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城市建设融资问题研究
城市建设融资问题研究
目录
第一章绪论1
1.1研究背景1
1.2国内外研究现状3
1.2.1国外研究现状3
1.2.2国内研究现状4
1.2.3国内外研究的局限性6
1.3研究的思路与方法6
1.3.1研究思路6
1.3.2研究方法6
1.4主要内容和框架7
第二章城市建设融资的相关概念与理论8
2.1城市建设融资的含义及种类8
2.2城市建设融资原则及模式10
2.2.1政府资源融资10
2.2.2政府信用融资11
2.2.3项目融资11
2.2.4资本市场融资13
2.2.5投资基金融资14
2.3相关理论基础14
2.3.1商品价值论14
2.3.2项目区分理论15
2.3.3公共产品理论15
2.3.4经营城市理论16
第三章国外城市建设融资先进经验介绍18
3.1美国城市建设融资模式介绍18
3.2英国城市建设融资模式介绍18
3.3德国城市建设融资模式介绍19
3.4日韩城市建设融资模式介绍19
第四章镇江市城市建设融资问题分析21
4.1镇江市城市建设发展概况21
4.1.1镇江概况21
4.1.2镇江市城市建设融资现状22
4.2镇江市城市建设融资中存在的问题分析23
4.2.1宏观层面问题分析23
4.2.2具体运作中存在的问题分析26
4.3镇江市城市建设中存在的问题30
第五章镇江城市建设融资对策研究33
5.1政府应给予保障34
5.2充分发挥市场机制36
5.3盘活城市存量公共资源38
5.4合理使用城市建设资金39
5.5控制政府风险40
第六章结论和展望42
参考文献43
摘要
城市建设是城市化的载体,是衡量城市经济和生活水平的重要标志。
而长期以来,我国的城市建设进程一直滞后于经济发展水平,加快城市建设步伐对我国经济、社会的发展都有着长远的战略意义。
由于我国的城市化水平起点低、底子薄,因此要想要赶上国际城市化进程,需要有大量的资金作为物质保障,于是如何筹措资金以有效的支持我国城市化水平的快速发展成为困扰我国城市建设的难题之一。
本文希望通过研究城市建设各种融资方式,结合江苏省镇江市城市建设资金筹措实例,提出在解决城市建设资金筹措方面具有指导性和操作性的方案。
本文介绍了以镇江为代表的我国城市现阶段的城市建设融资的形式和模式,并通过运用商品价值论原理、项目区分理论、公共产品理论和经营城市理论,综合采用案例分析法、比较分析法和统计分析法对现阶段的融资形式和融资模式进行分析,最终得出要突破制约我国城市建设融资的瓶颈,就必须要政府开源节流,增加城市建设资金的直接投入;必须要充分发挥市场机制,充分调动民间资本参与城市建设的热情;必须挖掘城市现有存量资产,使之产生效益;必须注意风险的控制,量力而为,防止在建设中资金链突然断裂。
关键词:
城市基础设施建设,融资,市场化
第一章绪论
1.1研究背景
(1)城市化水平的提高需要大量资金的支持。
城市的出现在人类历史上已有5000多年的历史,但城市化的兴起却是在工业革命后短短的200多年中才出现的。
城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。
在此过程中,工业化程度不断提高;人口向城市地区集中、农业人口变为非农业人口;城镇用地向农村扩展,城市文化、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散;先进的城市生活方式和经济因素在乡村开始渗透普及。
自改革开放以来,我国城市化进程呈现出加速发展态势,随着经济的发展,我国城市化水平每年大约以1%的速度增长,设市城市从1978年的193个发展到2009年的655个,建制镇从2173个发展到19322个,城镇人口由1.7亿增长至的6.2亿,城市化率由17.9%发展至46.6%。
图1-1我国城市化率水平变化趋势
随着城市化速度日益加快,服务于城市人口的城市基础设施建设就必须加快。
城市基础设施是服务于整个城市抵御范围内的一个综合系统,有的直接为生产服务,如电厂;有的则为整个城市地域为服务对象,如桥梁、道路。
如果城市基础设施不完善将反过来影响城市化进程,阻碍地方经济乃至国家经济的发展。
而发展城市基础设施,势必需要物质方面的支持,据国务院发展研究中心研究表明:
“每增加一个城市人口,城市基础设施投资最保守估计需要9万元。
”依此测算,“十一五”期间全国城市基础设施建设需投资7.7万亿,平均每年投资1.54亿元,而我国城市基础设施在“十一五”期间平均实际投资为9080亿,相差6320亿元,这是一个巨大的缺口。
(2)资金的筹措渠道发生了较大转变。
我国在1980年前,城市化建设的主要资金来源于财政拨款。
表1-11980年以前财政资金在国家基本建设投资总额中所占比重
时期
一五
(1953-1957)
二五
(1958-1962)
三五
(1966-1970)
四五
(1971-1975)
五五
(1976-1980)
比重
88.54%
78.3%
89.3%
82.5%
72.4%
从1980年后,国家财政拨款占全社会固定资产的比例更加越来越少,而银行贷款和自筹资金用于建设的比例越来越大。
图1-21981-2009年我国全社会固定资产投资资金来源结构曲线图
在面对国家财政投入城市建设资金越来越少,而城市建设需要资金却越来越多的情况下,如何进行城市建设融资构成了一个新的难题。
本文希望通过对镇江市城市建设融资问题的研究,找到一些对解决这一难题有所裨益的答案。
1.2国内外研究现状
1.2.1国外研究现状
(1)早期西方经济学家认为基础设施建设是政府职能,它对缓和失业、扩大社会需求有着积极的作用。
早在18世纪,现代经济学的主要创立者亚当.斯密就在《国民财富的性质和原因的研究》中提出基础设施的建设和运营是国家重要职责之一,认为国家应“建立并维护某些公共机关和公共设施建设”。
上世纪30年代,凯恩斯就在《通向繁荣之路》、《就业、利息和货币通论》等著作中多次提出政府干预经济的必要性,凯恩斯指出政府的投资应主要用于公用设施,如果政府直接投资于生产事业,则会与私人资本发生直接竞争,加速经济危机。
凯恩斯这一通过政府干预经济,拉动需求的理论在上世纪30年代的大萧条时期为资本主义走出衰退起到了举足轻重的作用。
1964年,萨缪尔森在他撰写《经济学》教材中以灯塔为例,从边际成本的角度出发,认为类似的社会公用事业,应由政府来投资建造。
(2)二战后,以发展经济学派为代表的西方经济学家更加强调基础设施建设对国家经济增长速度的关系。
发展经济学家罗森斯坦-罗丹强调基础设施的投资建设必须由政府干预完成,他提出:
“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化,通常的市场机制不能提供最适合的供给”。
(3)上世纪80年代后,西方经济学家对基础设施与经济发展的研究有两个新的特征:
一个新特征是市场的作用重新被人们所重视,如20世纪80年代末,Kirwan及AntonioEstach等世界银行的经济学家把市场、竞争、商业化原则、私人部门参与等因素引入基础设施及投融资的研究,突破了基础设施建设只能由政府提供的传统认识,美国公共管理专家萨维斯(E.S.Savas)也提出“在政府角色和职能定位上,新理念表现为对政府失灵的认识,表现为政府战线的全方位退却和市场价值的回归,表现为公共服务的市场化”,世界银行年的研究报告中分析道“发展中国家基础设施投融资体制应向以市场为基础的体制转变”。
另一个新特征是对基础设施投融资理论日益细化、微观化。
伊斯特里和雷比岁通过收集28个发达国家历史事件序列数据,证明基础实施是通过增加私人投资的社会报酬率促进经济增长,而不是私人投资本身投资公用事业获得增长,美国经济学家坎宁和费伊把104个国家作为整体,以五年间距对1960至1980年间的国家增长情况进行研究,发现交通运输和电信基础设施对增长率有较大贡献。
上述的研究所用的方法用到了微观经济学甚至是计量经济学。
在融资方法的研究上也日益细化,莱米.普鲁霍梅从项目区分的角度探讨了投融资主体与渠道的问题,认为城市基础设施的融资可区分为收费和不收费项目,可收费项目投资主体为公用事业公司或政府,不可收费项目的投资者只能是政府。
经济学家彼得.k.内维特和弗兰克.法勃兹提出项目融资是指针对特定的项目而组建的项目公司安排的融资,贷款人在安排贷款时,以该项目的现金流量和经营收益作为贷款的还款来源,以其资产作为贷款的安全保障的融资方式。
1.2.2国内研究现状
国内学者对城市建设融资的研究始于上世纪80年代,兴起于90年代后期,我国经济有了充分发展,城市化进程加速的过程中。
1981年,钱家骏、毛立本开创性的引入了“基础结构”概念,1983年,刘景林从经济联络和基础设施职能两个方面阐述了基础设施及其投资对经济增长的作用。
目前,我国的基础设施融资研究主要集中于以下几个方面:
(1)基础设施融资主体研究。
1995年,国务院发展研究中心举办的“基础设施建设国际高层论坛”上指出“民营化是发展趋势”。
我国学者王辰在《基础产业融资论》中认为必需随着市场化改革进程不断调整融资思路,由民间资本参与竞争性、盈利性的基础设施建设,政府主要参与政策性、公益性的基础产业建设。
朱会冲、张燎在《基础设施项目投融资理论与实务》也认为由于城市设施具有“公益性、社会性、超前性”和“投资规模巨大、建设周期长”等特点,决定了基础设施建设应以政府为主导。
姜伟新在《投资领域的积极变化与新形势下的投资政策》中认为应建立起“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的投资体制。
(2)基础设施融资方式研究。
主要有许骏等年综合分析了我国基础设施主要融资渠道,建议鼓励企业发行优先股、债券和建立基础产业建设基金。
吕长江等分析了可转换债券的融资原理;朱学东、杨旭等对基础设施证券化融资展开了探讨;段正梁提出了统筹各项城市建设收费,成立城市基础设施建设基金,建立土地收储制度等方式突破融资瓶颈的对策;李秀辉、张世英提出应鼓励私人企业与政府进行合作,积极参与公共基础设施的建设;王秀云提出在基础设施融资中应改革经营方式和组织形式,引进先进的管理经验和组织形式,建立以公用制为主体多种所有制共同参与的融资体制。
(3)基础设施体制创新研究。
建设部课题组对城市基础设施建设市场化投融资主体多元化做出深入探讨,认为投融资体制的创新应集中在基础设施专业银行、专项基金的建设和资本市场融资方面;霍衍杰认为应逐步实现市场机制在城市基础设施建设中的配置作用,推进运营主体的企业化,投资主体的多元化。
肖兴志认为我国现阶段基础设施行业仍具有浓郁的计划经济色彩,应予以改造,同时对部分经济合理性的垄断行业,应加强政府监管,建立起市场准入、价格、质量标准等机制。
1.2.3国内外研究的局限性
从国内外研究情况看,受不同时期的历史条件、各国经济发展水平和制度的限制,有关研究都具有一定的局限性。
国外在二战前以凯恩斯为代表的经济学家在研究中充分肯定了政府在基础设施建设中的主导作用,但存在两个问题,一是没有对公共设施按维护模式进行细分,侧重于研究纯公益性的公共设施建设投资研究而忽略了收费性公共设施,二是忽略了市场机制对公共设施建设维护的影响,均认为应由政府来包办。
战后,虽然部分经济学家已经开始研究市场经济对城市建设的影响,但由于国家的重建资金主要来源于国家投入,仍较为忽视市场的作用。
现阶段的研究的问题在于缺乏系统性,往往只是侧重于投资和产业政策的研究,忽视了建设维护、外部环境的研究。
国内研究存在的主要不足有:
一是与西方国家相比起步较晚,现阶段大都是介绍性的内容,主要是介绍西方国家成功经验和研究成果,提出一些思路,但由于我国基础设施行业计划经济色彩浓厚,民间资本力量比较薄弱,西方国家的理论和经验并不一定适用。
二是基础设施建设与经济、金融之间的关系国内研究也比较凌乱,没有形成适合中国国情的理论体系。
三是由于西方国家这一时期的理论偏重于市场经济,我国学者对城市基础设施行业的投资与筹资研究往往忽视了政府政策性引导资金对行业的撬动作用。
1.3研究的思路与方法
1.3.1研究思路
本文先阐明研究城市基础设施建设融资的意义,然后从马克思劳动价值论、萨缪尔森公共物品理论、项目区分理论及经营城市理论等出发,介绍现有的城市基础设施融资模式,分析现阶段镇江市城市建设融资中的经验与教训,最后提出如何发展镇江市城市基础设施建设的融资体系。
1.3.2研究方法
(1)案例分析法:
通过对镇江市城市建设的实证研究分析镇江市城建资金筹集的历程,指出其进步之处和不足之处。
(2)比较分析法:
以时间顺序为纵向、以融资模式为横向,分析比较镇江市城市建设资金筹措的方式变迁。
(3)统计分析法:
通过对调查资料的统计分析,揭示城市建设融资中存在的深层次问题。
1.4主要内容和框架
本文分为六个部分:
第一章为绪论部分,阐述研究城市建设融资课题的意义,介绍国内外相关领域的研究现状,确立本文的研究思路和研究方法;第二章介绍城市建设融资的相关理论和城市建设融资的主要模式,并对城市建设融资的模式展开比较分析;第三章介绍国外城市建设融资的先进经验;第四章介绍镇江市城市建设和城市建设资金筹措的概况,并分析镇江市在建设融资中存在的问题;第五章针对前一章节中所发现的问题,提出解决问题的对策;第六章为结论和展望部分,对文章的主要内容进行总结,对未来城市建设融资的方向进行预测。
第二章城市建设融资的相关概念与理论
2.1城市建设融资的含义及种类
城市建设融资是指城市基础设施的承办人通过内部筹集或向社会募集等手段筹措建设资金,达到最终使承办的城市基础设施竣工使用的目的。
融资由内源融资和外源融资组成,其中内源融资主要是指企业内部筹集的各项资金。
外源融资包括金融机构贷款、商业信用、股票和债券融资等。
外源融资方面按金融工具法律性质不同可分为股权融资和债务融资;按资金供求双方的交易选择方式分为直接融资和间接融资;按资金最终来源是否盈利分为政策性融资和商业性融资;按资金用途可分为项目融资和周转性融资。
(1)股权融资和债务融资:
股权融资指项目法人以所有者身份投入非负债降资金的方式进行的融资从而形成企业的所有者权益和项日的资本金,其特点表现在:
一是股权融资筹措的资金具有永久性,无须偿还;二是没有固定的按期还本付息压力,融资风险较小;三是享有剩余索取权,共担城市基础设施建设项目风院,共享投资收益。
债务融资是指通过负债方式筹集各种债务资金的融资方式,是目前比较典型的融资方式。
其特点表现为:
一是还本付息的现金流出固定,产权债务责任清晰;二是城市基础设施建设投资规模大、周期长、风险高、收益不确定与债务资本追求稳定收益的投资偏好不一致;三是债务利息在税前列支,可以降低财务成本;四是不分散所有者对投资项目未来权益的控制权。
因此对现金流稳定和收益预期较高、投资期限较长的城市基础设施项通常以长期债务代替股权。
在城市基础设施建设项目的股权融资和债务融资取舍上有两种观点:
一种观点主张加强股权融资,通过股份制改造筹集资金,同时股票除了融资外,还具有转变企业适应市场化的经营机制的作用。
加快城市基础设施建设应当优先考虑股份制改造及上市发行股票,这样不仅可以解决基础设施建设的资金约束问题,减轻政府负担,而且可以培育出竞争性的市场,有利资源的高效配置,有利于政府职能转变。
另一种观点认为债务融资比股权融资筹资效率更高,比较而言股融资的门槛较高,短期内难以实现,而债务融资在操作上更具优势,同时债务融资又具有政策性财政支持。
股权融资和债务融资有各自的优势和劣势,关键在于结合地区经济发展状况和城市建设水平,配套综合使用,主要在于优化城建投资企业的债务结构,降低融资成本,控制财务风险,增强市场融资信用。
(2)直接融资和间接融资:
直接融资是指政府、企业等直接从社会上(如企事业单位、居民等)筹资,一般来说,是通过发行债券、股票以及商业信用等形式融通所需资金。
间接融资是以金融部门为中介,由金融部门(如商业锻行、信用中介、储蓄机构)通过吸收存款等形式积聚社会闲散资金,然后以贷款等形式向非金融部门(如企业等)提供资金。
直接融资和间接融资具有不同的特点,同时又有紧密的联系。
直接融资一般是政府或企业以发行证券的形式在资本市场上公开进行融资活动、其发行的证券代表着一定的财产权(如股票)或债权(如国债、企业债券),这些有价凭证一般可以在市场上公开交易。
筹资者发行证券往往是以自身的财产、信誉、盈利前景等为保证进行的,因此,在发行证券前,必须进行资产评估、会计审计等工作,证券发行之后,筹资者必须定期进行允分的信息披露,政府对证券市场进严格的管理,贯彻“公平、公开、公正”及“诚实信用”的原则,保护广大投资者的利益。
直接融资具有筹资范围广、规模大、可以连续筹资、具有社会宣传效应等特点。
间接融资主要是在银行和企业之问的借贷关系,间接融资具有聚少成多、短借长贷、分摊风险、降低信息和交易成本等优点。
直接融资和间接融资相互促进,列城市基础设施建设等项目可以多方筹集建设资金.运用多种工具配套组合使用。
(3)政策性融资和商业性融资:
政策性融资是指企业为了完成政府交办的符合国家相关产业政策、不以盈利为主要目的、具有显著社会效益大型项目(如基础设施建设等),而进行的各种类型的融资。
政策性融资一般具有投资量大、回收期间长的特点,往往会受到国家政策性行和财政预算的直接支持。
商业性融资主要是企业为了维持正常运转和发展,而进行的以盈利为主要目的的融资行为。
政策性融资一般社会效益大于其经济效益,因此,商业银行和个人一般不愿意将资金投入这些领域,融资对象主要为国家政策性银行和各级财政的拨款,政策性融资具有资金有充分的保障、投资额大、资金监管较好等特点,但同时其资金报酬率较低,资金回收年限长。
商业性融资是企业为自身的发展为前提的,企业必须考虑自身的还贷能力和投入产出比等因素,因此商业性贷款具有金额较小,资金回报率较高,资金回收年限较短等特点,但由于融资大都依靠商业银行,固资金难以得到充分保障。
(4)项目融资和周转融资:
项目融资是指企业为了特定的项目而进行的筹资活动。
周转融资是指企业为了保持充足的现金流而进行的筹资活动。
周转融资一般是短期借款,具有时间短、金额少、抵押物要求低(有的甚至不需要抵押物)、资金使用监管较松的特点,企业借款目的一般是为了预防企业在短期内现金流不足而导致资金链断裂。
项目融资一般是长期借款,具有时间长、金额大(往往需分期到位)、对抵押物有较高的要求(有的甚至要政府担保)、借款使用者往往需要在债权人制定银行处设立专户,将借得资金存入专户以便债权人的监管。
2.2城市建设融资模式
城市建设的现阶段主要融资模式有五种:
分别是政府授予资源融资、利用政府信用融资、项目融资、资本市场融资和投资基金融资。
2.2.1政府资源融资
政府资源融资是指政府直接授予城市建设单位相关专营资源获得收益。
其主要方式有三种:
(1)通过财政拨款的手段直接授予建设企业,其优点是资金有保障。
缺点是资金申报手续繁杂,资金到位也往往迟于项目开工时间;
(2)取得土地收益,即通过土地市场,利用土地级差效应,获得土地出让金,其优点是出让土地可获得较多的土地出让金收入和土地溢价。
但土地开发所需的前期投入较大,受政策、规划等宏观因素的影响较多,土地有流拍的可能,且土地资源具有稀缺性,一旦一个地区的土地全部开发完毕,那么也就无法再获得新的资金。
(3)特许资源融资,即政府作为一个地区管理者,拥有城市建设和开发的许多权利,可以运作广告权、特许经营权、冠名权等无形资源,政府将这些资源直接出让或授予给城市建设单位出租,用获得的出让收益建设城市。
其优点是成本较低,并且运作得当可以提高城市的品位。
但城市资源涉及全体市民,可能会因受让企业的问题而造成不良社会影响。
2.2.2政府信用融资
利用政府信用融资也是比较常见的城市建设融资模式。
主要方式有政策性贷款和主权债务两种。
(1)政策性贷款是指政策性银行或中央财政对符合国家政策支持的项目予以贷款,并给予利率、偿还期限等方面的优惠。
它具有成本低、风险小的优点。
但此类贷款用一定的针对性、适用面较窄,有一定的规模限制、金额较小,并且申请时间较长,环节众多,手续繁杂。
(2)主权债务主要指外国政府贷款或国际金融组织贷款,是外国政府或国际金融组织针对特定项目(多数为基础设施建设、环境保护等内容)给予的低利率、长时限的贷款。
它具有贷款利率低于市场利率,甚至免收利息,贷款期限及宽限期均较长的优点。
缺点是汇率变动风险,项目申报、审批手续严格,贷款到位时间较长。
。
2.2.3项目融资
项目融资时目前方式最多样、使用最广泛、使用最灵活的融资模式。
以下七种方式是目前在城市基建中使用较为普遍的项目融资模式。
(1)产品支付:
借款方在项目投产后直接用项目产品来还本付息,而不以项目产品的销售收入来偿还债务的一种融资租赁形式。
在贷款得到偿还以前,贷款方拥有项目的部分或全部产品,借款人在清偿债务时把贷款方的贷款看作这些产品销售收入折现后的净值。
其优点是没有现金流的压力。
缺点是偿还来源单一,偿还期限不能高于项目有效的生产期。
(2)融资租赁:
即项目建设中如需要资金购买某设备,可以向某金融机构申请融资租赁。
由该金融机构购人此设备,租借给建设单位,建设单位付给金融机构租借该设备的租金。
其优点是融资速度快、限制条款少、设备淘汰风险小、财务风险小、税收负担轻。
但存在资金成本较高、固定租金负担重的缺点。
(3)BT融资:
即政府同私营部门的项目公司签订合同,由该项目公司负责设计、筹资和承建某项基础设施,项目建成后,政府在保证项目公司合理的利润率的前提下回购该设施。
它的优点是方式灵活,由BT模式衍生出的新的融资方式层出不穷,主要有BOT(建设—经营—移交)、BOO(建设—拥有—经营)、BOOT(建设—拥有—经营—移交)、BLT(建设—租赁—移交)、BTO(建设-转让-经营)、TBT(转让-建设-转让)等;减少项目对政府财政预算的影响,政府可以集中财力办其他重大战略项目;BOT融资不构成政府外债,政府不必为偿还债务而苦恼;把私营企业中的效率引入公用项目,提高了项目建设质量和建设进度,并将项目风险转移给了私营发起人;有利于吸收引进先进技术和管理方法。
它的缺点是融资成本较高,要求的项目回报率高;建设周期长,投资额大,项目收益不确定性高;政府在一定时期内完全失去对项目所有权或经营权的控制。
(4)TOT融资:
即通过移交现有资产在一定期限内的经营收益权获得资金,将资金投入新建设项目。
由于它是BT融资的一种特殊形式,其优缺点与BT融资的优缺点相同。
(5)ABS融资:
即以项目资产为基础,以项目资产的未来收益为保证,选择其已贷出的城市基础设施贷款打包成证券,在资本市场出售,加快资金的回收,再投向城市其他基础设施项目。
它的主要优点有通过发行资产支持证券,能够把零星的民间资金汇聚成巨大的可用建设资金;运作简单,只涉及到原始权益人、特设信托机构、投资者、证券承销商等几个主体,无需政府的许可、授权及外汇担保等环节,最大限度地减少了酬金、差价等中间费用,降低了融资成本;实现所有权与运营权的分离,项目发起人没有失去控制权之忧。
它的主要缺点是项目收益水平依赖于项目发起人的管理,项目管理人可能因为管理不善而给出资人带来损失;项目资产未来收益的测算可能存在不科学、不确定因素,给资产证券化价格以及投资人购买带来误导。
(6)PPP融资:
即从公共事业的需求出发,利用民营资源的产业化优势,通过政府与民营企业双方合作,共同开发、投资建设,并维护运营公共事业的合作模式,即政府与民营经济在公共领域的合作伙伴关系。
此种模式的主要优点是可以使得参与公共基础设施项目融资的私人企
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