《利益相关者导向的高等教育政策评估研究》成果公报.docx
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《利益相关者导向的高等教育政策评估研究》成果公报
《利益相关者导向的高等教育政策评估研究》成果公报
北京大学林小英主持完成了国家社会科学基金教育学青年课题《利益相关者导向的高等教育政策评估研究》(课题批准号:
CIA070202)。
课题组成员有:
王雅雯、郝庆、王政忠、田静、王友航、蔺亚琼、郑振锋、陈霜叶。
一、内容与方法
政策评估作为政策科学中的一个重要分支,随着政策科学的发展,经历了从实证研究的范式到规范研究范式的转变,出现了四个连续发展的阶段,即:
测量、描述、判断和建构性评估阶段。
现在正处于第四代政策评估的时期,即建构主义评估理论阶段。
第四代评估不论在理论上还是在方法上与前几代评估相比都是一次巨大的进步。
它让我们以另一种方式了解了“事实”,这种方式的事实中掺杂着各方面政策利益相关者的价值观,以多元的视角呈现出了政策中各个利益相关方对于政策的个人化的解释。
在这里价值变成了另一批事实,而所谓科学才是需要商榷的。
建构主义的范式表明,没有唯一的“事实”存在,而只有人类建构的多重事实的存在,也只有这样才能防止在评估中出现各说各话的状况。
第四代评估以利益相关者评估模式为代表,多元的价值观是它的基础,关注政策中所涉及的众多利益相关者,重视不同利益相关者的利益诉求,评估者站在一个中立的立场上对政策作出评估。
这种评估模式所得出的结果能更全面的反应政策所达到的效果。
然而这一评估模式在我国的政策评估中并没有得到广泛的应用和重视,不管是在理论文献的梳理方面,还是在实践应用的方面都存在着很大的研究空间,这是本研究关注并使用利益相关者这一评估模式来对审视若干高等教育政策的初衷和问题提出的起点。
教育政策评估研究是教育政策领域的一个重要的问题。
课题通过对于政策评估发展脉络、范式转变、评估模型和政策评估类型这四个方面的详细考察,论证了将焦点放在利益相关者的政策评估研究的模式上的必要性和重要性。
在对民办高等教育政策、本科教学水平评估政策、学术规范指南文本、高校毕业生就业促进政策、高校人事聘任政策、大学毕业生农村上岗退费政策等案例研究,认为这些政策虽然各自分属不同的内容领域,研究者的侧重点也各有不同,但是从利益相关者的导向来看,恰好证明了所有这些政策都存在一个与西方传统的“政治—行政”二分法中以“决策者”作为评估中心或诊断政策成功与否的判断者相对立的一面存在:
政策执行者和政策对象才是实际政策过程中的多元利益相关者。
他们虽然在政策过程中并不是显明的、具有优越地位的参与者,但是他们是在具体的政策情境中是被动地进行着“主动的选择”。
本课题选用“示范高职政策”作为案例,对这一评估模式进行了详细的研究。
然而,利益相关者对政策的选择,不是直接体现在对政策结果进行判断,而是参与了政策话语的建构。
因此,课题在对利益相关者模式的政策评估的进一步抽象上,主要是以“高校自主招生政策”为例,聚焦于利益相关者如何参与了政策话语的建构,这是利益相关者导向的政策评估模式应该深入研究的焦点。
本课题中的每个子课题按照教育科学研究的过程和步骤进行,力图使研究结论和政策建议建立在严谨的实证研究结果的基础之上。
本课题在明确研究问题后,建立了理论框架并提出研究假设,针对研究假设做出研究设计。
在研究设计部分,根据研究问题的性质,确定研究方法,然后进行资料的收集、分析,并解释研究结果。
最后,根据发现提出政策性建议。
在研究方法上做到宏观与微观分析结合,理论研究与实证研究结合,定量研究与定性研究结合。
针对本课题中的子课题,本课题将采用多种研究方法,发挥各种方法的长处,从多角度回应研究问题。
本课题所采用的研究方法力求实现规范分析和实证研究相结合。
通过文献研究方法,对我国高等教育政策评估活动进行系统的梳理,分析评估实践的基本特点和已应用评估模式的特点,为本研究认识问题、理解问题奠定基础。
而案例研究的方法展现了生动、鲜活的具体政策过程,翔实的实证资料为本文进一步剖析问题、解决问题提供了依据。
二、结论与对策
1.结论
课题通过以示范高职政策和自主招生政策作为主要的政策案例,在先前对民办高等教育政策、本科教学水平评估政策、学术规范指南文本、高校毕业生就业促进政策、高校人事聘任政策、大学毕业生农村上岗退费政策等案例研究的基础上,确认了利益相关者理论在第四代政策评估中的核心位置,其相关议题为:
(1)第一,把政策参与者和政策问题对应起来:
把参与者和他可能影响到的政策之间建立连接关系;
(2)第二,把利益相关者和他可能利用到的资源和责任联系起来;(3)第三,描述利益相关者和他们的相对重要性,他们的利益或目标,以及这些利益之间可能的重合;(4)分析不同的利益相关者的不同利益、资源和水平,以及他们拥有的调动这些资源的不同能力。
通过对示范性高职建设中导向性问题的分析和示范性高职政策本身具有的特点分析,我国高等教育政策具其特殊的权力结构、资源配置、价值偏好以及利益牺牲者。
政策的权利结构决定了其资源的分配,而权力结构又在一定程度上受到了价值偏好的影响。
其原因在于,利益相关者的政治利益,包括权力、权利及其带来的价值。
其中,来自于正式制度安排的权力,即马克思·韦伯所谓的“法律权力”,是获得权利等其它政治利益的基础。
利益相关者拥有权力的不同,影响了他们在政策过程中对于资源的占有和获取不同,也最终决定了利益相关者以何种方式实现利益。
在案例政策中,为了实现共同的目标,中央政府、地方政府、示范性高职院校、示范性高职院校的领导实质上在政策的执行过程中形成了一个网络。
在这个网络中,不同的利益相关者存在着明显的共同利益:
政府为政策目标对象的发展投入经费,政策对象为大量学生提供了教育资源和就业技能,同时为产业发展提供了必要的人力资源。
然而,随着政策的进一步推动,原有的利益相关者群体不可避免的复杂化,同时潜在的利益冲突也得以暴露,在这样的情况下,不同的利益相关者可能分裂,亦可能形成新的组合。
在这个过程中,政策利益相关者之间的关系是权力博弈与利益制衡;政策附带作用是资源配置的倾斜;在各方博弈均衡的推拉中,政策目标不可能完全达成;非政策目标对象注定成为失语的利益牺牲者。
通过研究,我们发现“利益相关者”一词中的“利益”误导了甚重,容易让人直接将政策中的“利益”等同于经济活动中的“经济利益”。
实际上,在教育政策活动中,利益相关者争辩的并不是直接课件的经济利益,而是“价值立场”:
即在特定的政策情境中,何为重要,何为可取?
因此,课题组采用政策研究中有别于“分析—技术”视角和“阐释—政治”视角的第三种视角——“批判—话语”视角,以“高校自主招生政策”作为案例,深入地研究了在这个政策从实验到推广的近10年间利益相关者采用的话语策略。
自主招生政策经过话语对界定、陈述模式的建构,以及概念群与策略的构造四个步骤,最终形成了自主招生政策的话语。
从话语对象而言:
自主招生政策形成了对有能力的,包括综合素质高或有专项特长的学生的界定。
这话语对象的形成不是横空出世,是在对其他文本的互动,以及社会历史发展脉络下形成的。
话语对象形成实际上是对话语客体的限定,它对话语客体产生实质性的影响,正如教育专家在评价自主招生时所指出的,自主招生对学生们提前进行了分层。
从陈述模式而言,在市场话语的支持下,自主招生政策建构了高校在话语中的主体位置。
与此同时,也是在市场话语的影响之下,学校成为了学生竞争场所,是高校做出有效宣称的场所。
学生、中学以及高校三者则通过检查加表白的技术联系到一起,构成自主招生特有的宣称模式,对自主招生政策对象的形成发挥作用。
从概念群的形成而言,自主招生政策中存在着由招生自主权、素质教育、多元评价、优秀创新人才、办学特色组成的概念群。
这些概念是在其他政策文本、话语当中以相同或者不同表述存在着,通过承接、共存与运作的形式而最终在自主招生政策中联系到一起,为自主招生政策话语形成及作用的发挥奠定基础。
从策略选择而言,自主招生政策构造了竞争、效率与公平三大题旨,从而将人们对自主招生的讨论与理解局限在这之上。
这三个题旨之所以会浮现出来与中国社会所处的历史、社会脉络紧密联系,即市场经济发展与对社会公平的关注。
2.对策
通过前面对案例政策的分析,可以看到一个国家的政府应认真考虑社会责任,并需要学习如何改进其政策。
政策的最终目标是成为学习的向导,是制定和执行政策的智能:
政策,旨在经过深思熟虑,以平衡的方式来影响社会的发展进程。
在以学习为向导的政策理论中,任何公共政策的基础是政策为导向的学习,是一个理论或政策,因为大多数的政策是复杂的。
政策理论是一个规范性的假设和偏好的总和。
它体现了一种价值体系:
规范,假设和偏好,指定目标和手段之间的因果联系。
通过关照一个教育政策过程中的各个利益相关者的“目标—行动”框架,可以看到话语策略的形成过程就是政策学习的过程。
在这个过程中,不但可以完成真正的政策评估,也可以实现政策的“社会建构”。
政府应该认识到这种政策理论的功能并为更好地制定和执行教育政策服务:
(1)执行政策的行动计划;
(2)具有反思和参照系意识;(3)行动者之间的沟通,具有知识共享,以及多或少的政策网络机构。
所以政策学习需要明智的政策理论。
第四代评估中的利益相关者评估与政策学习理论就反应了这样的一个政策学习与改进的过程。
而这也正是当代政策制定者、政策执行者以及政策评估者所应该持有的态度。
三、成果与影响
1.课题阶段性成果“教育政策文本的类型及其生产”一文发表在《教育发展研究》2008年第24期上,被《新华文摘》2009年第7期“论点摘编”摘录。
2.阶段性成果“教育政策文本的模糊性和策略性解读”一文发表在《教育发展研究》2010年第2期上。
被引次数:
3次。
3.案例研究“本科教学水平评估政策执行过程中政策目标偏离及其原因探究”发表在《高校教育管理》2010年第2期上,被《新华文摘》2010年第11期“论点摘编”,《人大复印资料·高等教育》2010年第6期全文转载。
被引次数:
2次。
4.案例研究“学术规范的互文性研究——以‘引文与注释规范’为分析对象”发表在《高校教育管理》2010年第5期上。
被引次数:
1次。
5.案例研究“从促就业的政策到保就业率的对策——对高校毕业生‘被就业’现象的分析”发表在《高校教育管理》2011年第1期上。
被引次数:
2次。
6.案例研究“基于环境影响模型的高校教师职务聘任政策分析——以清华生科院方案与北大方案为比较对象”发表在《高校教育管理》2011年第2期上。
7.案例研究“社会建构理念下的政策设计模式评析——以广东省高校毕业生到农村从教上岗退费政策为例”发表在《高校教育管理》2011年第3期上。
8.课题主研究报告的一部分“利益相关者导向的高等教育政策评估——以自主招生政策为例”在澳门青年参政议政训练营上作为主旨报告,2012年3月30日,澳门。
9.课题主研究报告的一部分“教育政策过程的‘中国模式’——利益相关者导向的高等教育政策评估”受邀赴香港中文大学教育学院做专场学术报告,2012年4月1日,香港。
四、改进与完善
基于对于本课题所应用利益相关者分析模式,我们有必要再次明确建构主义下的认识论,这里将引用一段话来说明这个问题:
事实上,科学家和其他民众一样,要受到政治和文化的影响。
通过声称科学活动的中立、不偏不倚及客观,科学家们借此增加了其观点的重要意义,当其成果付诸应用时,又可以免除自己的社会责任,还可以使其(无意识的)思想对政治和文化设想采取开放的态度。
这些潜在的影响和偏见在科学中极其阴险,因为这些实践者的文化传统是如此的一致,以致很难察觉到这些影响,也不可能通过其他持不同态度的科学家的努力来揭示或平衡他们的影响。
相反,这些偏见自身成为沉闷的科学文化的一部分,而科学家却坚信只要他们没有意识到任何偏见或政治议程,他们就是中立的、客观的,事实上,他们根本就没有意识。
[1]这从一个角度道出了建构主义方法论所竭力避免的行为,即价值观上的偏见。
笔者正是通过这样的方式对示范性高职政策进行利益相关者的多方面、多侧面进行了考察,尽量排除了不同的价值观会对政策评价带来的困扰。
但同时,在建构主义理论的评价体系下对政策的评估会导致价值观的缺失。
利益相关者评估模式是笔者对示范性高职院校政策的评估分析中的框架,通过对这一模式的应用,教育政策纵向的“政策目标——行动方案”脉络和横向的“利益相关者——行动方案”脉络得到了清晰的呈现。
由于政策目标的模糊性,导致了政策行动方案的不清晰和不完善,所以政策的行动方案并不能完全达成政策目标的要求,另一方面,政策关乎到多方面的利益相关者,他们之间的权利与利益平衡是政策得以推行所要考虑的最关键问题。
在整个的政策的形成过程中,各方面的利益相关者已经形成的交互作用的政策网络结构,单向的、单方面的评估已经无法对政策形成综合的评价,这就是利益相关者模式之所以具有独特意义的原因。
从评估功能看,利益相关者评估视角下的政策评估不仅可以理解并刻画政策活动的复杂性,回应公众对于公共利益实现程度评判的需要,得出综合的、客观性的评估结果;更为重要的是,通过应用利益相关者评估的程序和原则,能够建立体制外的利益表达的正式渠道。
[2]可以说,利益相关者评估模式在政策的精英决策机制之外让其他的利益相关者表达出了自己的观点,分析了政策中的冲突和矛盾,这时的政策评估不再仅仅是一个评价的过程,而是一个各利益相关方政策学习的过程。
本课题通过在利益相关者评估模式下对利益相关者进行分析,把模糊—冲突模型分析嵌入了利益相关者分析中的垂直分析和水平分析当中,拓展了该模型分析的思路和内容,这是本研究具有创新性的地方。
通过本研究所建立的理论分析框架和所运用的方法,可以看出,利益相关者评估模式目前还尚待完善。
但也正是由于这样的不成熟,所以,利益相关者评估本身也更具包容性和发展性。
利益相关者评估模式中值得探讨的一个关键性问题是,应该怎样确定政策的利益相关者。
由于资源和条件的可行性限制,在本课题研究中只涉及了中央政府、地方政府、院校、高职院校领导、系部领导、骨干教师、学生的分析,但却缺失了对其他类型利益相关者的分析和资料收集,比如说校企合作单位、用人单位等等的分析,所以,本研究对案例政策的分析还并不全面。
而且,由于条件所限,在本研究中并没有以实际的访谈资料为基础来分析政策的利益牺牲者,而这一部分对于评价政策将具有很大的意义。
另外,在利益相关者分析框架中也并未将这一部分纳入分析的框架,而这一部分利益牺牲者无疑是评价一项政策成功与否不可或缺的组成部分。
这将是在利益相关者模型分析框架进行分析的政策所需要加以完善的重要方面。
在课题研究的进一步的理论拓展上,我们从福柯关于话语形成理论的视野出发,深入剖析了自主招生政策话语形成过程。
福柯关于话语形成的理论抽象程度较高,很少直接用于实证研究,本研究在此处做出了有意义的尝试。
其次,本研究内容上也丰富了有关自主招生的研究,此前的研究多为概述性的研究,较少有研究结合理论进行详细分析。
然而,对于自主招生政策可研究的角度与问题很多,课题关注的是自主招生政策话语形成的过程,使用的政策资料主要来自公开出版物。
有关自主招生政策的研究还可以从政策如何制定、执行中的问题是如何产生的,以及利益相关者之间如何互动与冲突等微观问题入手进行研究,但这些问题并不是本研究采取的视角所要关注的,因此,在此并未涉及。
这几个方面的问题可以成为未来研究扩展的方向。
在今后的研究中,可通过对利益相关者进行深入访谈来回答这些问题。
在理论的运用上,福柯的话语理论包含了两个层面,一是话语形成层面(考古学层面),一是话语繁衍与更替中的社会、经济、历史权力层面(系谱学层面)。
由于时间与篇幅的限制,本课题只停留在第一个层面,对话语的形成进行了描述与分析,并未对政策话语中社会、经济、历史权力进行研究。
而权力层面的研究将是本研究纵向延伸所在,剖析政策所包含的话语权力,以及这些权力如何在政策话语的产生、累积、流通与运作中得到建立、巩固、执行,应该是利益相关者导向的政策评估应该研究的最深层面的焦点。
[1]Namenwrith,Msrion.(1986).Scienceseenthroughafeministprism.InRuthBleier(Ed.)[J],Feministapproachestoscience.NewYork:
Pergamon.
[2]李莹.中国研究生教育政策评估利益相关者分析[D].北京:
北京大学教育学院,2007:
170.
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