关于推进农民进城与统筹城乡发展的思考Microsoft Word.docx
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关于推进农民进城与统筹城乡发展的思考
随着经济社会的发展,城乡结构正不断发生深刻变化,城市与农村相互依存、同兴共荣的趋势不可逆转。
推进统筹城乡发展,既是落实科学发展观、破解城乡“二元”体制障碍、加快转变发展方式的战略抓手,也是解决“三农”问题、推进城乡一体化的治本之策。
近年来,全国各地都把引导农民进城作为统筹城乡发展的有效措施,陆续制定政策,积极予以推进。
宝鸡作为西部欠发达地区,如何加快推进农民进城、实现城乡统筹发展,通过调查研究,我们有了一些认识和思考。
一、充分认识农民进城对统筹城乡发展的促进作用
国内外统筹城乡发展的实践证明,加快推进城镇化进程是统筹城乡发展的必由之路,而农民进城是提高城镇化水平的有效举措。
因此,引导农民有序进城,减少农民数量,是解决“三农”问题、统筹城乡发展的有效途径。
一是农民进城有利于加快城镇化进程。
人是城镇的主体,增加城镇人口是加快城镇化进程的前提和基础。
增加城镇人口最主要的来源就是引导农民进城落户,把农民变成市民,把农村劳动力变成产业工人或者服务业从业人员。
农民进城不仅会直接增加城镇人口,有效提高城镇化水平,也必然促使城镇建设规模的快速扩张、城市基础设施的不断完善和社会消费需求的大幅增长,以此推动城镇化进程进一步加快。
2010年,我市城镇化率达到42%,明显低于全国49.68%和全省46.5%的城镇化水平。
省政府《关于支持宝鸡加快建设关中——天水经济区副中心城市的意见》提出,到2015年宝鸡市城镇化率达到60%,到2020年,城市建成区人口达到130万人,建成关天经济区副中心城市和陕甘宁川毗邻地区的特大城市。
目前,市区人口只有80万人左右(含流动人口),实现“十二五”发展目标,建设超百万人口的特大城市,平均每年需要增加城镇人口6万人,这就要求我们加强宣传引导,强化政策支持,不断加快农民进城步伐。
二是农民进城有利于拉动消费。
工业化与城镇化是紧密联系、互相促进的发展过程,工业化要以城镇化为基础,城镇化则要靠工业化来推动,从这个意义上讲,在经济现代化的过程中,工业化创造供给,城镇化创造需求。
城镇人口因为收入水平整体较高,加之良好的商业服务设施和消费环境,人均消费水平远远高于农村。
改革开放以来,虽然城乡消费差距逐步缩小,但根据中国商业联合会的统计数据,2009年城镇人均社会消费水平仍是农村的2.52倍。
据有关方面报道,一个农民进城成为城市居民可以拉动50万元的投资和消费需求。
因此,城镇人口比重的提升会带来消费总量的扩张,促进区域经济快速发展。
我市地处西北内陆,出口对经济的贡献较小,经济增长主要依靠投资拉动。
在国家宏观经济政策调控力度不断加大,紧缩“地跟”“银根”的情况下,引导农民进城,扩大消费规模,对于促进经济发展显得十分重要而紧迫。
三是农民进城有利于发展农村经济。
当大量的农民离土离乡进入城镇后,留在土地上从事农业生产的农民就会逐步减少,农村资源的人均占有量会不断上升。
首先,土地资源通过合理流转,能够实现规模经营,有利于新优品种和实用增产技术的推广,有利于农业生产的机械化、专业化、设施化发展,将大幅提高生产效益。
其次,规模化经营有利于市场主体的培育和标准化产品的生产,会有力促进订单生产、农超对接等经营模式的推行,延长产业链条,实现农产品的多层次增值,推动农业产业化发展。
第三,规模化经营会促进农业生产内部的分工,加快农资经营、农业服务、农产品加工、储藏、运销等产业发展,吸引更多农村劳动力在相关环节就业增收。
第四,农民进城将促进土地资源的集约、节约利用。
据测算,一个农村人口转化为城镇人口并退出宅基地,可节约建设用地100多平方米,大量农民转户进城,可以复垦增加很多耕地。
四是农民进城有利于提高群众生活质量。
农民进城后,能够有效改善生存环境,享受城镇完善的基础设施、优质的公共资源和便利的生活服务,显著提升生活质量,真正共享发展成果和现代文明。
农民进城转为城镇居民,有利于实现同工同权、同岗同酬,享有城镇较高水平的社会保障和社会福利,充分享受城镇优质的教育、医疗等公共资源和公共服务,为自身创造更好的发展空间,为子女营造更好的教育环境。
农民进城会接受都市思想观念和生活方式的熏陶,从而开阔视野,增长见识,锻炼才干,在潜移默化中不断提高自身素质。
同时,农民进城生活后,由于血缘、地缘关系,会将城镇的文明理念、生活方式不断向农村传播,从而带动城乡群众生活质量全面提高。
二、深入分析当前农民进城的特点
从各地引导农民进城的实际情况来看,当前进城意愿积极的群体主要是青壮年农民、外出务工人员、“半城半农”家庭和在城镇有固定收入的家庭,不愿进城的群体主要是城镇周边农民、新建房农民和年迈传统型农民。
(一)、愿意进城群体的特点:
1、青壮年农民。
当前愿意进城的农民年龄大多在25岁至45岁之间。
这部分农民思想较解放,容易接受新事物,渴望城镇便利舒适的生活。
同时,这个年龄段的农民年富力强,有条件、有能力实现二次创业,能够较好地解决进城后的经济收入和生活来源问题。
2、外出务工人员。
主要是在外打工的包工头或常年在外务工有一定积蓄的外出务工农民。
这部分农民有一定经济实力、头脑灵活,长期的打工生涯已习惯城市生活,不愿意回到交通不便、生活条件较差的农村居住,渴望拥有较为舒适的城镇生活环境。
进城入镇后可安心落户城镇创业,也可选择继续务工。
3、“半城半农”家庭。
即夫妻双方一方在农村务农,一方在城镇就业、经商、务工或照顾子女读书的家庭。
这部分群众长期在城镇生活,大都在城镇租住,具有固定收入,他们早已成为城镇的一份子,能成为名副其实的市民是他们梦寐以求的愿望。
(二)、不愿意进城群体的特点:
1、城镇周边农民。
主要是居住在城郊、集镇周围或村镇,交通便利,生产生活条件较好的农民。
他们认为生活在城镇周边,居住生活条件与城镇相差不大,并且拥有可供开发利用的土地条件,进城入镇对他们没有吸引力。
2、新建房农户。
这部分农户认为自己倾其一生精力才建起了新房,如果再迁居,他们认为不管是从精力还是财力方面都难以承受。
因此,对进入城镇态度消极。
3、年迈传统型农民。
这类农民年龄多为50岁以上,常年靠土地生活,思想较为守旧,头脑不够灵活,已习惯“日出而作、日落而息”的农村生活方式。
他们认为城镇生活消费水平高,进城后难以生存,有后顾之忧,守着土地至少衣食无忧。
综合以上两类群体的特点,通过对比分析,现阶段农民进城呈现以下特点:
从年龄结构上看,45岁以下的中青年农民比45岁以上的老年人更愿意进城入镇;从经济基础上看,在外务工或有固定收入的较以土地为生的农民更愿意进城生活;从分布地域上看,居住在自然条件恶劣地区的农户较居住在城镇周边的农户更渴望进城。
三、当前农民进城的有利条件和主要障碍
推进农民进城是统筹城乡发展的重大举措,在农村实际千差万别、农民想法各不相同的情况下,引导农民进城,需要深入分析当前的有利条件和主要障碍。
(一)有利条件:
一是各级政策支持。
2010年中央一号文件明确提出,推进城镇化发展的制度创新,深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。
2010年7月,省政府出台了《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》(陕政发〔2010〕26号文件),省人社厅、国土资源厅、教育厅等部门,分别对进城落户农民在养老医保、政策补助、子女教育等方面,配套出台了支持政策。
2010年10月,我市依据中省政策出台了《关于大力推进有条件农村居民进城落户的实施意见》(宝政发〔2010〕42号)。
今年,市委、市政府出台了《关于在全市统筹城乡试点区开展农村产权制度改革工作的指导意见》和《关于加快农村土地承包经营权流转的意见》,进一步明确了土地流转和资产优化配置的措施,这些都为农民进城创造了良好的政策环境。
二是城镇发展需要。
目前,城市基础设施建设的体力劳动者、家政服务的保姆、餐饮业的服务员等劳动强度较大的工种,多由进城农民承担。
在城镇,一方面许多大学生因为找不到满意的办公室工作而失业,另一方面许多蓝领的技术活儿没人会干,脏活儿没人肯干,累活儿没人能干。
这种情况在个别地方已经比较突出,甚至在春节等节庆时期,由于农民工返乡而影响城市的正常运转。
农民进城能为城市的建设和发展提供充足的劳动力资源,为城市提供方便、快捷、周到、细微的全方位服务,提高城市居民的生活质量。
同时,农民在城镇吃苦耐劳的就业观念和勤劳俭朴的生活方式,也会对城市居民产生积极影响,促进城镇第三产业发展。
三是农民自身积极。
随着经济社会的发展变革,农民生产生活方式发生了很大转变,收入结构由过去的务农收入为主,转变为更依赖于非农收入;住房观念由以往的故土难舍,转变为更愿意进城入镇购房居住;消费方式由过去仅满足温饱生活,转变为更热衷于融入都市文化、追求时尚生活。
特别是80后、90后新生代农民与父辈相比,有着比其父辈更为强烈的市民化诉求,更渴望融入城市,得到市民身份认同和平等市民待遇,他们的最终归属是产业工人、市民,只有让他们真正成为市民,才能让他们身在城市、心在城市,根也在城市。
(二)主要障碍:
一是农民进城成本高。
住房问题是农民落户城镇的最大问题。
目前,城镇房价居高不下,高位运行,地方政府由于财力所限无力将进城农民全面纳入经济适用房、廉租房等住房保障体系。
部分农民长期在城镇打工生活,虽有进城落户愿望,由于在城市无力购买商品房,只能在城镇租住。
同时,城镇生活的消费水平远远高于农村,日常的衣食住行也对农民进城形成较大压力。
二是城乡政策差异。
近年来,各级对“三农”的政策支持力度不断加大,逐渐由粮食直补、农机具购置补贴、良种补贴等农业生产领域,拓展到家电下乡、汽车下乡等生活领域。
同时,医疗保险、养老保险等社保政策和计划生育等政策,农村也比城镇更加优惠。
这些政策差异导致部分农民不愿舍弃农村户籍、不愿舍弃土地承包权益,甚至个别城镇居民、大学生将户籍转回农村,争取享受农民的政策权益。
三是城镇基础设施、公共服务容量限制。
当前,农村与城镇在水、电、路、讯等基础设施和教育、医疗等公共服务方面差距仍然较大。
很多农民渴望进入城镇生活,特别是希望在城镇让子女享有优质教育资源,为子女创造更好的发展环境。
但城镇的医院、学校等公益设施都是根据常住人口设置,农民进城往往引起学校、医院人满为患,个别地方甚至出现进城农民子女无学可上的现象。
同时,部分农民特别是老龄农民具有浓厚的恋土情结,对农村、对土地具有深厚感情,心理上形成了根深蒂固的眷恋,即使在城镇务工经商具有稳定收入,仍然不愿意放弃农村土地,这些因素都对推进农民进城产生了一定影响。
四、外地农民进城的成熟经验
党的十七届三中全会作出加快城乡统筹发展的战略决策以来,全国各地把推进农民进城作为统筹城乡发展的重要举措,积极开展有益探索,摸索出了一些可供借鉴的成熟经验,我们主要分析学习了重庆经验、温州经验和省内的白水经验。
重庆经验:
主要包括三个方面:
一是放宽城镇落户条件,全面放开乡镇落户条件,放宽购房入户和投资兴业入户条件,允许租房落户,对夫妻投靠、年老投靠等分别取消了结婚时间、居住时间和年龄限制。
二是户籍制度改革提出“3年过渡、3项保留、5项纳入”的“335”政策体系,“3年过渡”,即:
对农村居民转户后承包地和宅基地的处置,设定3年过渡期;“3项保留”,即:
保留林地使用权,转户5年内保留农村计划生育政策,自愿退出承包地经营权之前继续保留农村各项补贴;“5项纳入”,即:
农村居民转户后就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系。
三是在户籍制度改革前,配套实施农村土地地票交易、公租房建设、城乡一体化就业服务体系等前置改革,特别是全国首家设立土地交易所,推出地票交易制度,目前地票平均价格已升至14万元,远高于征地补偿标准,成为农民带着资本进城的重要条件。
温州经验:
主要是统筹城乡发展的“三分三改”政策。
“三分”,即政经分开、资地分开、户产分开,把村两委组织与村级集体经济组织分开,确保二次分配的公平;把土地资产与非土地资产分开,使得非土地资产能够正常自由流动;把户口与产权关系分开,使村民户口迁移也可享有村集体经济产权。
“三改”,即股改、地改、户改。
股改,指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革;地改,指农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转,宅基地的土地所有权集体所有,但用益物权可以变现,帮助农民进镇入城,集体建设用地进入市场;户改,指户籍制度改革,户口以实有人口、实有住所为依据,按居住地登记,剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务等附属功能。
白水经验:
主要是结合实际制定的“三个不变”、“五个好处”的优惠政策。
“三个不变”,即:
各村(社区)行政隶属关系不变,集体经济组织形式、内容不变,现有的宅基地、承包地权属不变。
“五个好处”,即:
进城农民家庭成员享受城镇居民相同待遇;免费享受劳动部门培训,办理《就业失业登记证》;养老保险、医疗保险、低保可自行决定是否由农村转为城镇;享受创业税费减免等优惠政策;继续享受国家粮食直补、家电下乡、计划生育等惠农政策。
同时,在城区建设农民创业示范园、农民创业孵化基地和农民创业一条街,整合捆绑县级部门项目资金完善水、电、路、讯、热、绿化等基础设施,建设农民居住小区,让广大农民进得来、留得住、过得好。
五、引导农民进城应坚持的原则和注意的问题
引导农民进城是加速城镇化进程、统筹城乡发展的重大举措,事关群众切身利益,事关城乡协调发展,事关社会和谐稳定,应该结合实际,稳妥推进。
(一)基本原则:
一是坚持群众自愿原则。
充分尊重农民意愿,在是否进城落户、是否放弃土地承包经营权、是否参加城镇养老保险、医疗保险和农村房屋、宅基地处置等方面,让农民结合自身条件,自由选择,自主决定。
二是坚持因地制宜原则。
在城中村、城镇周边乡村和偏僻山村,根据不同群体关注的热点问题,制定结合实际、操作性强的具体措施,特别在房产、土地评估、补偿等方面,因地制宜,确定标准,解决好农民房产、土地处置和进城后的就业、居住等问题,确保群众利益不受损、生活得改善。
三是坚持有序推进原则。
鼓励有经济实力、条件成熟的农户先进城,条件暂不具备的待条件成熟后逐步进城,创造条件,让农民进入城市、县城的同时,引导农民向重点镇、小城镇集聚,根据条件,分类型、分批次推进农民进城。
四是坚持统筹兼顾原则。
把农民进城作为统筹城乡发展的重要措施,而不是唯一措施,与新农村建设、小城镇建设统筹兼顾、同步推进。
在积极引导农民进城的同时,坚持抓好新农村建设,持续改善农村环境,深入探索城乡公共设施建设、公益事业发展、经济社会管理等方面的制度创新,打破城乡分治,实现共同繁荣。
(二)注意问题:
一是防止急躁冒进。
在工作推进中,应真正尊重群众意愿,结合各地实际,根据城镇承载能力,合理确定进城规模,引导农民有序进城,防止下指标、压任务,搞“一刀切”,防止出现农民“被上楼”、“被迁户”等现象。
二是防止侵害农民利益。
应防止借农民进城之机,误读和利用各级出台的城乡土地增减挂钩等政策,大拆农村宅基地,大建楼房化新居,把节余的农村宅基地作为建设用地指标高价“倒卖”到城市,增加农民生活成本,损害农民的土地承包权、流转收益权和自主经营权等土地权益。
三是防止资源闲置浪费。
应妥善处置好农民进城后的土地、宅基地和房产,特别在自然条件差、农民进城积极性高的偏僻山村,切实做好土地流转、房产处置、宅基地复垦等工作,防止出现土地荒芜、宅基地荒废、房产闲置等问题。
四是防止服务管理缺位。
在加快户籍制度改革的同时,落实好进城农民在就业、住房、社保、就医和子女就学等方面的“同城待遇”,防止进城农民无职业、无保障、难就医、难上学,成为城市盲流,影响社会稳定。
五是防止推动城市房价上涨。
把进城农民纳入城镇廉租房、经济适用房、限价商品房等保障范围,加大保障性住房建设力度,积极建设经济实惠的进城农民居住小区,妥善解决好群众住房问题,防止农民进城增加房产需求,推高城市房屋价格。
六、促进农民进城的对策建议
组织有条件的农村居民进城落户,对于加快推进工业化、城镇化、农业产业化,统筹城乡发展至关重要,是提高群众生活水平、构建和谐社会的有效途径,是推动经济社会科学发展、和谐发展的必然选择。
在工作实践中,应牢牢抓住“基础在户籍、核心在住房、关键在社保、重点在培训、根本在就业”等关键环节,牢固树立群众立场、群众观点、群众方法,站在减少农民、富裕农民的立场上去制定政策、推进工作,努力做到顺民意、解民忧、惠民生,让农民群众真正享受经济发展成果和现代城市文明。
一是灵活制定政策,吸引群众进城。
把政策机制作为吸引农民进城的着力点,用最优惠的政策引导农民进城,让农民“愿进城”、“想进城”。
国务院发展研究中心最近完成的研究课题得出结论,84%的农民希望进城定居后能保留承包地,67%的农民希望能保留宅基地。
因此,在引导农民进城、推进城镇化过程中,不能把“双放弃”(放弃承包地和宅基地)作为农民进城落户的先决条件,更不能强制性要求他们退地。
参照外地工作经验,对承包地、宅基地、房产处置和养老保险、医疗保险等制定灵活政策,由群众自行选择,对计划生育、涉农补贴等政策设置过渡期,最大限度增强政策吸引力。
同时,加强政策宣传力度,充分利用电视、报纸、网络等媒体,大力宣传农民进城的方法步骤、优惠政策、保障措施等,并在各级推进办建立咨询平台,开通热线电话,随时接受咨询,为群众解疑释惑,排忧解难,提高政策知晓率,营造推进农民进城的良好氛围。
二是加快制度改革,盘活农村资源。
从调查情况看,当前影响农民进城的最大障碍是住房问题。
一方面,农民缺乏在城镇购置房屋的资金,另一方面,部分农民在城镇生活就业,农村房产、宅基地长期闲置。
这就需要政府采取制度安排,加快农村资产制度改革,把农民的宅基地、承包地和村级集体经济等方面的权益转换为进城的资本,让群众“能进城”。
在明确农村宅基地、承包地补助标准的基础上,对农民的宅基地、房产进行确权登记,对农民在集体经济组织中的权益进行股份化、货币化改革,落实服务管理组织,制定评估、交易办法,促进农民房产、土地等资产流通交易。
学习借鉴重庆地票交易制度,盘活农村的宅基地资源,将农村建设用地置换为城市建设用地指标。
根据实际情况,将农民的房产分类科学处置,对不符合新农村建设规划、老旧破败的房舍,及时拆除,复垦整理;对符合规划要求、建设标准较高的房舍,通过政府牵线评估,促进流转交易,避免资源浪费,实现农民住房格局的梯次转移。
同时,加强宣传引导,优化各项服务,积极鼓励开展各种形式的土地承包经营权流转,切实保障进城农民的土地权益。
三是建设保障住房,实现城镇安居。
住房问题是进城农民最为关心的问题,市场商品房价格不断推高,大部分进城农民无经济能力承受。
建立农民进城住房保障机制,是推进农民进城的核心和关键。
一方面,将进城农民纳入廉租房、经济适用房、限价商品房等城镇住房保障体系,抓住国家实施保障性安居工程的机遇,加大保障性住房建设力度,为进城农民提供更多的廉价实惠房源。
建立人社、住建等部门信息共享、工作联动机制,让住房保障政策及早惠及低收入进城农民。
另一方面,对城中村改造集体转户、农民工集中企业及进城农民集中接收区域,允许村组集体、企业等组织自建农民居住小区,简化建房手续,减免相关规费,政府补助建设配套设施,最大限度降低进城农民住房成本。
同时,认真落实各级关于调控房地产市场的各项政策,引导群众理性购房,稳定规范房地产市场价格。
通过多措并举,有效解决进城农民住房问题,保证他们“能安居”。
四是抓好就业创业,夯实生活根本。
农民进城的根本目的是能够融入城市并落地生根,创业就业决定群众收入来源,事关农民进城后的生活水平和质量,是决定农民进城稳定生活、长远发展的关键。
整合人社、教育、农业、扶贫等部门的培训资源和项目资金,对进城农民开展免费职业教育和技能培训,提高综合素质和技能水平,增强进城农民求职就业能力。
把进城农民纳入城镇就业保障范围,营造公平就业环境,在就业政策及制度安排上使进城农民与城镇劳动力享受同等待遇。
通过税收优惠、奖励扶持等措施,激励各类企业聘用进城农民,为他们创造更多就业机会。
加大劳动保障监察执法力度,规范企业劳动合同、用工管理、薪酬发放等行为,切实维护合法权益,保障进城农民长久稳定就业。
在工商登记、税费征收、城镇管理等方面,简化程序,减免优惠,并通过小额信贷、创业培训等措施,引导支持进城农民自主创业,增加收入,让他们在城镇“留得住”。
五是完善保障政策,解除后顾之忧。
疾病、养老、工伤事故等问题都是群众的后顾之忧,特别是进城农民缺乏可靠保障,一旦发生重大疾病、工伤事故,极易造成因病、因伤受困,成为社会问题,应不断完善保障政策,让进城农民“无忧虑”。
结合城乡养老保险并轨,从进城农民承包地、宅基地的补偿费中拿出一定比例,划入养老保险账户,并适当提高财政补助比例,不断提高养老保障水平。
在医疗保障方面,让进城农民自主选择参加城镇医保或新农合,并继续纳入农村大病救助范围,最大限度减轻进城农民医疗负担。
农民工所从事的多是脏、累、重、险的体力活,工作条件相对比较恶劣,通过财政补助、强化检查等措施,督促用人单位为进城农民办理工伤保险,降低工伤事故风险。
将进城农民纳入城镇低保范围,建立应急救助机制,对符合条件人员发放最低生活保障金,对遭遇意外困难家庭,给予应急救助,缓解生活压力,保障社会稳定。
六是配套公共服务,提升生活质量。
农民进城的主要目的是享受城镇完善的公共设施和优质的公共服务。
在把进城农民户籍由农村变为非农的同时,更应落实好附着在户籍上的各种市民权利,让进城农民平等享受城镇的各项公共服务,真正让他们“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”。
按照进城农民居住地,将其子女划入城镇相关学区,在现居住地就近入学,实行同一收费标准,严禁学校以任何理由和名义收取“借读费”“赞助费”。
同时,根据城镇人口增加趋势,及时扩大城镇学校办学规模,满足进城农民子女就学需要,保障他们平等享受优质教育资源。
在进城农民集中居住小区,配套设置公共卫生、计生服务机构,建设公共文体设施,让进城农民就近享受与城镇居民同等的卫生、计生、文化等公共服务,公平享受城市文明成果,让进城农民在城镇幸福地生活。
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