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我国食品添加剂的政府监管研究
Topic:
TheResearchofGovernmentregulationoffoodadditive
摘要
食品安全关系到每一个人的身体健康和生活质量,也关系到一个国家的政治稳定与社会和谐。
当前,我国食品安全问题不容乐观,重大恶性食品安全事故时有发生,并造成严重后果。
首先,我国的食品安全问题严重危害人民群众的身体健康和生命安全。
近十多年来,我国几乎每年都有为数不少的食品安全事故发生,造成大量人员致病、甚至死亡,并造成巨大的经济损失,严重影响了人民群众的生活;其次,我国的食品安全问题考验政府的管理能力,影响政府的公信力。
食品安全事故特别是重大的食品安全事故往往造成社会公众的恐慌,进而怀疑政府的管理能力;再次,我国的食品安全问题直接影响我国食品的对外贸易,影响出口创汇,甚至影响我国的国际形象。
因此,我国的食品安全问题不仅是民生问题,也是政治问题,现已成为一个迫切需要解决的问题。
正因为食品安全问题已成为一大民生问题,所以研究解决食品安全问题也成为当今研究的重点和热点,具有重大的现实意义。
人们对食品安全的关注和担忧不断加深,人们发现,食品添加剂的滥用给传统的食品安全监管体制带来诸多挑战,而屡屡发生的食品安全隐患和事故也说明传统食品添加剂安全监管体制并不是非常有效,这就促使我们寻找问题、分析原因、提出办法。
本文首先阐述了选题背景及意义、国内外研究概况、研究内容与方法,接着在第二部分分析了深化行政管理体制改革、完善传统食品安全监管体制及维护公平正义的市场竞争环境的重要作用和积极意义。
接下来的第三部分对我国现行的食品安全监管体制现状和特点进行了阐述,在此基础上,以“三鹿奶粉”事件为切入口,分析了现行食品添加剂安全监管体制的缺陷,并且认为食品安全监管问题的特殊性是造成传统食品安全监管领域内市场失灵和政府失灵的原因之一,而市场和政府自身无法克服的缺陷则是造成食品安全监管失灵的其他重要原因。
第四部分借鉴了国外先进的食品安全监管体制,选取的是美国、英国和德国这三个食品安全监管体制先进国家的成功经验,以此来分析和获取启示。
第五部分从政府监管视角提出了从完善食品安全法规体系、健全食品安全科技体系和强化食品安全管理体系三个方面来对食品安全监管体制进行重塑,从而充分发挥政府在食品安全监管中主导作用。
本文始终认为我们要完善政府监管体制,以避免政府市场在食品安全监管中的失灵,这正是本文的积极意义。
关键词:
食品安全;政府监管;食品添加剂
Abstract
Foodsafetynotonlyrelatedtoeachindividualhealthandlivingquality,butalsorelatedtonationalPoliticalstabilityandsocialharmony.Inrecentyears,withdomesticandinternationalfoodsafetyincidentshavehappenedfrequently,peoplehavebeingworriedaboutfoodsafetydeeply.ItwasfoundthattraditionalfoodsafetyRegulationsystem1isfacedwiththemanychallenges.Whichfrequentlyoccursinfoodsafetyhazardsandaccidentsalsoshowsthatthetraditionalfoodsafetyregulatorysystemisnotveryeffectiveandthispromptedustolookforproblemstoanalyzethereasons,andputforwardapproaches.
ThefirstPartofthecontents,analysisoftraditionalfoodsafetysystemanditscharacteristics,andthroughthe“SanlumilkPowderevent”perspectiveofinherentdefectsofourcurrentfoodsafetyregulatorysystem,andpublicmanagementtheorygiveinspirationtofoodsafetyregulationreformation.ThesecondPart,analysisthecomplexityofthefoodsafetyregulatoryproblem,thecomplexityiscausedtomarketfailureandgovernmentfailureincontrollingthetraditionalareasoffoodsafety.however,themarketcannotovercomethedefects,whichistheimportantreasontodysfunctionalfoodsafetyregulatory.Thenanalyzestheimportantroleofpositivesignificanceofgovernmentforthedeepeningadministrativesystem,improvetraditionalfoodsafetysupervisionsystemandthemaintenanceoffairandjustcompetitionmarket.Finally,ThedevelopmentandmaturityofthethirdsectorisanecessaryconditionforPublicGovernancerealization.Infoodsafetysupervision,thegovernmenthowtoplayaleadingrole,themarkethowtostrengthenself-regulatorymechanism,civicorganizationshowtoParticipateeffectively,andhowtostrengtheninternationalcooperationforremodelingfoodsafetyregulatorysystem.
Thisarticlehasalwaysbeentopublicgovernancetheory,tomakeupforthedoubledysfunctionofthegovernmentandthemarketinfoodsafetysupervision.Thisisofpositivesignificanceofthisarticle.
Keywords:
Foodsafety;Governmentregulation;Foodadditives
目录
摘要......................................................................1
英文摘要..................................................................2
第1章绪论.................................................................5
1.1选题背景及意义..................................................5
1.2当代食品安全理论研究简介........................................6
第2章政府监管的重要性分析.................................................7
2.1行政管理体制改革的需要..........................................7
2.2维护公平竞争市场环境的需要......................................8
第3章我国食品安全监管体制现状............................................9
3.1我国食品安全监管体制及其特点...................................9
3.2“三鹿奶粉”事件暴露现行食品添加剂监管体制缺陷...................12
3.3剖析食品安全监管体制缺陷的原因................................15
3.3.1食品安全监管问题的特殊性................................15
3.3.2食品安全监管领域的政府失灵..............................16
第4章西方发达国家食品安全监管体制的借鉴..................................17
4.1西方发达国家的食品安全监管体制简介.............................17
4.2西方发达国家食品安全监管体制的借鉴意义.........................19
第5章基于政府监管对我国食品安全监管体制设计..............................20
5.1政府在食品安全监管中的主导地位和引导作用.......................20
5.2健全和完善国家食品安全控制体系.................................21
5.2.1完善食品安全法规体系.........................................21
5.2.2强化食品安全管理体系........................................23
5.2.3健全食品安全科技体系........................................24
结语.....................................................................25
参考文献.................................................................27
致谢.....................................................................28
Catalog
Abstract................................................................1
ChapterOne:
Introduction..................................................2
1.1Thebackgroundandsignificanceoftopics.........................5
1.2thestudyofcontemporaryfoodsafety.............................5
Chaptertwo:
Theimportanceofgovernmentregulation.........................6
2.1Thereformofadministrativemanagementsystem....................7
2.2Themaintenanceoffaircompetitionmarket........................7
Chapterthree:
Foodsafetyregulationsystemstatus.........................8
3.1Thecharacteristicsoffoodsafetysupervisionsystem.............9
3.2Theeventof“sanlumilk”.....................................9
3.3Theanalysisoffoodsafetyregulatorysystemdefect..............12
3.3.1ThespecialofFoodsafetysupervision....................12
3.3.2Thegovernmentfailureoffoodsafetysupervision..........15
Chapterfour:
FoodsafetyregulationsysteminWesterncountries...........17
4.1Thebriefintroductionofwesternfoodsafetyregulatorysystem...17
4.2Themeaningofthefoodsafetysystemindevelopedcountries...19
Chapterfive:
ThedesignoffoodsecurityregulationsysteminChina..........20
5.1Governmentonfoodsafetyintheleadingposition.................20
5.2Howtoimprovethenationalcontrolsystemsoffoodsafety........21
5.2.1Perfectingthefoodsafetylawsystem.......................21
5.2.2Strengthenthefoodsafetymanagementsystem.................23
5.2.3Improvingthefoodsafetysystemofscienceandtechnology.....24
Conclusion...............................................................25
Reference................................................................27
Thanks...................................................................28
第1章绪论
1.1选题背景及意义
“民以食为天,食以安为先”。
食品是每个人赖以生存和发展的最重要、最基本的物质资料,食品安全不仅关系到每个人的身体健康,也是关系到一个国家的经济安全、社会稳定甚至是政治稳定的重大问题。
因此,食品安全具有公共性,保障食品安全就成为政府的重要职责。
为有效保障食品安全,我国政府从2003年至今己经就食品安全监管体制进行了三次重大调整,第一次是2003年成立了国家食品与药品监督管理局,改变了过去由卫生、农业、质检、工商和商务等部门共同行使食品安全监管职能的格局。
第二次是2004年按照一个部门监管一个环节的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步理顺食品安全监管职能,明确责任,并且强化了地方政府对食品安全监管的责任[1]。
第三次是2008年国务院对各机构进行了新的“三定”方案,其中涉及食品安全管理机构及职责进行了新的划分,由卫生部牵头建立食品安全综合协调机制,负责食品安全综合监督,农业部门、质量监督部门、工商行政管理部门、食品与药品监督管理部门各负责一个环节[2]。
可以说每隔几年我国食品安全监管体制就有大调整,但是食品安全事故仍然频频发生,比如“三鹿奶粉”事件中没有一个部门对奶站进行有效监管,而且生鲜奶的食品安全标准滞后,这些充分反映了我国食品安全监管领域的政府失灵。
食品生产经营企业和个人,作为食品安全最直接最主要的责任承担者,理应为消费者提供质量安全的食品,但是在市场机制下,由于原材料提供者和生产加工者、流通者,销售者、消费者之间存在着信息不对称,这就使得在每一个环节都有可能出现为了获取不正当利润而恶意生产经营的行为,由于市场调节的滞后性、盲目性、甚至会出现“劣币驱逐良币”的现象。
同时由于食品生产经营者与消费者之间力量的失衡,消费者在与生产经营者的博弈中往往失利,而市场机制无法为消费者这一市场活动的参与者提供有效保护,导致食品生产经营者的活动不能受到外部监督和制约,这也是消费者很容易成为受害者的重要原因。
从理论上说,如果政府能够进行有效社会规制,食品安全问题便能够在很大程度上得到控制和解决,但由于诸多因素所造成的“政府失灵”却制约着这一目标的实现。
政府失灵是食品安全问题产生的更深层次原因,克服市场失灵的关键在于政府的介入,在一定程度和范围内,由政府调节市场运行是经济学领域的共识。
然而就我国现阶段食品市场发展的状况来看,政府的作用也未能得到充分发挥,政府失灵现象普遍存在。
其主要原因在于法律体系不完善,监管体制不健全,处罚力度不够,社会监督的参与和处理机制缺位,等等。
而这些原因的产生,可以从经济学上的利益博弈角度进行深层次的挖掘。
在食品市场领域内,生产者(包括销售者,本小节下同)、消费者、监管者(在此仅指国家监管者,即政府,本小节下同)三方都是理性的经济人,其所作出的每一项决策和每一个行为都是出于自身利益最大化的考虑。
[10]
政府作为国家利益和社会利益的“代言人”,在市场失灵、公共利益遭受破坏的情况下理应出面进行干预和调节,在最大程度上保护社会利益和消费者的合法权益,由此,生产者与消费者的博弈关系便自然地部分影射到生产者和监管者之间。
众所周知,政府对食品生产者进行监管是有成本的,当然,监管的结果,如对不安全食品生产者进行处罚和获得政治声誉,可以作为监管的收益[3]。
因此,如果收益大于成本,则政府倾向于监管;反之,则倾向于不监管。
对于生产者来说,如果违法成本大于生产成本,则倾向于生产安全食品;反之,则倾向于生产不安全食品。
同时,针对生产者不同的规模而言,对大企业的监管,由于其自身实力雄厚,影响力大,信息获取的成本低,一旦出现问题,监管部门对其所作的处罚也能够真正落实,并能获得较高的政治声誉,也就是说,监管部门所获得的监管收益大于监管成本;而对小企业、个体小作坊等的监管,则完全相反。
根据上述分析可以得出,生产者和监管者之间的利益均衡表现为:
生产者生产安全食品时,政府的最优选择是不监管;政府不监管时,生产者的最优选择是生产不安全食品;同时,政府监管时,选择对大企业进行监管为最佳。
但是,就我国目前的状况而言,食品生产者以小企业、小作坊、个体户居多,且散落在全国各个角落,并且其经济实力难以承担高额的处罚,对其监管所带来的影响力小,无法使监管者获得较高的政治声誉,因此,在现实社会中,生产者和监管者的利益博弈结果即为:
政府选择不监管,生产者选择生产不安全食品。
因此,在监管机制不健全的前提下,监管者的行为往往具有明显的个人性,由于“寻租”现象的存在,监管者如果选择不监管,则能够从违法生产者那里获得较多的利益;如果选择监管,则其既不能从生产者那里获得相应的处罚利益和灰色收入,也不能从消费者那里获得相应的政治声誉,同时还必须付出较高的监管成本。
因此我们便可得出,消费者不监督,监管者不检查,是双方选择的结果,由此直接导致不安全食品在市场上恣意横行。
1.2当代食品安全理论研究简介
世界卫生组织(WHO)和联合国粮农组织(FAO)是世界范围内专业从事食品安全监管研究和科技工作的两大权威国际机构,经过半个多世纪的全面深入研究,这两个国际机构都取得了卓越的成就。
并且建立了良好的合作关系。
世界卫生组织的食品安全监管研究方向主要侧重于制定世界范围内的食品安全战略、建立食品规范和标准、评估食品安全风险、研究食品安全事故应急处理对策以及为各国食品安全监管体制改革提供专业指导和帮助等方面。
联合国联农组织和世界卫生组织认为食品标准是食品安全监管体制的重要组成部分,科学的食品标准能为各国的各种食品是否安全提供专业的衡量标准,同时也能为各国的食品标准制定提供重要参考。
2003年联合国粮农组织和世界卫生组织联合出版了《保障食品的安全和质量:
强化国家食品控制指南》[4]。
在国际组织和各国政府对食品安全监管问题不断研究外,国外学者也从多个角度研究食品安全监管问题。
安特尔用经济理论来分析食品安全规制形式的经济合理性,他认为在规制文献中被广泛的得到认知的市场失灵,本质上不是规制的合理理由,而只有在规制可以设计来产生正利润的时候敢于才是合理的。
威廉姆认为,HACCP实施前后的产品价格没有明显变化,变化的是生产过程和生产成本,总体上讲,实施HACCP对小型企业是有力的工。
国外学者还从食品产业角度研究了食品安全监管问题。
亨尼斯等(Hennessy,2001)认为食品生产涉及许多相互关联的阶段和投入,任何一个阶段的失败都会导致食品不安全,有理由相信投入品在决定食品质量方面具有的重要性,但是,规制这些投入是不可能的。
在食品生产链条中,一个或多个公司通过交易活动形成的领导力量可以被用来作为全面增进食品质量安全的机制。
国内学者也积极的从多个角度研究食品安全监管体制问题。
有些学者从借国外食品安全监管体制角度入手来比较我国食品安全监管体制的不足。
也有从经济学的角度对食品安全监管问题进行研究的学者。
从法律角度对我国食品安全监管进行研究的国内许多学者也有不少。
李长的《我国食品安全监管的困境与对策》(2006)和马淑芳的《食品安全监管体制法律反思与构建》(2009)等文章就从经济法与行政法角度对食品安全监管作了论,认为食品安全监管存在立法漏洞,导致我国食品安全监管问题一直得不到好的解决[5]。
更多的学者认为政府应当对食品安全监管承担最主要的责任,因此这方面研究很多。
邓淑芬的《食品安全管理的政府调控策略》(2005)和孙莹的《我国府保障食品安全职能研究》(2006)以及李静的《我国食品安全监管的制度困境(2009)均从政府职责等方面详细分析了导致我国食品安全监管不力的原因,并我国实际,就建立和完善我国的食品安全监管体系提出了一些建议[7]。
第2章政府监管的重要性分析
2.1行政管理体制改革的需要
我国现行的行政管理体制是适应计划经济体制发展需要而建立的。
虽然在改革开放30年来,已经进行了多次行政管理体制改革,但仍然存在诸多问题,不能适应社会经济的发展需要。
主要问题包括:
(1)政府职能转变不到位。
当前我国已进入人均GDP100O一30
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