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参考文献11
一、社区治理
1887年滕尼斯发表《共同体与社会》(GemeinsehaftundGesellsehaft)一书,标志“社区”概念开始进入学科领域。
大多数社会学家认同的“社区”概念主要包括地理区域、社会互动和共同关系三个特征。
治理理论于90年代初期在西方国家兴起,政治学对社区的关注在很大程度上是基于治理理论的。
“治理是关于政府与其他社会组织的互动以及它们如何连接市民。
”“治理是指一系列的价值、政策和制度,通过这些,一个社会可以管理它的经济、政治和社会进程。
它是一个国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式,它同时也是制定和实施决策的过程。
治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。
所以,治理不仅仅局限于政府,也包括多元角色的互动。
西方国家关于应用治理理论研究社区的有关文献强调社区参与对于治理、可持续发展以及民主目标实现非常重要,有必要保障NGO和公众参与社区建设的权力,政府应当采取有效方式,鼓励公众参与社区公共事务,推动社区发展。
以美国为代表的“社区自治”模式中,政府通过制定各种法律法规规范社区内不同利益代表的各种利益关系,采取间接的方式对社区公共事务进行治理。
以英国为代表的“实用主义”模式中,政府通过宏观调控和政策支持,将社区服务方面的事务都转移给民间团体和私营机构、政府资助的社会组织、民间团体兴办的非营利服务机构和私营的机构,其中非营利性的社区服务机构是社区服务的主体。
以新加坡为代表的“政府主导”模式中,政府行为与社区行为紧密结合,政府在社区设有各种形式的派出机构,行政性较强、官方色彩较浓,通过对社区组织的物质支持和行为引导,掌控社区发展大局。
以日本、澳大利亚和新西兰为代表的“混合”模式中,官方色彩与自治相混合,政府对社区公共事务的治理较为宽松,政府主要是规划指导并提供经费支持。
本文中讨论的NGO与政府合作伙伴关系所处的环境—社区治理,主要是指在以行政区划的社区地域范围内,政府、社区组织、居民及辖区单位等基于市场原则、公共利益和社区认同,协调合作,有效供给社区公共物品,满足社区需求,优化社区秩序的活动。
二、NGO与政府的合作伙伴关系
2.1两者关系模式分类与合作伙伴关系趋势
从本质上看,NGO与政府关系体现了国家(政府)、市场与公民社会的均衡关系,两者关系的格局及其演变也就取决于国家(政府)、市场与公民社会三者的关系。
吉德伦(B.Gidron)、克莱默(R.Kramer)和萨拉蒙等人提出政府一NGO关系理论。
他们认为NGO与政府有四种关系模式:
分别是政府支配模式、第三部门支配模式、两者并存模式和合作模式。
在第四种的合作模式有两种表现形式,一种是代理服务模式,另一种是合作伙伴模式。
在实际中,合作伙伴模式在一些国家中更加普遍,美国是典型的代表。
JelmiferM.Coston的研究,向我们就两者关系作了较为全面的展示:
政府组织与NGO之间的关系可以根据政府对一制度化多元主义的接受程度、NGO与政府之间的联系、二者之间的权力关系、二者之间互动的正式性、政府对NGO的发展政策是否有利等指标分为8类。
在Coston所划分的8种关系模式中,“抑制”模式与“合产”模式居于两极,在“抑制”模式中,NGO连合法的地位都尚未得到,生存显得极为艰难;
而“合产”模式是一种理想的典型的参与式模式。
其他6种模式或是趋向于“抑制”,或是趋向于“合产”,居于两极之间。
通常将两者的关系模式简单描述为冲突、竞争、合作3种形态。
在这3种模式中,竞争居于中间,也就是说,在NGO与政府之间的竞争关系中,既可能走向冲突,从而成为对抗或抑制的模式,也有可能走向合作,演化成为合约、第三政府、合作、互补或合产等形态。
在当前的历史条件下,在社区治理中,NGO与政府均以社区善治、实现公共利益最大化为目标,两者关系的发展趋势是逐步建立良好的合作伙伴关系。
2.2合作伙伴关系的含义
NGO与政府伙伴关系这一名词起源于19世纪70年代的美国,当时由于美国遭遇经济萧条,政府税收减少,在面临财政严重短缺的问题下,政府无力妥善处置所有的社会公共问题,以及承担复苏城市经济的责任。
面对一系列的问题,美国政府重新进行角色定位问题,各州地方政府开始尝试改变社会治理方式,大力倡导NGO与政府联合处理社会公共事务,并允许NGO与政府之间的竞争。
根据文献资料显示,NGO与政府的合作伙伴关系在一些国家中呈现的函义如下:
在英国,英国首相布莱尔1998年签署发布了“政府与志愿及社区组织合作框架协议”(COMPACT),这一项指导性协议,为政府和第三部门间的合作伙伴关系提供了基本的框架,这不但是布莱尔政府积极推进股份社会的基础工作,也是执行重要社会政策—“都市更新和拯救青年失业政策”的基础工具。
在欧盟,NGO与政府的合作伙伴关系是一种对抗社会疏离,增进地方社区发展的整合性计划。
在匈牙利,NGO与政府的合作伙伴关系是政府提供社会需求的公共服务和发展市民社会的一种方法。
在美国,NGO与政府的合作伙伴关系是联邦与州政府所共同发起并推进的激活都市社区,提升社区自主意识的方法。
合作伙伴关系是一个广泛的名词,学者们对于“合作伙伴关系”的观点各有不同见解,一般分为经济发展、政策导向及运作性三个观点的解释。
从经济发展的角度来看,合作伙伴关系是指政府、非政府部门共同合作,彼此资源共享,除了可以减轻政府的财政负担外,也可通过运用丰裕的民间资源,共同为经济发展目标而努力,寻求合作伙伴关系所带来的效率及效能最大化。
从政策导向的角度来看,合作伙伴关系所包含的成员及范围都很广泛,NGO与政府可以就服务的内容、范围、资源配置、服务输送等问题共同商议,非政府部门不只是提供服务,也可以参与决策的制定,两者为共同利益而进行全作、彼此分担风险、分享权力,寻求社会公共利益最大化。
从运作的角度来看,合作伙伴关系是指NGO与政府通过彼此沟通、学习,以达到平等互利的状态。
要实现真正的平等关系,关键在于以下三点一是需要共同参与,即决策权的分享,所有的利益相关人都能够及时参与,虽然不平等的决策可可能存在,但在做决策之前,每个人都有机会可以表达自己的意见;
二是需要责任分担,强调权责相当,不能够只要权利而不讲责任;
三是必须要互相信任,彼此充分信任,才能和谐互动,信任是合作的重要基础。
四是要建立良好的沟通协调机制,消除不同争议,为建立良好的合作伙伴关系消除障碍。
综上所述,从经济发展角度看,合作伙伴关系是一种国家NGO与政府共同合作致力于公共产品最大化,寻求伙伴更优的效率和效益:
从政策导向角度看,是NGO与政府共同治理公共事务的一种合作伙伴关系,可以通过NGO与政府合作伙伴关系这一机制的建立,以公共利益为核心,有效地整合资源,共同形成互利互惠的伙伴网络关系;
从运作的角度看,合作伙伴关系的达成有赖于共同参与、责任分担、信任以及沟通协调机制的建立,来协助NGO与政府互动良好、真正落实的合作伙伴关系。
2.3本文对“合作伙伴关系”的定义
本文所要研究的两者的合作伙伴关系,是指在我国的社区治理中,NGO与政府以实现社区公共利益最大化为目标,政府有选择地让渡,NGO有选择地进入,二者相互信任、相互支持、相互信赖,开展多种契约性、制度性的联合,实现对现代社区的有效治理,是一种和谐的平等合作伙伴关系。
三、NG0在社区建设中必不可少
3.1理论及现实需要
NG0在城市社区建设中涉及到的的理论需要主要有以下几个:
市场和政府失灵理论、第三方管理理论以及政府、市场、志愿部门相互依赖理论。
其中,市场和政府失灵理论认为市场或者政府在提供公共物品和服务的时候经常会出现失灵的情况,这一方面是由于我国普通民众对于公共物品和服务需要的异质性和多样化,而市场和政府并不能很好地满足这种多样性的需要;
另一方面政府的政策决议使得其公共服务在很大程度上满足的是人数较多的一部分人群的的需要,但没有满足留下的另一部分人数更多的群体的需要。
非政府组织存在的主要原因就是其可以弥补市场和政府再提供物品和服务方面的不足,起到互补的作用。
第三方管理理论认为非政府组织应该具有相关社会事务的处理权,政府在提供社区服务和推进福利项目的过程中应更多地担任宏观管理的功能,而把具体实施和细节处理权交由相关非政府组织。
第三方管理模式是调节社区居民需要与政府机构的戒备之间矛盾的一个很好的手段。
政府、市场、志愿部门相互依赖理论认为政府、市场和志愿部门之间存在着竞争与合作以及资源交换的互动关系,三者之间由于这种互动关系自的存在使得其在边界处有日渐模糊的趋势,三者在集中资源和提供服务等方面有着一定程度上的重叠性。
如果社区可以吸引具有一定规模和发展历史的NW)组织进驻社区,这些NG0组织先进的管理理念定然会对社区内部造成一定的影响,那么本社区的社区建设必然会更快的向现代化、专业化迈进,进而可以吸引更多的投资目光,筹集到更多的资金来满足社区建设的需要和迅速发展的居民多样化的需要。
因此,笔者认为NG0介入城市社区建设有着强大的现实需要。
3.2NG0介入社区建设优势明显
由于非政府组织扎根基层有着良好的群众基础、组织结构灵活性较大以及高效的运作机制使其在社区建设领域优势明显。
首先非政府组织的成员大多数都来自民间,并且组织鼓励社区居民亲自参与进活动的筹措和项目的进行,因而相比较政府而言能够更加及时清楚的了解社区居民的真正需要,进而提供社区居民需要的服务并且开展适合社区居民的活动。
通过以这种方式,非政府组织可以与社区内居民形成一种良好的互动关系和信赖关系,非政府组织可以成为一个中介向政府传递群众的心声。
同时,由于非政府组织对社区内的弱势边缘群体给予了更多的关注,因而可以表达不同利益阶层的利益诉求。
其次,非政府组织通过向社区引入其组织内较为先进的管理理念和工作模式,改变原先社区服务的粗放模式和经验主义格局,推动社区内部服务功能的拓宽和服务体系的建立。
政府可以通过对非政府组织实行政策上的扶持和优惠来推动非政府组织的发展,进而弥补其在社会建设上的种种缺陷和不足。
随着非政府组织的和社区发展的日渐成熟,政府可以逐渐把处理社区相关事务的权力移交给非政府组织。
另外,非政府组织由于其开放的工作思路和注重创新的工作理念、相对公开的财务运作等组织特性十分适应今后我国城市社区建设的发展方向。
四、讨论与建议
4.1对NGO的建议
4.1.1加强NGO的自身能力建设
4.1.1.1加大NGO人力资源建设力度
一个社会组织的存亡兴废,一定程度上取决于是否有一批为实现公共利益而无私奉献的成员。
这种出于利他主义动机,具有强烈的事业感和社会责任感的志愿奉献精神是NGO生存和发展的精神支柱,也是NGO进一步赢得政府依赖与支持,实现良好互动的基本要素。
NGO要加强内部管理,明确使命、宗旨、服务对象,树立以人为本的理念,开展活动,加强公益宣传,提高组织在社会公众中的公信力,倡导志愿精神,吸引、凝聚社会力量自愿加入组织提供公益服务或资金支持。
加强培训提高从业人员素质。
从长远发展来看,NGO应该设定人力资源发展规划,分成三个层面进行推进:
第一个层面是加强对从业人员的培训及专业人才的培养,提高业务能力;
第二个层面是要加强人力资源的开发,优化NGO服务人员在年龄、学历等方面的结构;
第三个层面是相当关键的,需要关注对NGO的领导人队伍的建设,优秀的领导人能够带领团队创造性地开展活动,妥善协调组织内外各层面的关系。
4.1.1.2增强NGO的自主筹款能力
NGO不能过分依赖政府,应当自力更生,拓宽筹资渠道。
一方面要保持与政府之间的良好合作关系,争取政府的支持。
获得政府的认同,可以获得其行政与财政的资源,还有利于引导公众形成公益观念并落实为具体的行动。
另一方面,要处理好与长期资助者的关系,同时还要注意宣传自身的公益宗旨与服务内容,不断提高社会公信力,提升社会合法性,争取更多资助者的支持。
4.1.2增强NGO的独立性
(一)NGO自身要切实转变观念,改变对行政组织依附的思维惯性,充分认识自身的自主治理性,在与政府建立良好合作关系的同时,应当注意保持独立性,防止变成政府的附属品。
(二)NGO不能一味坐等政府在治理领域内的施舍,而应通过法律制度的途径获得自己平等的发言权。
58NGO要加强与所代表阶层的沟通,增加利益代表性,制定适合自己的发展战略和参与策略,提出有价值的政策建议。
(三)NGO还要保持创新能力,对各种社会新需求、新动间迅速反应。
只有提高自身的代表性和公信力,NGO才能获得资源合法性,进而与政府建立健康良好的合作伙伴关系。
4.2对政府的建议
4.2.1推进对NGO的行政协调的规范化建设
4.2.1.1对目前的“双重管理体制”进行改革
要配合准入制度的改革,逐步改变,由双重管理变为由民政部门单一管理的体制,由全面管理到根据具体问题进行具体管理,适当放宽业务主管部门的管理,减少对NGO的控制,在政策上鼓励NGO的发展,逐步培养和提高NGO的社会治理能力。
对NGO要管,但要管理有方,管而不死。
通过对双重管理体制的改革,从制度上剥离NGO对政府的行政依附关系,让其回归自然的民间性。
4.2.1.2变决策主导为平等参与共治
NGO与政府的合作伙伴关系的构建,必须满足以下两个前提条件才有意义:
一是NGO真正的独立,二是NGO与政府在平等地位上开展合作。
要转变观念,正确认识NGO与政府在合作伙伴关系中的定位,充分认识NGO发展的历史必然性及其在社区治理中的重要意义。
政府必须积极地转变对NGO定位的认识,NGO不是接受政府机构精简人员和离退休人员的场所,是承接政府部门社会职能的组织;
非政府部门不是政府职能转变过程中,掩人耳目的工具,而是公民社会的代表;
NGO的发展不是在与政府争权,而是在帮助政府治理社会。
“要科学把握好与NGO的伙伴关系,正确界定双方职能。
通过建立规范的政府采购的方法,让渡出事权、物权、财权和人事任免的相关管理领域,将这些职能真正地、彻底地放手将给NGO,由社会组织负责提供这些相关公共产品或公共服务。
作为政府部门,需要做的是腾出手来,从具体的事务堆中抽出身来,归到政府的本位上更好地履行其应尽的职责。
把发挥NGO的作用纳入到社会经济发展的总体目标中,将NGO看作是平等的合作伙伴而非附属机构或部门。
4.2.1.3在明确的政策框架下发展合作伙伴关系
l、为了防止因政府领导层调整等不可预测的因素对双方合作伙伴关系构建的影响,建议借鉴英国的COMPACT模式,根据国情、地域情况、社区治理的实际情况和需要,在不同的发展阶段、不同的层级,用正式规则、事实规则或论坛规则三种不同的规则形式把两者的合作伙伴关系确定下来,以协议或规范等具有约束效力的形式制定NGO与政府构建合作伙伴关系的基本准则。
当涉及具体项目开展合作时,再以此准则为准绳签订合同,明确双方权责,以此保障促进各级NGO与政府之间建构合作伙伴关系,推进各级政府逐步在更多领域的公共服务上与NGO之间展开合作。
2、制定政府向NGO提供资金支持的制度规范。
政府对NGO的经济扶持对于两者合作伙伴关系的建立有着极其重要的意义。
NGO与政府彼此独立平等地运行是两者合作伙伴关系建立与发展的先决条件。
在市场经济的环境中,NGO必须拥有足够的资金,才能确保自身的生存和发展。
NGO的资金来源有政府、企业、跨国组织、个人等等,而政府应当担当起NGO经济来源主要提供者的责任。
这是因为,NGO的特征之一就是公益性,主要提供公共物品,政府向其提供经济资助不仅可以推动NGO的发展壮大,还可以用较少的财政资源创造较多的社会公共产品,引导较多的社会资源流向社会公益事业。
政府对NGO的经济扶持主要表现在向其提供财政补贴和税收优惠。
在我国,资金来源的困窘是大部分NGO普遍面临的问题,而政府向NGO提供的资金支持相当有限并且方式也很不规范。
建议制定相应的规范,一是明确规定申请减免税收的条件、范围及程序;
二是规定政府必须在资金上对NGO给予大力的支持,并在形式和渠道上予以规范,逐步转变单纯的补助,采用政府招标购买服务的方式,提高政府财政资金使用效率,促进NGO在竞争中不断提升自身能力。
3、建立第三方监督评估的制度规范。
和谐互动的合作伙伴关系要得以维系和健康运行,离不开有效的监督、评估与协调。
而合作伙伴关系双方的特殊属性和我国目前的对于NGO的双重管理机制决定了必须寻求第三方对这一合作伙伴关系进行监管协调。
在A社区,可在A社区的社区代表会议体制下设立机构或在现有机构中新增此项职能;
若是在一级政府,则建议可在人大体制下设立独立于政府行政体系的国家监督机构,建立反馈渠道,及时调整两者的合作伙伴关系:
建立评估机制,定期对双方伴关评估,及时调整合作方式,建立良好合作伙伴关系;
建立中介机制,在合作伙伴关系发生冲突时,由第三方调停。
通过第三方的监督、评估,协调NGO与政府之间的关系,为良好合作伙伴关系的长远发展提供制度保障。
要加快制定相关的政策、文件。
4.2.2提高政府公职人员的思想认识水平
中国的封建社会持续了近2千年,长期以来,在人们的思维定势中,“强政府,弱社会”在思想形态中占据了主导地位。
但是,社区治理的实际对我们提出了“小政府,大社会”的新要求。
要建立发展NGO与政府的合作伙伴关系,政府公职人员的观念转变是重要的先决条件。
现在的政府机构中,有一部分老同志的价值观形成于计划经济时期,对新事物的接受比较慢,因此,对政府工作人员的教育和引导必不可少。
政府公务人员必须从实际出发,把消极守旧的管控思想转变为积极的服务思想,为合作伙伴关系的建立创造条件。
一方面,要开展理论培训与提高。
要让他们在实践中贯彻落实科学发展观,批判吸收中外有关理论研究成果,学会以发展的眼光来看待NGO的问题,变管理理念为服务理念,积极推进NGO与政府的合作,促进公众参与公共事务的治理。
同时,公务员还需要对NGO进行全面、综合的了解,才能在实践中自觉地为实现公共利益最大化而努力。
另一方面,可以组织参观考察,提高感性认识。
上海静安寺街道的NGO培育与发展比较靠前,积累了一定的实践经验;
在浦东,潍坊新村街道、塘桥新村街道及北蔡镇等几个社区,也各有特色地开展了一些试点与实践。
通过参观学考察,一方面增强感性认识,进一步转变不符合发展实际的观念,另一方面可通过学习分析在今后的实践中取长补短,推进A社区的合作伙伴关系发展。
4.2.3加大伙伴文化的培育力度
加大伙伴文化的培育和发展,可以帮助政府公职人员转变观念,正确认识政府与NGO双方在合作伙伴关系中的定位,积极推动合作伙伴关系的优化进程。
(一)政府应当正确认识自身在资源配置方面的优势,自觉淡化主导地位,对NGO参与社区治理予以充分尊重,将其视为处于平等地位上开展合作的伙伴,促使NGO与政府共同参与社区治理,尽可能发挥资源的最大效益,实现公共利益的最大化。
(二)政府应对NGO给予充分信任,夯实合作伙伴关系的基础。
与NGO通过委托、购买服务、授权等方式进行合作时,避免或减少对NGO不必要的限制与要求,增进双方的互相信任,在此基础上建立并发展双方良好的合作伙伴关系。
(三)要对NGO与政府合作伙伴关系的成功案例,在不同层面加大宣传与推广力度。
一方面,可以根据社区实际,对成功案例的模板微调后复制推广,让合作伙伴关系带来的好处惠及更多社区公众:
另一方面,可以通过各类宣传媒介、媒体,着重对合作伙伴关系的必然性和成效进行宣传,使社区公众逐步了解伙伴文化,引导社区公众对伙伴文化形成价值认同。
4.3营造更好的外部环境
4.3.1制定保障合作伙伴关系的制度规范
(一)调整规范NGO的准入制度。
通过立法把NGO的管理纳入法制轨道,对不同功能、领域的NGO进行划分,对符合现阶段需要的适当放宽政策,降低准入门槛。
如可以适当放宽地区性行业协会、社会服务类NGO和特定的公益性NGO的登一记限制。
同时,在准入制度方面取消“担保人”制度,由民政相关部负责管理与审核。
不妨可以借鉴一下上海工商提倡“非禁不止”的创新行政管理方法,这一工作理念贴近实际、尊重实践,令上海工商全市企业户数和注册资本在2010年首入全国三甲。
民政部作为我国唯一法定的NGO管理单位,负起NGO准入的全部责任。
(二)要加强法律政策的环境建设。
制定有关NGO管理运行的统一规范的基本法律,完善相关法律法规,赋予NGO独立的法律地位,并赋予其遇到政府不当干预时的司法救济途径;
督促NGO也要依法自律,防止“志愿失灵”和逐利倾向;
政府要在法律的规范下依法监管,减少随意的行政干预。
4.3.2培育社区公民社会
NGO与政府合作伙伴关系的健康发展,离不开成熟的社区公民社会,这是其成长所必需的外部环境。
(一)要注意加强对社区公众的公民意识的宣传与引导,也就是通常政府官方所说的精神文明建设。
让社区的公众做既懂得维权,又积极履行义务、承担社区责任的的新时期公民。
为营造有利于合作伙伴关系发展的社区环境打好基础。
(二)A社区的社区代表会议制度的架构,为构建类似于英国COMPACT模式已打下了较好的基础。
可以根据社区实际,在大力培育、扶持、引进NGO参与社区治理的过程中,注意同步探索完善社区代表会议制度。
从制度层面的安排来讲,要进一步拓展NGO在治理架构中代表公民社会利益的渠道;
从实际的操作层面来讲,要进一步完善社区委员会和下属各专委的运行机制,把这些机构做
实做强,为今后构建更为科学的合作伙伴关系的模式与准则筑牢根基。
(三)在这一过程中,要同时注意加强培育公民社会对于NGO的认同感。
这是因为公民认同是社会发展的根本动力,美国的爱德华·
希尔顿认为公民认同既是一种态度,也是一种行为模式,公民认同在社区层面上表现为社区公民对社区的关心程度、情感认同与心理归属、社区生活满意度和社区事务的参与程度几个方面。
NGO要在社区治理中获得生存空间,必须取得广泛的公民认同。
这需要政府通过公众舆论宣传,来培育公众对NGO的认同感。
NGO与政府的合作伙伴关系,既是实现社区善治的重要条件,也是社区善治的产物。
合作伙伴关系的健康发展面临着来自主、客观多方面的影响,无论是单靠NGO还是政府的自身努力,都不足以消除这些障碍,还需要整个社会的共同努力和维护。
参考文献
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