段、抉择阶段。
他认为行政决策所涉及的一是价值因素,二是事实因素,前者是目的,后者是手段,强调决策不能只注意事实和过程,而忽视社会的价值。
他还认为行政组织的作用在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。
他强调,行政组织要为决策活动提供各方面的信息,要确定行政组织及其所属机构的活动目标,要确定各个层级组织成员制定决策的范围,并要为达到组织目标创造各种条件和提供各种有效手段。
所以,人们把西蒙的组织理论称为决策过程组织理论。
3)现代化管理时期或管理科学时期。
A、这个时期行政管理学发展的一个最显著的特色,是把许多社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛地运用到行政管理学的研究中来,使行政管理学日益成为一门多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。
B、这个时期行政管理学发展的另一个重要特点,是发展迅速,学派林立,呈现出一种日新月异、百家争鸣的局面。
政策科学的兴起,是20世纪70年代以来行政学、政治学发展的一个重要现象和特征。
6、“新公共行政学”
从20世纪60年代末、70年代初开始出现的“新公共行政学”,对传统的行政管理学提出了挑战和许多富有创意的“转变”或“修正”。
代表人物:
弗兰克·马里尼、乔治·弗雷德里克森。
“新公共行政学”的提出,要把出色的政府管理与追求社会公平作为一种新的公共行政的基本原理,作为行政活动的一项基本原则。
“新公共行政学”有责任推动旨在实现政府高效和社会公平的行政改革。
“新公共行政学”主张对传统的官僚组织理论进行重大变革和改造。
他们强调行政组织形态的复杂因素与变迁,主张在各种组织的密切关系中,在经常变化的行政环境中,去重新认识和研究行政组织的功能和运作,力求建构一个有活力的、有凝聚力的、有效实现目标的组织整体。
用以市场竞争驱动的“合同管理”取代官僚制管理,是新公共行政理论在公共管理模式上的重要追求。
7、学习研究行政管理学的意义
1)加强行政管理科学的学习和研究,有助于我们掌握现代行政活动规律,正确运用国家权力,正确行使国家的管理职能,有力地推动社会经济文化发展。
2)加强行政管理科学的学习和研究,有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革,不断改进政府行政管理,以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开。
3)加强行政管理科学的学习和研究,有助于我们从根本上认识管理的重要性,努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化,更好地推动社会主义现代化建设事业的发展。
4)加强行政管理科学的学习和研究,有助于增强广大行政人员的现代管理意识,全面提高他们的基本素质和管理水平,造就一支适应社会主义现代建设需要的行政管理队伍。
8、学习研究行政管理学的指导原则
总的指导原则:
以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,从我国社会主义初级阶段的国情和行政管理的实践出发,研究的探索适合我国国情特点的行政管理理论和制度,借鉴和吸收世界先进国家行政管理和行政科学中一切对我们有用的知识和经验,创立有中国特色的社会主义行政管理学,并在实践中不断丰富、发展、完善我国行政管理学的学科体系,为促进改革和现代化建设事业服务。
这一指导原则包括以下几点基本精神:
1)学习研究行政管理学,首先必须坚持科学理论的指导。
马列、毛、邓、“三代”是我们开展行政管理学研究的最重要理论武器和思想武器,是我们建设有的中国特色社会主义行政管理学的根本指针。
2)学习研究行政管理学,必须立足中国国情,直接面向中国改革与建设的实际,着力为中国的改革与建设事业服务。
3)学习研究行政管理学,必须以科学的态度广泛吸取各国先进的理论和经验。
4)学习研究行政管理学,必须用发展的观点来对待这门科学。
9、学习研究行政管理学的方法
1)理论与实际相结合的研究方法
2)比较研究方法
3)系统研究方法
4)综合研究方法
5)案例分析方法(个案研究方法)
第二章行政权力
1、行政权力概念的内涵
行政权力是国家政权的重要组成部分,即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家行政职能的一种强制力量。
包括以下几个方面:
1)行政权力是国家政权的重要组成部分,是统治阶级赖以实现其政治统治,管理国家和社会公共事务的重要工具。
2)行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员,他们依照宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能,实施各种行政行为。
3)设置和运用国家行政权力的目的和任务是执行国家意志,履行国家行政职能,管理国家和社会公共事务。
4)行政权力是一种合法的强制力量,是国家强制力的重要组成部分,它通常以行政法规、政策、计划、决议、命令等为表现形式,通过政府指挥命令系统来实现。
2、行政权力的来源
在现代法治国家,行政权力运行的基本前提是有法可依、有法必依、执法必严,违法必究。
现代国家行政权力的来源,主要有以下四个方面:
1)宪法、法律和法规是行政权力的主要来源。
2)惯例裁决是自由裁量权的重要形式。
3)授权也是行政权力的重要来源。
授权主要包括法律授权和人为授权。
4)法理是推量裁决的基本依据。
法理是法律的来源,法律又是行政权的来源,所以法理有时也是现代国家行政权力的重要来源。
3、我国行政权力的特点和性质
行政权力的性质从属于国家政权的性质,是国家政权性质的集中体现。
1)服务性或人民性的特点。
表明国家行政权力属于人民,人民有追求、参与、行使和监督行政权力的权利,享有通过行政权力获得社会公共服务的权利;而行政权力设置、变更的目的,在于更加有效地为人民、为社会服务。
2)派生性或执行性的特点。
表明行政权力是由国家权力机关派生的,从属于最高国家权力机关,其任务是为了执行通过国家权力机关形成的人民共同意志,实施国家权力机关通过的各项法律、法规和决定,体现了社会主义法治行政和法治国家的根本要求。
3)统一性或垂直性的特点。
表明中央行政权力和地方行政权力、行政权力和国家权力的其他组成部分是统一的,不可分割或分立的,而且是垂直行使的,国务院对地方各级政府实行统一领导。
4)权威性或强制性的特点。
表明行政权力是国家力量的象征,掌握着国家的内政和外交;同时,行政权力是国家机器的发动装置,对外代表国家或一级政府,是国家强制力的集中体现。
依据行政权力所制定的各项行政法规、计划、政策、决议和命令,对全社会具有普遍的约束性和权威性。
4、行政权力运行的基本原则
1)以民意为基础。
在行政管理过程中要充分体现民意、尊重民意,反映广大人民群众的意愿和要求。
2)以政策为依据。
国家行政权力的运行,必须以执政党的政策为依据,接受执政党的政策指导。
3)以法律或法规为准绳。
在行政权力运行过程中,法律是最重要的依据和准绳。
4)以国家和社会公共服务为目的。
5、行政权力的基本功能
1)管理国家与社会公共事务,维护正常的国家和社会秩序,保持国家的长治久安。
2)组织、调控国家经济、文化建设,增进人民福利。
3)维护国家的主权和领土完整,不断提升国家的国际地位,为人类的发展做出应有的贡献。
4)在行政管理中,行政权力是一把双刃剑,既有积极建设作用,又有消极破坏作用。
6、我国行政权力的分类
我国是单一制国家,中央行政权力主要分为三大类:
1)行政性立法权。
这是一种部门立法权,行使这种权力的结果是制定行政法规。
2)行政性管理权。
3)行政性决定权力。
7、行政权力与行政管理过程
行政权力贯穿于行政管理过程的始终。
在行政管理过程中,行政权力主要体现为以下几个方面:
1)行政权力在行政管理过程中体现为行政组织的权威。
包括领导权、指挥命令权、行政立法权、决策权、监察督导权等。
2)行政权力在人事行政管理过程中体现为人事决定权。
包括考试录用权、任免权、考核权、奖惩权、处分权等。
3)行政权力在财务管理过程中体现为财政和财务决定权。
包括预算决算编制权、会计检查或审计权、计划审批权、行政经费支配权等。
4)行政权力在机关行政管理过程中主要体现为行政事务处理权。
包括程序性决策权、行政事务督办权、行政经费使用权和日常事务处理权等。
8、行政体制
行政体制是行政权力物化的结果,是各种行政组织、行政制度和行政关系的集合体。
具有三方面的涵义:
1)行政权力决定了行政体制的状况,行政体制是行政权力的外部表现形式。
2)行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分,尤其是在中央和地方的配置和划分。
3)行政权力和行政体制的关系及其变革取决于一国行政环境的状况,特别是政治体制的状况。
9、行政体制的基本形式
有三种:
1)集权制行政体制,又称逐级集权制。
如法国(最为典型)、西班牙等。
2)分权制行政体制,又称分层集权制或分级集权制。
美国是典型的联邦分权制国家,意大利和英国是典型的单一制分权国家。
3)均权制行政体制。
孙中山提出的“均权制”行政体制,毛泽东加以继承和发展,进一步完善了民族区域自治制度,建立了特别行政区制度,改革了国家人事、财政、预算和税收制度,发挥了地方政府的积极性和创造性,维护了国家的长治久安。
无论何种政治制度,至少有三种公务必须由中央政府执行,一是国防,二是外交,三是币制,都属于全国性的行政事务,不宜地方政府各自为政。
10、如何推进我国行政体制改革的进程
当前我国行政体制改革的基本目标,是优化行政管理资源,增强行政体制对行政环境的弹性适应力,全面提高国家行政机关现有的行政效率和行政管理水平。
我国应从以下几个方面来推进行政体制改革的进程:
1)对于已经展开的体制方面的改革,要进行全面评估,择势在必行者继续推行下去,但必须从属于上面的基本目标。
2)对于选任的行政领导者实行严格的任期目标责任制;对于非选任的行政领导者和一般职员实行定期目标责任制,或者采取严格的考评制度,以强化行政责任。
3)在各级行政首长不断“本土化”或地方行政首长在当地居民中的权威不断强化的过程中,增强中央政府对地方政府、上级机关对下级机关的法制约束力和宏观控制能力,尤其是发挥制度化管理和财务预算管理方面的控制监督作用。
4)在改革方式上,改变过去仅仅是自上而下的改革,采取既自上而下又自下而上的方式,发挥多方面的积极性和首创精神。
5)在组织领导上,中央政府有必要调整现有调研咨询机构,建立一个由专家组成的,具有高度权威的、旨在协助首脑机关推行行政改革的咨询与研究性质的常设(或非常设)机构,各省和大中城市也应该建立权威的行政改革咨询机构。
6)在中央与地方政府、政府与经济实体的关系上,我国实行了旨在理顺中央与地方关系、政企关系的权力下放与政企分开,给地方政府和经济实体以更大的行政权限和经营管理自主权,增强了地方政府和经济实体的活力,取得了良好的经济效益。
7)在党政关系上,我们实施以党政分开为核心的政治体制改革,旨在理顺和调整政治与行政的关系。
从政治体制上理顺党政关系是行政体制改革的重要前提。
11、行政责任
权责一致是行政管理的基本要求。
(广义)行政责任是指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责,进而向人民负责的活动。
在行政行为中,根据行政责任和责任内容的不同,把行政责任划分为:
1)行政行为中的政治责任。
各级政府行政首长及其他政府组成人员,既是一个行政角色,履行国家公务,又是一个政治角色,执行执政党的政策,接受执政党的政治领导。
2)行政行为中的法律责任。
主要包括惩戒责任、刑事责任和民事责任。
3)行政行为中的行政职责。
公务员在执行公务,履行职责时,应克己奉公,尽职尽责,树立服务第一、效率第一的观念,全心全意为人民服务。
4)行政行为中的道德责任。
作为国家公务员,一定要做到自尊自爱,廉洁自律;一定要洁身自爱,率先垂范,树立良好的职业风范和个人形象。
(狭义)行政责任是指行政法学意义上的“行政责任”,即违法行为在行政上应承担的法律后果。
12、行政责任的基本特征及其重要意义
行政责任具有如下两个重要特征:
1)行政责任具有不可推卸性。
只有认识到这一特殊性,才能使国家公务员在思想和行为上重视行政责任的履行,增强其责任感,树立主动承担责任、接受制裁的行政风范。
2)行政责任具有法律的规定性。
履行行政责任和承担行政责任都是一种执法活动。
在行政管理实践中,明确行政责任这两个特征,对于健全和完善行政责任制度具有重要意义:
1)首先,要实现行政责任的法制化,建立健全各项行政责任制度,将公务员的职、责、权、利关系纳入制度化管理,教育广大公务员充分意识到自己担负的行政责任和应负的行政责任,正确履行其职务。
2)其次,要大力加强行政立法工作,在定性和定量分析的基础上,建立各种行政责任的评价指标体系和绩效管理系统,以保证国家公务员在职务范围内依法尽职尽责,并且使违法失职和不尽职责的行为得到应有的追究,进而提高单位行政效率和行政管理水平。
13、行政责任的分类
1)以行政责任产生的原因为标准,可分为:
A、依职位而产生的行政责任,是指因国家公务员担任一定的行政职务而具有的行政责任。
B、依法行政而产生的行政责任,是因国家公务员或其他公民、单位违反行政管理法规或有关规定而产生的责任关系。
2)以承担行政责任的主体不同为标准,可分为;
A、一般行政责任,是指公民或单位违反行政管理法规所应承担的行政法律后果。
B、专门行政责任,是指国家公务员在职权范围内应尽的义务和因违法失职行为所必须承担的法律后果。
3)以行政责任的不同作用为标准,可分为:
(这种划分法具有重大的现实意义)
A、程序行政责任,是指国家公务员按照国家机关组织活动的法定程序所必须进行的工作以及没有按照法定程序进行工作所必须承担的行政法律后果。
B、实体行政责任,是指国家公务员的工作所必须达到的预期结果以及没有达到预期结果所必须承担的行政法律后果。
14、监督行政权力的意义和作用
在行政管理过程中,建立灵活高效的权力制约机制,强化对行政权力的监督,遏制腐败现象的滋生,具有重大的理论意义和现实意义。
1)对行政权力的监督贯穿于行政权力运行过程的始终,加强对行政权力的监督是我国行政管理法治化、制度化、科学化、现代化的可靠保证。
2)对行政权力的监督同时也是行政管理的基本职能之一,是行政管理体系中最重要的组成部分,因为外部监督的效果最终取决于国家行政机关及其工作人员的思想自觉和行政自律。
3)对行政权力的监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政,依法治国,确保宪法、法律、方针和政策有效地贯彻实施。
4)对行政权力的监督有助于激励公务员努力为人民服务,做合格的人民公仆,同时有利于支持各级行政机关及其公务员行使法定权力,维护其合法权益。
5)对行政权力的监督,是抑制和惩治腐败,克服官僚主义,推进廉政建设的必要措施;是发展民主政治、维护人民合法权益的重要途径。
15、行政权力监督的含义及其特点
监督,指监察和督导,对行政权力的监督是一种法制监督。
主要包括:
1)政治监督。
主要是指政治组织和国家组织对行政权力运行过程的监督。
包括执政党的监督、民主党派的监督、国家权力机关的监督和其他政治组织的监督。
政治监督的有效性取决于一国的政党制度和基本政治制度,取决于国家政治体制的状况。
2)行政监督。
是指国家行政机关的自我监察和督导活动。
主要包括一般监督和专门监督。
对行政权力的运用来说,行政监督是一种最经常、最直接和最有效的监督。
3)法律监督。
是指国家司法和检察机关对行政权力运行过程中出现的违法和非法行为的检察的审判活动。
它是对行政行为的后果监督,其有效性取决于司法机关的独立性和司法行为的权威性,取决于法律面前人人平等原则的有效贯彻,而最终取决于国家行政机关及其工作人员乃至全体公民法制观念的不断提高。
4)社会监督。
是指社会法人机构和普通公民对行政机构及其工作人员行使行政权力、管理国家和社会公共事务行为的监察和督导活动。
其主要形式是舆论监督,其他还包括公民行使宪法、法律赋予的权利和承担相应的义务等形式。
对行政权力的社会监督是最有效的监督形式之一,其有效性取决于监督主体的政治与社会地位。
第三章行政职能
1、行政职能
行政职能也称政府职能,是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。
它反映了政府管理活动的内容和基本方向,决定了政府的规模和管理方式。
行政职能是行政功能的表现形式。
行政职能是国家的基本职能,它以国家的立法职能为依据,以国家的司法职能为后盾,同时又受立法机关和司法机关的监督和制约。
2、行政职能的特点
1)行政职能的政治性和社会性。
政府的各
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