政府如何应对食品价格高涨.docx
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政府如何应对食品价格高涨
政府如何应对粮食价格波动
--历史的总结
一、从名义支持率(NRA)角度看政府如何应对国际粮价波动
(一)以名义支持率衡量政府的应对力度
一国的名义支持率能够衡量出政府干预下国内农产品生产价格与国际农产品价格(该国边境地区的可比国际价格)之间的差异程度。
2009年的一份研究报告曾指出,从五十年代中期到2007年,名义支持率的测量方法已经覆盖全球七十多个国家的所有主要农产品。
名义支持率的普遍存在,即能够表明政府的干预行为导致了国内农产品与国际农产品之间的价格扭曲,也可以表明政府在不断地采取和变换政策措施以应对国际农产品价格的波动。
图1展示了三个发展中地区稻米名义支持率及其国际价格的相关走势。
图1(a):
南亚地区稻米名义支持率和国际价格
注:
相关系数为-0.79。
地区包括孟加拉国、印度、巴基斯坦及斯里兰卡
图1(b):
东南亚地区稻米名义补助率和国际价格
注:
相关系数为-0.56。
地区包括印尼、马来西亚、菲律宾、泰国及越南
图1(c):
撒哈拉以南非洲地区稻米名义补助率和国际价格
注:
相关系数为-0.72。
地区包括科特迪瓦、加纳、马达加斯加、莫桑比克、尼日利亚、塞内加尔、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚
从图1中可以直观地发现,名义支持率和国际价格之间是负相关的关系。
这说明在国际粮价高涨时期,政府倾向于采取保护国内消费者的措施,维持国内相对较低的粮价;而在国际粮价低靡的时候,政府倾向于采取保护国内生产者的措施,维持国内相对较高的粮价。
但不管采取何种措施,国际粮价向国内传导的过程都受到了人为的阻碍,从而导致了农产品的价格扭曲。
表1中名义支持率和国际价格的相关系数量化了二者之间的负相关关系:
在高收入国家中,除了牛肉以外,其他农产品的名义补助率与其国际价格的相关系数均为负值;而在发展中国家,也有四分之三的相关系数为负值。
在所有地区中,南美地区的负相关程度最高。
而所有农产品中,稻米、糖及牛奶的负相关程度最高。
表1:
地区名义支持率与国际价格的相关系数
非洲
南亚
东南亚及中国
南美
高收入国家
所有样本国家
谷物、油、糖
稻米
-0.19
-0.58
-0.51
-0.52
-0.10
-0.16
小麦
-0.01
-0.81
-0.09
-0.12
-0.28
-0.41
玉米
-0.20
-0.70
-0.55
-0.04
-0.29
0.57
大豆
-0.15
-0.42
-0.16
-0.27
-0.07
-0.18
糖
-0.57
-0.74
-0.57
-0.40
-0.69
-0.70
热带经济作物
棉花
0.28
-0.33
-0.16
-0.29
-0.74
-0.57
椰子
Na
-0.16
-0.14
N/A
N/A
-0.12
咖啡
-0.35
N/A
0.02
-0.30
N/A
-0.28
畜产品
奶
0.19
-0.57
-0.70
0.33
-0.10
-0.31
牛肉
0.20
N/A
0.05
0.55
0.29
0.32
猪肉
N/A
N/A
-0.53
-0.47
-0.60
-0.76
家禽
0.59
N/A
-0.52
-0.78
-0.22
-0.34
(二)不同政策工具对名义支持率的贡献度
表2衡量了不同政策工具对国家名义支持率的贡献度。
表2(a)说明,在20世纪70年代中期,进口限制是发达国家对农业生产者的主要保护措施,相比之下,国内补贴和出口补贴对总名义支持率的贡献度不到六分之一。
1972到1974年国际粮价高涨期间,进口限制的减少和出口补贴的下降是高收入国家名义支持率下降的主要原因。
而即使在1974年国际粮价峰值时期,发达国家的名义支持率也一直保持正值,这说明这些国家历来重视对本国农业生产者的支持。
比较而言,表2(b)则说明,压制国内价格的措施——特别是出口税——历来是发展中国家最主要的政策工具。
到1974年,发展中国家基本停止了进口限制措施和生产补贴政策,同时加大了出口税的征收力度。
但是,同样能起到压低国内价格作用的进口补贴政策却几乎没有发生变化。
发展中国家的名义支持率从1972年的3%降至1974年的-29%,到1976年该指标又回升至-2%。
值得注意,发达国家与发展中国家均以边境措施为主要干预手段。
这说明国际粮食市场的贸易壁垒程度很高,而贸易壁垒一方面加剧了国际粮价的波动,另一方面也给各方造成了一定程度的福利损失。
表2:
不同政策工具对名义支持率的贡献度(%)
(a)高收入中国家
1972
1973
1974
1975
1976
边境措施
进口税等值
25
18
15
21
30
出口补贴
4
2
1
2
2
出口税等值
0
-1
0
0
0
进口补贴等值
-1
-3
-3
-1
-1
所有边境措施
27
17
13
22
31
国内措施
生产补贴
1
1
0
1
1
生产税
0
0
0
0
0
农业投入净补贴
0
0
0
0
0
除投入外通用补助
1
0
1
1
1
所有国内措施
2
1
1
1
1
总名义支持率
29
18
13
24
32
(b)发展中国家
1972
1973
1974
1975
1976
边境措施
进口税等值
22
2
2
8
6
出口补贴
4
0
0
1
1
出口税等值
-26
-18
-24
-22
-9
进口补贴等值
-6
-5
-5
-2
-1
所有边境措施
-22
-21
-28
-16
-4
国内措施
生产补贴
26
7
1
1
1
生产税
-1
0
-3
-3
0
农业投入净补贴
0
0
0
1
1
除投入外通用补助
0
0
0
0
0
所有国内措施
25
7
-1
-1
2
总名义支持率
3
-14
-29
-17
-2
二、从名义支持系数(NAE)角度比较高收入国家与发展中国家的应对力度
为了更好地比较发展中国家和高收入国家应对国际粮价波动的政策力度,将名义支持率转换为名义支持系数(NRC,1+NRA/100)可能更为简便。
表3显示,发展中国家稻米的名义支持系数从1972年的1.07下降至1974年的0.45,而同期高收入国家则从2.65降至1.24。
这意味着即使在1974年,稻米价格在高收入国家仍然受到保护,而同年发展中国家的平均国内稻米价格不足国际价格的一半。
表3:
稻米、小麦、玉米、花生油及所有农产品的名义支持系数
1972
1973
1974
1975
1976
大米
亚洲(除日本)
1.07
0.72
0.43
0.76
0.92
非洲
0.98
0.61
0.36
0.60
0.82
南美
1.00
1.04
0.84
0.90
0.98
所有发展中国家
1.07
0.73
0.45
0.76
0.92
高收入国家
2.65
1.84
1.24
1.72
2.33
小麦
亚洲(除日本)
1.31
0.72
0.83
0.97
0.94
非洲
1.19
0.85
0.67
0.87
1.00
南美
0.89
0.59
0.57
0.93
1.02
所有发展中国家
1.24
0.71
0.75
0.95
0.96
高收入国家
1.05
0.88
0.88
0.97
0.93
玉米
亚洲(除日本)
1.52
1.17
1.04
0.82
1.03
非洲
1.03
0.90
0.69
0.83
0.92
南美
1.06
0.89
0.81
0.85
0.84
所有发展中国家
1.18
0.98
0.83
0.83
0.92
高收入国家
1.13
1.06
1.00
1.03
1.04
花生油
亚洲(除日本)
1.08
1.00
1.00
0.69
0.86
非洲
0.51
0.46
0.48
0.53
0.57
南美
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
所有发展中国家
0.92
0.88
0.78
0.63
0.75
高收入国家
N/A
N/A
N/A
N/A
N/A
所有农作物
亚洲(除日本)
1.18
0.90
0.69
0.87
1.04
非洲
0.83
0.75
0.70
0.80
0.79
南美
0.73
0.69
0.58
0.65
0.85
所有发展中国家
1.01
0.83
0.67
0.82
0.96
高收入国家
1.32
1.19
1.14
1.25
1.36
发展中国家小麦的名义支持系数从1972年的1.24下降至1973年的0.71;同期高收入国家从1.05下降至0.88;1973年发展中国家玉米的名义支持系数在1972年的基础上下降了30%,同期发达国家下降了12.5%。
综合所有农产品来看,发展中国家的名义支持系数在1972-1974年间下降了1/3,并在1976年前后恢复至原有水平,变动幅度达到高收入国家的两倍。
这段时期内成U字型走势的名义支持系数与同期国际食品价格的倒U字型走势极为对称。
由此看来,发展中国家应对国际粮食价格高涨的政策力度要大于高收入国家。
这也从侧面说明了发展中国家更容易受到国际粮价高涨的不利影响。
三、从福利与贸易角度看政府如何应对国际粮价波动
(一)以福利和贸易削减指数衡量政府应对措施的成本
福利削减指数(WRI)和贸易削减指数(TRI)能够反映出政府实施农产品价格扭曲政策的相关成本。
表3给出了70年代国际粮价高涨时期各地区的福利削减指数和贸易削减指数。
1972年,发展中国家的福利削减指数是50%,而高收入国家接近60%。
但接下来的两年,高收入国家的福利削减指数下降了三分之一,而发展中国家却几乎没有发生变化。
同样,高收入国家的贸易削减指数下降了一半,发展中国家基本没有发生变化。
但到1976年,高收入国家福利削减指数和贸易削减指数的上升幅度均超过了2年前的下降幅度。
这说明,高收入国家与发展中国家之间的粮价倒挂程度非常严重。
国际粮价的上涨可以缩小高收入国家国内粮价与国际粮价的价差,从而使这些国家得以降低对农业生产者的保护程度(即NRA正值减小)。
相反,国际粮价的上涨扩大了发展中国家国内粮价与国际粮价的价差,从而使这些国家不得不加强对国内消费者的保护程度(即NRA负值增大)。
而当国际粮价回落的时候,发达国家又重新恢复甚至加强了对农业生产者的保护,发展中国家的压力则相对有所减轻。
因此,总体而言,国际粮价的上涨对高收入国家更为有利,其回落或者下跌对发展中国家更为有利。
表3:
福利削减指数与贸易削减指数
1972
1973
1974
1975
1976
福利削减指数(%)
亚洲(除日本)
47
48
46
50
41
非洲
55
52
53
48
49
南美
38
41
52
49
27
所有发展中国家
47
47
48
49
40
所有高收入国家
59
43
41
51
72
贸易削减指数(%)
亚洲(除日本)
29
25
24
36
25
非洲
19
18
23
25
31
南美
21
25
33
33
16
所有发展中国家
25
24
25
34
24
所有高收入国家
27
18
13
24
36
(二)不同政策工具对福利削减指数和贸易削减指数的贡献度
如表4、5所示,1972-1976年间高收入国家福利削减指数和贸易削减指数的波动可以完全归因于进口限制政策的变化。
而对于发展中国家来说,出口限制对福利削减指数和贸易削减指数的贡献度最为明显。
这与前文分析得出的结论相互吻合。
表4:
不同政策工具对福利削减指数的贡献度(%)
(a)生产层面
高收入国家
发展中国家
1972
1973
1974
1975
1976
1972
1973
1974
1975
1976
所有措施
46
34
31
41
60
42
47
55
53
38
边境措施
46
32
31
41
58
38
44
44
43
35
出口税
0
1
1
0
0
16
31
34
28
18
出口补贴
6
3
1
3
3
3
1
0
1
1
进口税
39
25
24
37
53
15
4
3
11
13
进口补贴
1
3
5
1
2
4
8
7
3
2
国内措施
0
2
0
0
2
4
3
11
10
3
生产税
0
0
0
0
0
2
1
10
8
1
生产补贴
0
2
0
0
2
0
0
0
0
0
农业投入净补贴
0
0
0
0
0
2
1
1
1
1
(b)消费层面
高收入国家
发展中国家
1972
1973
1974
1975
1976
1972
1973
1974
1975
1976
所有措施
51
37
34
47
67
39
52
45
45
35
边境措施
51
37
34
47
67
39
51
44
43
35
出口税
0
1
0
0
0
11
37
30
24
15
出口补贴
5
2
1
2
3
3
1
0
1
1
进口税
44
30
27
43
63
21
4
3
14
16
进口补贴
2
4
6
1
2
5
9
10
4
3
国内措施
0
0
0
0
0
1
1
1
1
0
消费税
0
0
0
0
0
1
1
1
1
0
消费补贴
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
表5:
不同政策工具对贸易削减指数的贡献度(%)
(a)生产领域
高收入国家
发展中国家
1972
1973
1974
1975
1976
1972
1973
1974
1975
1976
所有措施
24
16
12
22
32
22
20
28
37
25
边境措施
24
16
12
22
32
22
24
27
33
25
出口税
0
1
0
0
0
15
29
32
26
17
出口补贴
-4
-2
-1
-2
-2
-2
-1
0
-1
-1
进口税
29
20
17
24
35
13
3
2
10
11
进口补贴
-1
-3
-4
-1
-2
-3
-8
-7
-3
-2
国内措施
0
0
0
0
0
0
-4
1
4
0
生产税
0
0
0
0
0
0
1
1
4
0
生产补贴
0
0
0
0
0
0
-5
0
0
-1
农场投入净补贴
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
(b)消费领域
高收入国家
发展中国家
1972
1973
1974
1975
1976
1972
1973
1974
1975
1976
所有措施
28
19
13
25
38
20
30
21
30
23
边境措施
28
19
13
25
38
21
30
21
30
23
出口税
0
1
0
0
0
10
36
28
22
14
出口补贴
-3
-2
-1
-2
-1
-2
-1
0
-1
-1
进口税
33
23
18
28
41
17
3
3
13
13
进口补贴
-1
-4
-5
-1
-2
-4
-9
-9
-4
-3
国内措施
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
生产税
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
生产补贴
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
四、政府应对措施的正面作用与反面作用
(一)正面作用
从所有发展中国家的平均数据来看,在国际粮价高涨时期,政府的出口限制和进口补贴措施的确大大降低了国内粮价的上涨幅度(相对于国际价格的巨幅上涨,见图2)。
这对于抑制这些国家的通胀水平、维护其国内经济稳定有着重要的意义。
而在国际粮价低迷时期,发达国家的进口限制措施有利于国内的农业生产,保证了国家的粮食安全,并一定程度上抑制了通货紧缩。
图2(a):
稻米真实国际价格与真实生产价格指数(未加权平均,1972=100)
图2(b):
小麦真实国际价格与真实生产价格指数(未加权平均,1972=100)
注:
样本国家包括阿根廷、孟加拉国、巴西、智利、哥伦比亚、科特迪瓦、多米尼加共和国、厄瓜多尔、加纳、印度、印度尼西亚、肯尼亚、韩国、马达加斯加、马来西亚、莫桑比克、尼日利亚、巴基斯坦、菲律宾、塞内加尔、斯里兰卡、苏丹、台湾、坦桑尼亚、泰国、乌干达、赞比亚及津巴布韦。
(二)反面作用
尽管政府采取措施平抑了国内粮价的波动,但由于这些措施一定程度上隔绝了国内市场与国际市场的联系,造成了国际市场供求关系的失衡,因此反过来加剧了国际粮食价格的波动,从而进一步提高了这些措施的实施成本。
以亚洲为例,由于其生产和消费了世界稻米总量的五分之四(以及世界小麦和玉米的三分之一),所以该地区政府的市场保护行为意味着只有很少的稻米在国际市场上进行交易。
2000年至2004年间,在国际市场上交易的稻米占世界稻米总产量的比例不到7%(20世纪90年代低于5%),而玉米和小麦的比例分别为14%和24%。
因此,如图3所示,国际稻米价格相比其他农产品更易产生波动。
图3:
稻米、小麦、玉米及花生油的真实国际价格指数
(1972=100,2006=100)
五、相关结论及建议
(一)政府的市场干预措施导致了国内外粮价的扭曲
粮食对于一国的经济和社会稳定具有重大的战略意义。
因此,无论是发展中国家还是发达国家,都对本国的粮食产业采取了高度的保护措施。
但这些保护措施阻碍了国内市场与国际市场的相互联系,进而导致了国内外粮食价格的倒挂或扭曲。
(二)政府对国际粮价的波动高度敏感
名义支持率(或名义支持系数)与国际粮价之间的负相关关系和对称型走势说明,各国政府对国际粮价的波动非常敏感,其相关政策措施会对国际粮价的波动做出及时的反应。
(三)发展中国家的政策应对力度大于发达国家
1972至1976年间,发展中国家名义支持系数的波动幅度是发达国家的两倍。
这说明在国际粮价高涨时期,发展中国家遭遇了更大的压力,因而这些国家倾向于采取更有力的措施以维护国内经济和物价的稳定。
(四)发达国家与发展中国家对国际粮价波动持有截然不同的态度
对于发达国家而言,国际粮价的上涨缩小了国内外粮食价差,减轻了政府保护农业生产者的压力,提高了整个国家的经济福利。
但是在国际粮价回落阶段,发达国家不得不恢复甚至加强对本国农业的保护,福利成本也随之再次攀升;对于发展中国家而言,情况则正好相反,国际粮价的上涨扩大了国内外粮食的价差,政府维护本国物价稳定的压力增大,因而不得不采取更大力度的价格扭曲措施。
(五)边境措施是最主要的政府干预手段
从各种政策工具对名义支持率和福利(贸易)削减指数的贡献度来看,进口限制和出口限制措施分别是发达国家和发展中国家最常用的干预手段。
相比之下,国内措施的力度显得微不足道。
这意味着世界粮食贸易在重重壁垒下面临着严峻的挑战。
(六)政府干预措施加剧了国际粮食价格波动
政府为应对国际粮价波动而采取的边境措施阻碍了全球粮食的自由贸易,造成了国际市场的供需失衡,从而进一步加剧了国际粮价的波动。
而此时,政府不得不制定和执行更为有力的价格扭曲政策……世界粮食市场由此陷入恶性循环。
(七)通过多边谈判建立世界粮食自由贸易机制是解决国际粮价问题的根本之道
综上所述,价格扭曲政策只会使政府陷入泥潭,而无法从根本上平衡国际与国内粮价之间的关系。
通过多边谈判建立世界范围内的粮食自由贸易机制,打通国际价格与国内价格之间的传导路径,平衡国内外粮食市场供求关系,才是解决世界粮价问题的根本之道。
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