第一章公共管理导论.docx
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第一章公共管理导论
识记、理解、应用
单项选择、多项选择、案例题、简述题、论述题
第一章公共管理导论
第一节管理与管理理论的演进
一、管理的含义
管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物,是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。
管理的定义
管理就是管理者在一定的环境和条件下,为了实现组织目标,动员和运用有效资源而进行计划、组织、领导和控制等社会活动。
管理的六点基本含义
(1)管理是由管理者引导的活动;
(2)管理是在一定环境条件下进行的;
(3)管理是为了实现组织目标;组织的目标是管理活动的出发点和归宿;管理本质上就是为了有效实现组织目标而进行的活动;组织目标可分为近期和中长期目标,它是特定组织和全体成员目标的共同部分;为检验管理绩效提供了依据。
(4)管理需要有效地动员和配置资源;
(5)管理具有基本的职能;
(6)管理是一种社会实践活动。
管理的基本含义决定着管理具有两重性,即自然属性和社会属性。
管理的分类
(1)按照是否具有科学性:
科学管理和非科学管理
(2)根据对管理过程不同环节的重视和运用的角度:
目标管理、过程管理和结果
(3)根据公共领域和非公共领域的划分及其主体组成形式:
公共管理和企业管理
(4)根据管理者对被管理者的态度:
人本管理和非人本管理
(5)根据管理的层次:
宏观管理和微观管理
二、管理的职能
最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔,他提出“五职能说”(计划、组织、指挥、协调、控制)
关于管理职能的划分有不同的观点。
管理的基本职能(尤其是公共管理的职能)是:
计划、组织、领导、控制。
计划职能
计划职能就是管理活动中的预先筹划和安排的职能。
计划职能是管理活动的首要职能,是管理活动的逻辑起点。
计划职能是确定管理目标的第一个步骤,是实现管理目标并使管理由此岸到彼岸的桥梁。
预先性、预测性、评价性、选择性和调整性。
组织职能
组织职能是按照组织的特点和原则,通过组织设计,构建有效的组织结构,合理配置各种资源并使之有效运行,以实现组织目标的活动。
组织是管理的前提和载体,因此组织职能是管理活动得以顺利进行的必要环节。
合理性、有序性和规范性。
领导职能
领导职能就是管理者按照组织目标和任务,运用管理权力,主导和影响被管理者,使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。
领导职能是管理过程的灵魂,是集中体现管理者素质和能力的活动,是取得管理效率和效果的关键职能。
领导职能因素常常被人们认为是管理的核心环节。
权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、规范性。
协调性是领导职能的突出特征。
合法权力是领导职能保持其权威性并得到有效实施的基础。
公正性是关系社会正义的领导职能必备的特征。
控制职能
控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求,对组织运行状况进行检查、监督和调节的活动。
控制职能是管理过程的监视器和调节器,因此它对于管理过程的顺利进行具有重要的保证作用。
另一方面,控制职能是管理过程的不同阶段的连接点。
三、管理学
管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。
管理学的研究内容
管理学是挂历观念和原理构成的知识系统,主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术,同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题。
管理的科学性和艺术性
管理是兼具科学性和艺术性的活动,即管理既是一门科学,也是一门艺术,是管理和艺术的统一。
管理学是科学知识体系,而科学知识体系创造性的运用就是艺术。
管理科学(逻辑描述、常规原理、体系化知识)、管理艺术(远离逻辑和数学、随机性问题、灵活的实践)。
相互依存,相辅相成。
四、管理理论的演进
管理学的三个发展阶段包括:
古典管理理论阶段、行为科学阶段、现代管理理论阶段
古典管理理论阶段
注重科学性、精确性、法理性、纪律性,较少注意人的全面特征及其对管理的影响。
(1)科学管理学派
泰罗是科学管理学派的奠基人。
《科学管理原理》(1911)的出版,成为管理科学正式产生的标志,泰罗也因此被成为“科学管理之父”。
科学管理的中心问题是提高效率;标准化管理;差别计件报酬、计划与执行职能分开;例外原则。
(2)组织管理学派
法约尔(法)和韦伯(德)通常被认为是组织管理学派的代表人物。
法约尔的组织管理理论集中体现在《工业管理与一般管理》(1916)一书。
管理的基本职能;管理的14项一般原则;
韦伯的研究主要集中在行政管理方面,其主要思想和理论集中体现在《社会和经济组织的理论》一书。
韦伯把人类社会的权威划分为传统型、魅力型和法理型权威,并根据法理型权威确定了现代行政体系的基本原则。
资本主义的基本原则就是理性化,所有社会组织和活动都必须按照理性化的原则进行;组织按科层制设立;分工按职业专业化原则进行;按法理认同组织权力管理;管理遵循对事不对人,人的关系职位关系为支配;行政官员的委任制。
行为科学阶段
对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行研究。
(1)强调对人性的全面关注;
(2)重视非正式组织;(3)主张由监督转向人性激发,由专断转向民主。
行为科学产生于对人的本性的关注,这一关注始于1924年至1932年间由梅奥主持的“霍桑实验”。
工人是社会人而不仅仅是经济人;组织中存在非正式组织;新型领导在于提高工人的满意度。
霍桑实验奠定了管理的行为科学的基础,通过该实验得出的结论构成了管理中的人际关系学说。
(1)人的需求、动机和激励问题
马斯洛。
需求层次理论。
《人类动机的理论》和《激励与个人》。
生理、安全、社交、尊重、自我实现需求。
赫茨伯格。
双因素理论。
《工作的推力》和《工作与人性》。
保健因素和激励因素。
要激发组织成员的积极性,必须采用激励因素(成就、认可、挑战性工作、责任、升迁、发展)。
(2)管理中的人性问题
麦格雷戈。
X理论-Y理论。
《企业的人事方面》。
人的本性的设定。
运动Y理论(努力工作)才能实现管理目标。
阿吉里斯。
不成熟-成熟理论。
《个性与组织》。
组织中的人性是发展的。
以工人为中心的管理方式。
(3)人际关系问题
巴纳德。
动态平衡理论。
组织是人群之间互动关系组织的系统。
非正式组织。
卢因。
群体动力学理论。
非正式组织。
现代管理理论阶段
孔茨的“管理学丛林”(11个):
(1)管理过程学派(孔茨)。
管理职能学派。
(2)社会系统学派(巴纳德)。
把组织及其成员的关系看成是一种相互协作的社会系统。
(3)系统管理学派(卡斯特)。
组织是一个整体的系统。
(4)决策理论学派(西蒙)。
吸收系统理论的观点,运用计算机和运筹学等方面的知识而形成的学派.
(5)经验学派(德鲁克)。
从实际经验出发,而不是从一般原则出发。
(6)权变理论学派(卢丹斯)。
管理方法技术与条件环境的关系。
(7)管理科学学派(马克兰特)。
创设了若干管理研究的定量分析方法,如决策树、线性规划、网络技术、动态规划、模拟方法和对策方法等。
(8)经理角色学派(明茨伯格)。
(9)社会-技术学派(特里斯特)。
(10)经营管理学派(布里奇)。
(11)人性行为学派(麦格雷戈)。
管理理论演进的特点
(1)管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到第管理中社会人设定的过程;
(2)管理学的发展是从管理过程单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。
(3)管理学的发展是从定性分析为主到定性分析和定量分析相结合的过程。
(4)管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。
第二节行政与行政理论的发展
一、行政的含义
行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力,依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内容事务的活动。
行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。
行政的特点:
执行性、政治性、权威性
二、相关概念辨析
政治与行政
在西方,最早论述政治与行政的区别,从政治与行政分离的角度来解释行政的是美国行政学家威尔逊和古德诺。
其观点是“政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行”。
政治与行政既密切联系又有一定的区别。
政治主导行政,行政从属于政治。
政治与行政难以截然分开。
行政与立法司法
这是国家权力的三大系统,行政是有别于立法和司法的一种国家权力。
我国三种权力的关系。
三、行政学
行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科,简言之,行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。
从四个方面把握行政学的定义
(1)行政的主体是国家权力机关的执行机构,即国家行政机关。
在我国表现为国务院和地方各级人民政府。
行政管理是以国家权力为根据的,是行政国家权力的一种公共管理。
(2)行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
(3)行政管理的根本原则是依法管理。
政府法制、依法管理是现代行政管理的本质特征。
(4)行政学的主要任务和根本目的是探讨和发现行政活动的规律性。
四、行政理论的发展
行政学形成的原因和著名代表人物(威尔逊、古德诺、怀特)
(1)行政国家的出现。
(2)文官制度改革运动的发展。
(3)多学科的形成与发展
(4)专业教育和职业发展
西方行政学产生于美国,它的产生是以1887年威尔逊发表《公共行政研究》为标志的。
行政理论发展的三个阶段:
形成时期、成长时期、发展时期
形成时期
科学管理时期。
19世纪末到20世纪30年代。
运用工商企业科学管理理论研究行政管理。
侧重研究人的活动对象,以及人与活动对象的关系。
忽视人的因素。
威尔逊《公共行政研究》(1887);古德诺《政治与行政》(1900);《科学管理原理》(1912);《公共行政研究导论》(1926);魏劳毕《公共行政原理》
成长时期
行为科学时期。
20世纪30年代到60年代。
主要特征是把行为科学运用于行政管理的研究。
忽视了理性、行政组织、法制规范以及外在环境的作用。
梅奥:
霍桑实验;巴纳德的动态平衡理论;西蒙的决策理论;麦格雷戈的x-y理论;马斯洛的需求层次理论。
发展时期
现代科学管理时期或新公共行政管理时期。
跨学科、交叉研究。
公共选择学派(布坎南)、新制度经济学派(科斯)。
第三节公共管理理论的兴起
一、公共管理概述
形成于19世纪末20世纪初。
其研究方向是1887年威尔逊的《公共行政研究》一文所确定的,其相对独立的学术框架建立于20世纪3、40年代,以1926年怀特的《公共行政研究导论》和1927年魏劳毕的《公共行政原理》的出版为标志。
公共管理理论的三次重大理论转换:
从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理。
对传统公共行政理论的批评
传统行政理论建立在科层制理论和政治-行政二分法的基础上,它将自己的研究对象主要集中于行政组织或管理体制上,重视组织的内部去想,注重机构、过程和程序以及行政原则的研究,并以行政效率作为追求的最高目标。
厄威克和古利克《行政管理科学论文集》POSDCORD公共行政学的7个基本原则。
二战后,受到政治学的批判。
西蒙、达尔、阿普比、朗、沃尔多。
60年代以后,出现了两种取代传统公共行政理论的尝试:
一是弗雷德里克森等人为代表的“新公共行政”,强调民主取向的公共行政。
另一种是政策分析或政策科学。
拉斯韦尔《政策科学》(1951)。
公共管理理论的产生
政策途径(P途径)和商业途径(B途径)
P途径:
由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势。
B途径:
注重战略管理,关心过程问题。
两种途径与7、80年代逐渐汇合,《公共管理:
学科现状》可以看做公共管理学派的宣言。
二、对公共管理理论的不同理解
将公共管理等同于公共行政
罗森布鲁姆《公共行政学:
管理、政治和法律的途径》:
公共行政是管理的、政治的和法律的理论的应用与为全社会或社会的一部分履行规制和服务职能而执行立法和司法的政府法令的过程。
将公共管理当作公共行政的一个分支学科
奥特、海德、沙夫里茨《公共管理经典读物》
将公共管理看做不同于传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架
加森、奥弗曼《美国公共管理研究》
佩里、克雷默《公共管理:
公共和私人的观点》
第一本为公共管理确立基本基本学科框架的教科书,是波兹曼和斯特拉斯曼的《公共管理战略》(1990):
公共管理关心战略问题;应用更广泛。
三、公共管理的研究对象
公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。
四、公共管理的学科特征
公共管理的六个学科特征(公共管理与传统公共行政的主要区别)
(1)研究对象与范围。
从行政机构到公共组织。
(2)跨学科和综合性特点。
从以政治学为基础到以经济和工商管理为基础。
(3)研究焦点。
从重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果和绩效的研究。
(4)其他焦点。
涉及大量其他主题。
(5)研究方法。
从规范研究到实证和规范研究。
(6)实践基础。
建立在公共实践的基础上。
五、公共管理的研究途径和方法
管理学、政治学、法学和经济学途径:
公共选择理论、新制度经济学
系统分析、比较分析、实验分析和案例分析
1.(2001年选择题1)管理的两重性是指()。
A.管理的目标性和阶段性
B.管理的科学性和艺术性
C.管理的先进性和可行性
D.管理的组织性和行为性
[答案]B。
管理的两重性一方面表现为管理的一般性和特殊性;另一方面也表现为科学性和艺术性。
2.(2001年选择题2)最早系统并且明确分析管理职能的学者是()。
A.美国学者弗雷德里克·温斯洛·泰罗
B.法国学者亨利·法约尔
C.德国学者马克斯·韦伯
D.美国学者乔治·埃尔顿·梅奥
[答案]B。
法国的亨利·法约尔在《工业管理与一般管理》中将管理职能划分为计划、组织、指挥、协调和控制职能。
3.(2001年选择题4)按照管理学的权变理论,权变关系是指以下两个基本变量之间的函数关系()。
A.管理方法技术和管理条件环境
B.管理的近期目标和中长期目标
C.管理的组织和管理的环境条件
D.管理的集权和分权
[答案]A。
权变管理派的代表人物认为,权变关系就是管理方法技术与管理条件环境之间的两个以上变量的函数关系,权变管理就是根据条件环境的自变量与管理方法技术的因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理。
4.(2001年选择题6)管理学在理论与方法不断创新和发展的基础上,已成为一门独立的学科,形成了自己的学科特征,这些特征主要是()。
A.应用学科、发展学科、行为学科
B.理论学科、交叉学科、发展学科
C.人文学科、应用学科、交叉学科
D.发展学科、交叉学科、应用学科
[答案]D。
管理学作为一门独立的学科,它的特征主要有:
(1)交叉学科。
管理学对于管理活动的研究包括多方面的内容,因此管理学是社会科学和自然科学的多种学科交叉形成的学科。
(2)应用学科。
管理学自产生起,就是以管理实践活动的直接效用性为特征的,因此管理学具有应用学科的特点。
(3)发展学科。
管理学的研究必然会随着管理实践的发展不断发展,使之更加科学化,更加适应管理实践的需要。
5.(2001年选择题7)公共管理以公共利益的实现为目标,在现实的管理活动中,它的基本内容可以概括为()。
A.承担公共服务B.提供公共物品
C.管理公共活动D.建设公共工程
[答案]A。
在公共管理的现实性上,公共利益的实现体现为公共服务的提供,因此,公共管理以公共利益的实现作为基本目标,在现实管理活动中,是以公共服务的承担作为基本内容的。
公共管理对于公共服务的承担,包括对公共性事务的管理和公共产品的供给。
6.(2001年选择题8)公共组织与其他组织之间区别的标志是()。
A.是否具有指令性B.是否具有公共性
C.是否具有合法性D.是否具有统一性
[答案]B。
公共组织具有一般组织共同的特性。
公共组织的特殊性在于其“公共性”,这种公共性集中体现在其组织目标和组织基本功能上,这种公共性也是公共组织与其他组织区别的标志。
7.(2001年选择题9)德国学者马克斯·韦伯主张管理组织必须遵循的原则是()。
A.集权原则B.分权原则
C.科层制原则D.职能分工原则
[答案]C。
马克斯·韦伯作为组织管理学派的代表人物,提出了现代行政体系的基本原则,包括理性化的基本原则和观念;管理组织必须按照科层制设立;按照法理性认同原则进行组织的权力管理;管理遵循对事不对人的原则;行政官员由委任产生,领取固定薪金,其升迁由上级决定。
其中科层制原则是指按照明确的分工和自上而下的层级系统来构建管理的组织。
分工按照职业专业化原则进行,层级按照上下层级节制安排。
8.(2001年选择题10)管理是以()为主体进行的活动。
A.管理者B.人C.资金D.组织
[答案]A。
管理的主体是指“管理中处于指挥和领导他人活动的人、集体和组织”,而并不是在管理活动中所有的人、集体和组织。
9.(2001年选择题:
11)按照邓小平理论,我国进行改革开放,应该允许一部分人和一部分地区先富裕起来,最后实现共同富裕。
从管理学的角度来看,这种思想体现了公共管理中的哪些基本价值?
()
A.效率与公平B.效率与秩序
C.生存与民主D.安全与公正
[答案]A。
“应该允许一部分人和一部分地区先富裕起来”,是涉及“效率”;“最后实现共同富裕”是涉及“公平”。
10.(2001年选择题12)按照组织的目标和计划的要求,对组织和社会运行状况进行检查、监督和调节的活动,被称之为管理的()。
A.监督职能B.领导职能
C.控制职能D.调节职能
[答案]C。
领导职能是指管理者按照管理目标和任务,运用法定的管理权力,主导和影响被管理者,使之为了管理目标的实现而积极行动并贡献力量的活动,所以B项被排除。
监督职能和调节职能只是控制职能的一个方面,不能全面表达题意,所以可排除A、D项。
11.(2001年选择题13)在管理学中,定量分析是对管理现象中可以量化的部分进行测量和分析的方法,这一方法()。
A.不涉及理论问题B.涉及理论问题
C.仅限于政策问题D.仅限于行为问题
[答案]B。
定量研究方法虽然是以操作技术和规范,如抽样方法、资料收集方法、数字统计方法等为主,但是定量研究方法是对管理现象中可以量化的部分进行测量和分析,以检验研究者自己关于该现象的某些理论假设的研究方法,所以定量方法也涉及理论问题。
12.(2001年选择题14)公共组织与非公共组织的管理之所以具有特定的共同性,是因为管理具有()。
A.一般性B.创新性C.职能性D.计划性
[答案]A。
管理的一般性是指管理与社会生产和公共生活的相伴而生性,即管理是人类社会的自然属性。
这种自然属性使得管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中,使得管理具有自身的一般规律,也使得管理活动的基本方式和方法对于不同的管理活动具有可学习性和可借鉴性。
B、C、D项都是公共组织与非公共组织在管理中都具有的职能或者特点,但它们任何一项都不能涵盖两者所有的共同性,只是它们一部分共同性的表现。
13.(2001年选择题16)美国学者弗雷德里克·温斯洛·泰罗被称为“科学管理之父”,按照他的理论,管理的中心问题是管理的()。
A.科学性问题B.合理性问题
C.效率性问题D.系统性问题
[答案]C。
泰罗针对美国工厂中管理落后、劳动生产率低下的状况,进行了一系列的实验,提出了改进管理制度和管理方法的一整套设计,目的都是为了提高效率。
泰罗的其他管理思想也都是围绕提高效率展开的。
14.(2001年简述题5)简述公共管理的基本特点。
[答案]
(1)公共管理以公共利益的实现为目标。
(2)公共管理以公共组织为依托。
(3)公共管理过程是公共权力的运用过程。
(4)公共管理具有独占性。
(5)公共管理必须接受公众监督。
15.(2002年选择题1)法约尔把管理职能分为()。
A.计划、组织、领导、控制
B.计划、组织、指挥、人事、控制
C.计划、组织、指挥、协调、控制
D.计划、组织、人事、领导、控制
[答案]C。
法约尔在《工业管理与一般管理》中认为,管理职能可以划分为计划、组织、指挥、协调和控制五项基本职能。
16.(2002年选择题2)管理的艺术性集中体现在()。
A.管理活动中对于“度”的把握
B.管理活动是一种创造性的活动
C.管理活动有其特殊规律性
D.A项和B项
[答案]D。
管理本质上是人的活动,由于人的复杂性,因此管理又具有特定的艺术性。
管理的艺术性集中体现在管理活动中对于“度”的把握,同时管理的艺术性还体现在它是一种创造性的活动。
C项“管理活动有其特殊规律”不是管理艺术性的体现,而是管理特殊性的体现。
综上所述,正确答案应该为D项。
17.(2002年选择题3)“管理的特点就是变革——迅速的、不断的、根本的变革。
唯一不变的事就是变革”,这是()指出的。
A.特里B.戴维斯
C.弗里蒙特·卡斯特D.哈罗德·孔茨
[答案]C。
系统管理学派的代表人弗里蒙特·卡斯特提出了“管理的特点就是变革——迅速的、不断的、根本的变革。
唯一不变的事就是变革”的观点。
18.(2002年选择题5)一切管理活动的共性是()。
A.实行组织控制的例外原则
B.为了实现特定的目标
C.管理组织必须按照科层制设立
D.使管理职能细化
[答案]B。
管理是管理者在一定的环境和条件下,为了实现特定的目的,动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等的社会活动。
也就是说,一切管理活动都是为了实现特定的目标而进行的。
19.(2002年选择题6)马克斯·韦伯提出()。
A.管理的人本规律
B.管理遵循对事不对人的原则
C.管理具有组织性
D.组织职能具有合理性、有序性和规范性
[答案]B。
管理遵循对事不对人的原则,它的含义是指人员的任用按照职位的要求,通过严格的考试和教育训练,根据候选人能力决定任用;同时,组织中人员的关系遵循理性原则,以职位关系为支配,排除感情因素的影响。
20.(2002年选择题7)下列作者的著作被写错的是()。
A.赫茨伯格的《工作的推力》
B.马斯洛的《激励与个人》
C.阿吉里斯的《个性与组织》
D.麦格雷戈的《工作与人性》
[答案]D。
《工作与人性》是赫茨伯格的著作。
麦格雷戈的代表作是《企业的人事方面》。
21.(2002年选择题8)孔茨提出“管理学丛林”,把管理学派划分为11个,以下不属于孔茨划分的学派是()。
A.以孔茨等为代表的管理过程学派B.以巴纳德等为代表的社会系统学派
C.以德鲁克等为代表的经理角色学派D.以西蒙等为代表的决策理论学派
[答案]C。
以德鲁克等为代表的是经验学派,而不是经理角色学派。
以明茨伯格等为代表的才是经理角色学派。
22.(2002年简述题1)管理学发展的特点。
[答案]
(1)管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程。
(2)管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。
(3)管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。
(4)管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。
23.(2002年案例题1)
机场建设引发的思考
开发旅游资源是修建J市机场的最大理由,当时没有到J市的高速公路,铁路和水路是主要交通路途。
当然,修机场、通航可以提升J市城市形象和功能,招商引资,于是机场被寄予厚望。
1993年,经过可行性研究、立项、审批层层把关,J市机场开始破土动工,1996年机场竣工,J市迎来航空时代。
兴奋仅仅维持了两年。
民航局A局长称,“只花钱不挣钱,谁都高兴不起来。
”1997年,J市机场通航第一年便陷入亏损,原因很简单:
没客源,没有航班。
而在J市机场修建项目报告上,每年客流量应当在300万人左右,现实数据却只有区区100多人,从开通起,赚钱便成为泡影
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- 第一章 公共 管理 导论