试论我国服务型政府建设中行政责任归责原则体系的构建.docx
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试论我国服务型政府建设中行政责任归责原则体系的构建
试论我国服务型政府建设中行政责任归责原则体系的构建
法学专业学生 马云豪
指导老师杨钦
摘要:
近年来,我国依法治国不断取得新的进展,法律法规逐步完善、健全,依法行政成为行政主体实施行政行为的基本要求和理念。
服务型政府目标的确立,对行政主体提出了更严格的要求,更加重视行政主体权力与责任的统一,更加重视对行政相对人合法权益的保障。
行政责任归责原则应该是服务型政府建设过程中的重要内容。
行政责任归责原则体系的构建,对于完善我国行政法制体系,具有重要的理论意义;对于规范行政主体的行政行为和最大程度保障行政相对人的合法权益,促进服务型政府建设,具有重要的现实意义。
关键词:
服务型政府;行政责任;归责原则;体系
OnBuildingaServiceGovernmentinChinainthePrincipleofLiabilitySystemConstruction
StudentmajoringinlawMAYunhao
TutorYANGQin
Abstract:
Inrecentyears,China'srulingthecountrybylawandcontinuouslymadenewprogress,thelawsandregulationsgraduallyimprove,inaccordancewiththelawtobecomethemainimplementationoftheadministrativerequirementsandthebasicconcept.Servicegovernmentobjectivesoftheestablishmentoftheadministrativebodytoamorestringentrequirements,andmoreattentiontothemainpowerandresponsibilityreunification,andtherelativelymoreemphasisontheprotectionofthelegitimaterightsandinterests.Liabilityshouldbetheprincipleofbuildingaservicegovernmentisintheprocessoftheimportantaspects.AdministrativeLiabilitySystemofprinciplesforimprovingthelegalsysteminChina,isanimportanttheoreticalsignificanceforstandardizingtheadministrativebodytotheexecutiveactsandthegreatestdegreeofprotectionrelativetothelegitimaterightsandinterests,topromotebuildingaservicegovernmentisanimportantrealitysignificance.
Keywords:
servicegovernment;administrativeliability;criterionofliability;system.
引言
从党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,并在1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法,到2004年3月,《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)发布,作为依法治国的重要组成部分,依法行政也取得了重大进展。
十六大明确提出“加强对执法活动的监督,推进依法行政”,然而,与现实要求相比,依法行政还存在不少差距,《纲要》指出“依法行政面临诸多体制性障碍;制度建设反映客观规律不够,难以全面有效解决实际问题;有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,人民群众反映比较强烈;对行政行为的监督制约机制不够健全,一些违法或者不当的行政行为得不到及时有效的制止或纠正,行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济;一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄,依法行政的能力和水平有待进一步提高”等等。
《纲要》同时指出“解决这些问题,适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程,必须全面推进依法行政,建设法治政府”,“合法行政,合理行政,程序正当,高效便民,诚实守信,权责统一;依法做到执法有保障,有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿”是《纲要》对依法行政的要求。
2004年6月,温家宝作了《全面推进依法行政 努力建设法治政府》的全国依法行政工作电视电话会议的讲话(以下简称《讲话》),进一步强调了依法行政的重要性和紧迫性。
《讲话》指出“行政机关的权力来自法律,行政行为应当遵守法律,行政违法必须承担责任,行政管理要提供优质服务。
当前,应抓好的几项工作:
第一,加强制度建设,做好政府立法工作;第二,加强和改善行政执法,确保法律法规正确实施。
行政主体既不能失职不作为,又不能越权乱作为,要遵循职权法定,权责统一的原则,要建立健全行政执法评议考核制和执法过错责任追究制,对各种违法行为都要依法追究责任;第三,完善行政监督机制,加强对行政权力的监督制约,.....”。
我国作为社会主义国家,建设服务型政府,从根本上说是由人民政府的性质决定的。
我们的政府是由中国共产党领导的人民政府,全心全意为人民服务是党的根本宗旨,是政府的基本职能和本质特征。
党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作了全面部署,强调要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能,建设服务型政府是党在新的历史条件下从建设中国特色社会主义全局出发提出的一项重要任务。
服务型政府是以人为本的、透明的政府,是法治政府,责任政府,它要求行政主体必须依法行政,严格按照法定权限和程序行使职能,履行职责,行政违法必须承担责任。
由此,服务型政府将是党和国家努力的基本方向,法治建设是服务型政府健康发展的重要保证,依法行政是建设服务型政府的重要内容。
因此,有必要将服务型政府建设与行政责任归责原则结合起来研究,并构建一套行政责任归责原则体系。
一、服务型政府与行政责任归责原则概述
(一)服务型政府
宪法第二条“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,第三条“国家行政机关,审判机关,检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”等,表明我们的政府也应该是以一种服务型政府。
2004年2月,温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上正式提出“建设服务型政府”,2005年3月,温家宝在政府工作报告中强调“努力建设服务型政府,创新政府管理方式,寓管理于服务中,更好地为基层,企业和社会公众服务,整合行政资源,降低行政成本,提高行政效率和服务水平,政府各级部门要各司其职,加强协调配合,健全社会公示,社会听证制度,让人民群众广泛参与公共事务管理......”。
自20世纪80年代以来,西方各国掀起了一股改革的浪潮,其重要价值导向之一就是实现由过去“以公共权力为核心”的消极行政向“以公共服务为核心”的职能行政转变,服务型政府已经成为世界各国普遍认同的理念。
在我国,随着我国体制改革的不断深入,建设“服务型政府”已成为我国行政体制改革过程中的重要目标。
[1]
何谓服务型政府?
一些专家学者分别从服务理念、政府角色、职能等不同的角度去研究。
笔者赞同这样的定义,即服务型政府是指一种在公民本位,社会本位,权力本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组织起来,以全心全意为人民服务为宗旨,实现着服务职能并承担服务责任的政府。
[2]从这一含义出发,服务型政府具有法治性,责任性等特征。
也有学者将服务型政府的特征概括为:
民主和责任的政府,法治和高效的政府,实现合理分权的政府,为全社会提供优质服务的政府。
[3]
(二)行政责任归责原则
美国行政学者弗雷德里克·莫舍曾说“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中,责任一词是最为重要的”。
[4]在西方各国以及日本、我国台湾地区的行政法中,行政法上的责任与侵权法中的责任是一致的,它的涵义仅局限于行政机关因其公务活动给公民合法权益造成的损害所承担的赔偿责任,域外的行政法学著述以及行政立法几乎不用“行政法律责任”这一称谓,而是具体化为“行政损害赔偿责任”、“政府侵权责任”、“国王责任”、“联邦责任”等。
[5]172-175
对行政责任的理解,学者有不同的看法。
根据法学大辞典的解释,行政责任(有的学者也用行政法律责任来表述)是指因行政违法以及部分不当行政而应依法承担的法律责任。
笔者从这一定义出发,认为行政责任是一种独立的,与民事责任、刑事责任并列的法律责任,它主要是指行政主体对行政相对人的所负的责任,其目的在于给受害人的损失予以补救,处罚行政主体的违法或不当行为,并教育相关行为人。
对于归责原则,重在“归责”,何为“归责”?
德国学者拉伦茨指其为“负担行为之结果,对受害人言,即填补其所受之损害”,我国著名民法学家王利明认为,归责是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生后,应依何种根据使其负责。
[6]15这一理解得到了很多学者的支持。
归责原则即归责的根本准则,它要解决的是行为人为什么或者按照什么样的标准对其行为造成的损害承担责任的问题。
行政责任归责原则即行政主体,包括行政机关、公务性组织及其工作人员由于行政违法或部分行政不当给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害以后,应承担行政责任所依据的准则。
通过上文的阐述,不论怎样定义服务型政府,怎样阐释其特征,总包含着法治性与责任性在内,这种“责任性”,在实践中就是行政机关因其行政行为而应承担行政责任的最主要体现。
在建设服务型政府过程中,要求政府树立责任理念,要认识到政府的权力来源于人民,政府在获得权力的同时,也就承担了相应的责任,即政府职权也是一种职责,依法行使职权就是一种义务,政府必须承担没有履行应尽义务而造成的不利后果,承担的方式也就是负责任。
[7]
因此可以说,公共行政的法治取向决定了政府必须依法行政,而违法则必然要受到法律的制裁,这种责任一般表现为法律责任。
同时,行政法治原则是当今世界各国行政机关必须遵循的原则及最终目标,而法治的能否实现很大程度上取决于法律责任的落实,政府带头承担违法行政后的制裁,其作用是不言而喻的。
[8]因此,行政责任归责原则体系的构建,对于行政主体承担行政责任从而使得相对人的合法权益得以实现,对服务型政府建设的作用也就显而易见。
行政责任归责原则体系建立的目的也在于制裁行政违法人员,纠正行政违法行为,从而有利于规范行政权,保护行政相对人的利益,促进依法行政,建立法治政府的进程,促进服务型政府的建设。
二、国内外关于行政责任归责原则的实践及研究现状
自上世纪80年代以来,服务型政府已逐步为西方国家所推崇,作为政府行政的一种理念,它涉及到政府行为的各领域,包括行政责任及其认定原则。
从总体来看,国内外关于行政责任归责原则的研究不多,大多从国家赔偿(行政赔偿)等角度去阐述,而将行政责任归责原则与服务型政府结合来研究就更少。
(一)国外实践及研究现状
1.美国、英国、日本
在这些国家,他们通常采取过错原则(主观过错)为主的归责体系。
美国《联邦侵权求长发》允许公民起诉联邦政府以弥补公职人员各种故意或者过失行为造成的损失。
[9]154在英国,行政当局在英国法中被首先视为与其他法律上的人格没有本质区别的法律主体;公务员、地方当局成员以及警察等个人在普通法上首先被假定为与其他公民(包括囚犯、难民)具有同样法律地位并应当承担同样的法律责任。
[9]88在日本,《日本国宪法》第十七条“任何人由于公职人员的不法行为而受到损害时,可以依照法律的规定,向国家或者公共团体请求赔偿”。
2.法国
在法国,行政合法性与行政责任在最高行政法院的努力下发展为行政法的基础。
责任原则意味着行政机关有责任对在行政决定或行政行为中遭受损害的公民进行赔偿,但这个赔偿责任并不需要在所有的案件中都存在违法行为。
[10]185因此,法国通常采用的是以公务过错理论为主,危险责任原则为辅的归则原则体系。
公务过错指公务行为欠缺正常的标准,它以公务活动是否达到中等公务活动水准为客观标准来衡量公务活动是否存在过错,以判断实施公务的机关的责任。
[11]652公务过错理论避免了主观过错理论在主观方面的判断困难,为受害人提供了较多的救济机会。
对于公务过错,法国政府专员里昂·布鲁姆曾这样表述“如果个人过错已经进入公共服务,或在服务之际出现;如果过错的方法和手段是由过错方通过职务实施;简言之,如果职务为犯错提供了条件,行政法官可以且必须说:
过错可能从植物中分离出来——者交由普通法院裁决,不过职务并不能与过错分离。
[10]178。
当个人过错与职务过错结合时,受害人可以选择官员或者行政机关作为被告到适格的法院起诉,但最终责任的划分取决于行政法院。
这样一来,有过错的官员根据造成的损失分担适当的责任。
和通常一样,受害人只起诉行政机关。
[10]180
对于危险责任,法国理论界有这样的描述:
国家行为,甚至无过错时,可能会在一定情形下产生风险。
如果危险变为现实并且个人因此遭受伤害或是损失,只能是国家应该向他补偿。
[10]184
3.德国
在德国,其《国家赔偿法》所确立的赔偿原则大致有四项:
违法原则,即只要公权力机关违反对他人承担的公法义务就应当赔偿由此而产生的损害;过错原则,即公权力主体尽到了注意义务,就可以免除金钱赔偿;无过错原则,即对于技术设施事故的赔偿以及公权力主体违法侵害公民基本权利的,只要出现了侵害结果就应当赔偿;责任相抵原则,即在受害人对损害或违法状态的发生也负有责任时,应当予以适当的折抵。
[12]
4.瑞士
在瑞士,违法责任原则占据着重要的地位。
《瑞士联邦责任法》第三条规定“联邦对公务员执行职务时,不法侵害他人权利者,不问该公务员有无过失,应负赔偿责任”。
该法中所指的不法,包括以下情形:
(1),违反法律程序,明示或暗示保护某种法益之法令或禁令;
(2),违反为避免执行职务时发生损害而设置的内部业务规定;(3),滥用自由裁量权。
[13]318
奥地利也是适用这一原则的典型代表。
(二)国内实践及研究现状
在我国,直接研究行政责任归责原则的学者很少,有的也从不同的角度间接的研究,比如从国家赔偿或者行政赔偿方面;从行政侵权角度;以及从一些部门行政法或具体的行政行为着手研究。
而服务型政府的建设理念是近年来刚提出来的,因此,将两者结合起来研究的就几乎没有。
1.行政责任归责原则体系
有学者直接从行政责任归责原则着手,认为我国的行政责任归责原则应是以过错推定原则为主,以危险责任原则、公平责任原则为补充的行政责任归责体系,在整个体系中,每一项归责原则都应当有明确的适用范围。
[14]
其理由是:
首先,行政法中的过错推定原则是指行政相对人若能证明其所受的损害是由行政主体所致,而行政主体不能证明自己对此没有过错,法律上就应该推定行政主体有过错并负行政责任。
它具有广泛的适用性,绝大多数行政责任的归责均适用,应当作为行政责任最基本的归责原则。
实行过错推定原则,由行政主体承担举证责任,有利于保护相对人利益。
其次,在我国,危险责任原则主要适用于公有公共设施致人损害引起的行政责任。
公有公共设施致人损害,行政主体因此承担行政责任,其归责根据在于危险,此种情况下,根本不考虑行政主体有无过错,只要公有公共设施存在客观危险并且这种危险实际发生后给行政相对人造成了损害,行政主体就要承担行政责任。
第三,在行政法中,公平责任原则是指行政主体的合法行政行为对行政相对人造成损害时,基于公平的考虑,由行政主体给予行政相对人一定补偿的一种归责原则。
此类合法行政行为主要由行政征收、行政征用等,行政补偿是一种特殊的行政责任形式,是适用公平责任原则的结果。
2.多元化的行政责任归责原则
包含过错、过错推定责任、严格责任、公平责任多元化归责原则体系。
[15]其理由为:
首先,现代行政权的特性呼吁归责原则的多元化。
现代行政权具有权力特性和义务特性的双重属性,现代行政从“管理行政”向“服务行政”转化,行政法从“管理法”走向“控权法”,行政法律责任主体重心由相对人转向行政主体。
要规范政府行为,实现行政法治,必须确定合理的归责原则,建立统一的归责原则体系。
其次,行政法律责任形式的多样化决定了归责原则的多元化。
根据我国行政法律法规规定,对国家行政机关和其他行政公务组织及其工作人员违法失职的行为应当追究其行政责任,但行政责任的形式多样,因此,应针对不同类型的行政责任而确立不同的归责原则。
第三,各归责原则的内在逻辑联系性要求归责原则的多元化。
过错责任原则以行政主体是否由主观过错为基本条件来认定行政责任,而用单一的过错责任原则难以解释诸如行政补偿这类责任形式,而严格责任基于损害的客观存在与因果关系弥补了这一不足。
采用过错责任原则,能增强行政主体的工作责任心,从而有效地预防和制裁行政违法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯;采用严格责任原则,则能维护处于弱势地位的行政相对人的合法权益,对树立政府和行政主体在老百姓心目中的威信具有积极作用。
确立公平责任原则有助于维护公务员的合法权益,使人民的利益、公务员的利益和行政机关的利益得到平衡,而过错推定责任原则是过错责任原则的发展,保留了过错责任的教育和预防的职能,又体现了对受害人提供救济的职能。
3.行政侵权责任的归责原则
从行政侵权角度研究,认为我国行政责任归责原则应以违法责任原则为主,以过错责任原则、行政不当责任原则、严格责任原则为补充的归责原则体系。
[16]
该学者从行政侵权所引起的行政责任来讨论归责原则。
行政侵权行为多样化的特点决定了行政侵权归责原则的多元化,各种归责原则形成了行政侵权法上的归责原则体系。
在整个归责原则体系中,就某一项归责原则来说,其适用范围应当具有明确的限定性,但各项归责原则所组成的体系具有普遍适用的价值;各项归责原则是相互作用和补充的,而不是自相矛盾、在作用和功能的发挥上是相互抵消的;归责原则所体现的功能是多元的,归责原则体系应协调各项功能之间的冲突,全面体现侵权法的制裁、预防、补偿和保护权利等功能。
4.行政赔偿归责原则
有学者从行政赔偿角度研究认为,从理论和国外的立法实践来看,行政赔偿的归责原则主要有三种,即过错责任原则、无过失责任原则和违法责任原则。
[17]
除上述研究角度外,也有学者从国家赔偿、行政合同、行政程序、行政不作为等为主要研究对象来研究我国的行政责任归责原则。
综上,结合我国实际,我国行政部门法众多,而各行政机关之间缺乏有效机制来衔接,单一的行政责任归责原则难以体现依法行政、服务行政、最大限度保护受害人(行政相对人)权益的需要,行政责任归责原则的多元化、体系化必将成为理论界探索的重点和趋势。
三、构建我国行政责任归责原则体系的意义和设想
当前,我国正致力于服务型政府的建设,服务型政府是现代民主国家之政府所追求的价值目标,也是社会主义国家人民政府应有的基本品质。
现代行政科学理论认为,现代化的服务型政府既是法治政府,同时也是责任政府。
在这样的环境下研究讨论行政责任归责原则体系的构建,对服务型政府建设有着重要的现实意义,对我国行政法制建设有较深的理论意义。
(一)构建我国行政责任归责原则体系的意义
1.现实意义
构建行政责任归责原则体系是我国进行行政体制改革、践行为人民服务的需要,具有重要的现实意义。
我国政府建设的目标总的来说是建成一个为人民服务,对人民负责的政府,这就要求各行政主体严格依法行使职权并能为其行为负责。
然而,不可否认的是,在我国现阶段的行政实践中,存在有法不依、执法不严、违法不究和执法违法、徇私枉法、执法谋私、执法不公的现象;存在多重多头执法、执法扰民的弊病;存在缺乏严格的执法责任制,执法行为缺乏自律和他律机制,执法权力得不到有效的规范和制约等等;严重损害了执政党和人民政府的形象,阻碍了服务型政府的建设进程。
[18]由此,我们需要建立起一套科学、合理的行政责任归责原则机制,杜绝各种不良行政行为,树立亲民、为民的政府形象,保障服务型政府的顺利建设。
2.理论意义
构建行政责任归责原则体系是完善我国行政法制体系的需要,具有重要的理论意义。
我国行政法自建国后已有一定的发展,但由于历史的原因,曾几乎停滞,其正式兴起是在80年代,改革开放以后,我国确立了走市场经济的道路,计划经济逐步向市场经济转变,这就要求政府转变相应职能,为市场经济服务。
与之联系密切的行政法制随之被予以关注,大量的学术著作发行,为行政法的发展起到了重要的推动作用。
然而,作为行政法领域的重要组成部分——行政责任及其归责原则却很少有学者关注。
因此,构建行政责任归责原则体系具有重要的理论意义。
(二)构建我国行政责任归责原则体系的设想
在实践中,行政责任涉及面广,形势多样。
[19]引起行政责任的原因也不是单一的,“行政责任的发生可能存在三种情形:
一是违反法律的行政行为,二是行政不当或合法行政损害相对人权益,三是行政行为事实上造成相对人权益损害。
对其中任何一种情形,行政主体均应承担行政责任。
”[20]187-188基于此,笔者认为,在服务型政府建设过程中,应构建违法责任原则、危险责任原则并包括过错推定责任原则及公平责任原则在内的,有机统一的行政责任归责原则。
首先,违法必然要承担责任,否则法律将失去它的威信,法治社会也就无从谈起,同时,违法归责原则实行客观归责,利于操作。
其次,违法归责只涉及到了行政主体承担责任的一种形式即违法,在实际中,某些公务具有异常危险的特点,比如警察在公共场所抓捕嫌疑犯而给相对人造成人身或财产的损害等,对于这些公务造成的损害,尽管行政主体的行为合法,公民也有协助的义务,但相对人没有义务因其遭受的损害为行政主体埋单,因此,行政主体的这类行政行为也应承担责任,这是违法归责所不能及的。
第三,行政主体行使着国家公权力,是国家意志的直接执行者,与相对人比较有较强的风险预防和承载能力,因此,除前两种归责原则外,有必要将过错推定责任原则和公平责任原则作为行政责任归责原则的补充原则。
笔者认为,应建立上述四种归责原则,并在实践中根据具体的个案予以适用,从而最大程度上为相对人提供救济,维护和谐社会的建设。
1.违法责任原则
违法责任原则即行政主体因其行政行为违法给行政相对人的合法权益造成损害而应承担的行政责任。
我国《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民,法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有权依据本法取得国家赔偿的权利”,这是我国国家赔偿实行违法归责的直接法律依据。
国家赔偿包括行政赔偿,而行政赔偿是行政责任最常见的承担方式,因此,行政责任的承担也应使用这一归责原则。
违法责任原则实行客观归责,它提供了承担责任的具体依据,即不管实施侵权行为的行政主体主观态度如何,只要违反法律规定的义务,就应承担相应的责任。
[21]同时,将违法责任原则作为行政责任的归责原则,与法治原则,依法行政原则以及宪法的规定相一致,这一原则避免了过错原则在认定方面的困难,更有利于保护行政相对人的合法权益,[22]体现服务型政府的法治性。
2.危险责任原则
所谓危险责任,是指由于涉及国家公务的物体、行为方面的原因,使某些公务具有异常危险的特点,对于这些公务造成的损害,行政机关即使没有过错也应承担
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