经济适用房外文翻译经济适用住房政策的绩效评价.docx
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经济适用房外文翻译经济适用住房政策的绩效评价
中文8850字
经济适用住房政策的绩效评价
摘要:
经济适用住房政策在中国的发展经历了三个阶段:
初始发展阶段、快速发展阶段和调整阶段。
本文从扩大住房供应、稳定住房价格、提高居住水平和配合宏观政策四个方面对政策效果进行了实证研究,发现在快速发展阶段效果显著,但在2002年前后出现拐点,之后持续减弱。
在政策存在的问题方面,文章从供应规模、建设标准和补贴方式三个方面进行了分析。
最后,提出了针对经济适用住房的政策建议,包括:
稳定供应规模、控制建设标准和转变补贴方式。
关键词:
经济适用住房;房政策;策绩效。
我国的经济适用住房政策自1994年开始实施,对住房保障的实施、住房市场的发展产生了深远的作用,对国民经济的运行也带来了一定的影响。
自1999年以来,对该政策的效应进行分析评价的研究很多,具有代表性的包括印堃华(1999)、王诚庆(2003)、龙奋杰(2005)等多位学者的研究,他们一致认为,经济适用住房政策的主要任务是扩大住房供给、调节房地产投资结构和启动住房有效需求;冯长春(1999)认为,政策的弊端在于价格、住房面积、建设规模等方面;姜万军、喻志军(2005)则主要从价格和政府监管的角度分析了政策存在的问题。
然而,在这些研究中,定性分析居多,缺少对政策的定量的、动态的评价。
本文主要选取1997—2005年的年度数据,对政策实施效果进行实证研究,并对现存的主要问题进行规范性分析。
一、经济适用住房的发展历程
根据经济适用住房的政策演变,结合其建设规模等情况,可以将经济适用住房的发展历程划分为三个阶段:
初始发展阶段、快速发展阶段和调整阶段。
(一)初始发展阶段
经济适用住房的初始发展阶段大致为1994年下半年到1998年上半年,历时4左右。
1994年7月出台的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号)首次提出了发展经济适用住房,标志着该制度的诞生。
在随后出台的《城镇经济适用住房建设管理办法》和《国家安居工程实施方案》的具体指导下,经济适用住房以安居工程为主要形式开始起步发展。
从1996—1998年,安居工程施工面积增加了将近一倍,但其占商品住宅施工面积的比重仍然较低,基本位于15%以下。
因此,初始发展阶段的主要特点可以归纳为:
发展速度较快;规模总量不大;以安居工程为主要形式。
(二)快速发展阶段
经济适用住房的快速发展阶段大约从1998年下半年到2003年上半年,历时约5年。
1998年7月,《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23)提出建立以经济适用住房为主的城镇住房供应体系,是经济适用住房进人快速发展阶段的政策标志。
之后在一系列产业、信贷等政策的推动下,经济适用住房进入一个迅速发展的时期。
由图1可见,从1998—2000年,经济适用住房的开工面积和销售面积均呈现出较快的增长,在2000—2003年基本稳定在较高的水平。
从“经济适用住房施工面积”这一指标来看,在1998—2003年间,该指标保持在1.3~2.5亿m2的区间内,与初始发展阶段中安居工程的年施工面积相比,增长了4~7倍,占商品住宅施工面积的比重也大大增加。
综上所述,在快速发展阶段,经济适用住房的发展特点可以归纳为:
发展速度较快;规模总量很大;经历了一个加速期(1998—2000年)和一个平稳期(2001—2003年)。
(三)调整阶段
经济适用住房的调整阶段从2003年下半年至今,开始的政策标志为2003年8月《国务院关于
促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)的出台。
在这份文件中,提出把普通商品住房作为市场供应的主体。
之后,2004年颁布的《经济适用住房管理办法》在建设标准、供应对象和销售价格等方面做出了更严格的限制,2006年《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》则将经济适用住房进一步定位为面向低收人家庭。
在此政策背景下,经济适用住房终止了快速发展的势头,如图1所示,从2004—2005年,经济适用住房的新开工面积和销售面积均呈现下滑趋势。
尽管经济适用住房的调整阶段历时不长,但仍可以判断此期间应具有如下特点:
发展速度减慢;供应对象减少;改革方向处于调整、探索中。
二、经济适用住房的政策效果评价
在经济适用住房处于初始发展和快速发展阶段时,我国正在经济水平不高、居住水平较差的情况下,经历住房市场化改革的攻坚环节。
在这样的大背景下,经济适用住房的主要任务不仅仅是保障少数困难家庭,而是在住房改革的过程中发挥过渡性的作用,确保住房制度实现从计划经济向市场经济的成功转轨和平稳过渡。
因此,本文主要从四个方面具体评价经济适用住房政策的效果:
扩大住房供应、稳定住房价格、提高居住水平、配合宏观政策。
(一)扩大住房供应
长期实行的计划经济和福利分房制度,使我国的商品住房市场发展滞后,1998年福利分房的停止,给商品住房的供应带来巨大压力。
扩大住房供应成为经济适用住房政策的重要任务之一。
本文选择房地产开发企业新开工经济适用住房面积、经济适用住房施工面积、经济适用住房销售面积三项指标,代表经济适用住房的开工建设和市场销售的状况。
通过计算直接贡献率(DCR,DirectContributionRate)和增长贡献率(CRI,ContributionRateofIncrease),分别与商品住宅的对应指标进行对比。
计算公式如下:
(1)
(2)
其中,h1:
房地产开发企业新开工住房面积,h2商品住宅施工面积,h3:
商品住宅销售面积,a1:
房地产开发企业新开工经济适用住房面积,a2:
经济适用住房施工面积,a3:
经济适用住房销售面积。
DCRi,即经济适用住房制度的实施使商品住房供应的第i项指标增长了DCRi,可以看作是在扩大商品住房供应规模上的直接作用。
CRIi,即在历年商品住房供应的增量中,经济适用住房的贡献率为CRIi,可以看作是经济适用住房在拉动商品住房供应增长方面的作用。
选取1997—2005各年年度数据,计算出经济适用住房在扩大商品住房供应方面的作用效率,如表1所示。
表1:
经济适用住房政策在扩大商品住房供应方面的作用评估单位:
%
年份
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
DCR1
18.5%
26.3%
26.8%
27.8%
23.4%
17.9%
13.8%
9.7%
6.8%
CRI1
N.A.
30.9%
23.3%
24.0%
7.9%
-12.3%
0.6%
-26.2%
-10.3%
DCR2
N.A.
58.2%
71.1%
58.2%
57.8%
40.1%
28.1%
N.A.
N.A.
CRI2
N.A.
N.A.
68.7%
11.1%
35.9%
-13.8%
-5.1%
N.A.
N.A.
DCR3
18.4%
18.2%
26.2%
29.4%
25.3%
20.3%
15.6%
10.7%
6.9%
CRI3
N.A.
15.0%
47.7%
29.6%
7.8%
-0.5%
0.3%
-18.7%
-0.4%
评价结果:
(l)在住房市场供应体系中,经济适用住房并没有占据过主体地位,主要表现在其对商品住宅销售面积的直接贡献率从未突破过30%;
(2)在1998—2001年,经济适用住房在施工建设和市场销售方面的直接贡献率基本保持在25%—60%的区间内,增长贡献率也很大,为扩大商品住房的供应做出了卓越的贡献;(3)从2002—2005年,经济适用住房的增长贡献接近于零或为负效应,直接贡献率迅速下降至不足7%,说明其发展速度减慢并落后于整个住房市场。
(二)稳定住房价格
随着住房体制改革的深化,尤其是1998年前后停止福利分房后,大量的住房需求被直接推向市场,出现一个快速的需求释放过程,给住房价格产生巨大推动力。
在此情况下,经济适用住房的人市为平抑供求矛盾、稳定住房价格作出了巨大贡献。
评价方法:
(l)计算经济适用住房在稳定商品住房价格方面的贡献率CR(ContributionRate);
(2)计算并比较商品住宅价格收人比R1、经济适用住房价格收人比R2、纯商品住房价格收入比R3。
房价收人比R是中等收人家庭住房价格与家庭年收人的比值,是反映家庭对房价承受能力的相对指标。
此处用城市户均人口乘人均住宅建筑面积来代表中等收人家庭的住房面积,用城镇居民人均可支配收人乘户均人口来代表家庭年收人情况。
其中的“纯商品住房价格”是指去除经济适用住房后的商品住房平均价格,其价格收人比凡可以反映在没有经济适用住房供给情况下的居民购房支付能力。
各指标的计算公式如下:
(3)
(4)
(5)
其中pl:
商品住宅平均销售价格,p2:
经济适用住房平均销售价格,p3:
纯商品住房平均销售价格,s1:
商品住宅销售面积,S2:
经济适用住房销售面积,DI:
城镇居民人均可支配收人(DisposableIncome),RA:
城市人均住宅建筑面积(ResidentialArea),PH:
城市户均人口。
选取1997—2005各年数据,计算结果如表2、表3所示。
由表2可以看出,s2:
s1(经济适用住房销售面积占商品住宅销售面积的比重)与CR成明显的线性相关关系。
令X=s2:
s1,CR=Y建模测算结果为:
表2:
经济适用住房政策稳定房价的作用评估单位:
%
年份
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
P2:
P1
61.3%
55.8%
58.9%
68.8%
61.5%
61.3%
62.8%
56.8%
56.4%
P2:
P3
57.2%
51.7%
53.1%
63.0%
56.0%
56.9%
59.4%
54.3%
54.7%
s2:
s1
15.4%
15.4%
20.8%
22.7%
20.2%
16.9%
13.5%
9.6%
6.5%
CR
7.1%
8.0%
10.8%
9.2%
9.7%
7.9%
5.8%
4.6%
3.0%
随后进行相关系数的显著性检验,求得相关系数r=0.958,大于相关系数检验表中相应的值0.798,故认为Y与X之间有十分显著的线性关系。
可以理解为:
经济适用住房销售面积所占的比重X每增加一倍,其对稳定房价的贡献率CR就增加0.456倍。
评价结果:
(l)经济适用住房的价格水平约相当于商品住宅价格的55%~69%,相当于纯商品住房价格的51%~63%,说明免除土地出让金、行政收费减半等政策有效降低了经济适用住房的价格,基本达到了政策目标;
(2)指标CR显示,在1998—2002年,经济适用住房的供给使商品住宅价格的相对降幅为7.5%~11%,有效抑制了房价的上涨;(3)2002年后CR迅速下降,其主要原因是经济适用住房的供应比重(s1:
s2)的迅速减少;(4)我国商品住宅价格收人比持续偏高,而经济适用住房价格收入比基本保持在4以下,低于国际上4~6的一般水平,有效提高了中低收人家庭的购房支付能力。
表3:
经济适用住房政策提高支付能力的作用评估
Year
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
R1
6.17
6.39
6.15
5.65
6.12
6.19
6.15
6.92
7.31
R3
6.61
6.9
6.82
6.17
6.71
6.68
6.5
7.24
7.53
R2
3.78
6.9
3.62
3.62
3.89
3.76
3.86
3.93
4.12
其中:
R1:
商品住宅价格收入比;R2:
为经济适用住房价格收入比;R3:
纯商品住房价格收入比。
(三)提高居住水平
1997年,我国的城市人均居住面积仅为8.8m2,而1978年联邦德国的人均居住面积为25m2,人口压力极大的日本也达到了13m2。
低下的居住水平给住房市场带来巨大压力,也给住房制度改革带来负面影响,经济适用住房在提高居住水平方面做出了一定贡献,具体评价内容包括:
提高人均建筑面积、改善中低收人家庭的居住条件、提高住房自有率。
评价方法为:
(l)计算经济适用住房对城镇人均住宅建筑面积提高的贡献率CR1;
(2)计算经济适用住房在提高城镇居民住房自有率方面的贡献率CR2和CR3。
计算公式如下:
(7)
(8)
其中,CR1(i,j)代表第i年到第j年经济适用住房的供应使人均住宅面积相应提高的幅度;CR2代表经济适用住房的供应使城镇居民住房自有率提高的幅度;Poi、Poj分别代表第i年和第j年的城镇人口;RAi、Raj分别代表第i年和第j年的城市人均住宅建筑面积;S(i,j)代表从i年到j年的经济适用住房累计竣工面积;h1代表购房的城镇家庭数;h2代表购买经济适用住房的城镇家庭数。
基础数据:
据不完全统计,我国经济适用住房(含单位集资合作建房)累计竣工面积约10亿m2以上,解决了约1500万户中低收人家庭的住房间题;其中,1998—2003年经济适用住房累计竣工面积4.7亿m2,解决了6阅多万户中低收入家庭的住房问题(刘志峰,2以科)。
《中国统计年鉴》中1997—2005年“城市人均住宅建筑面积”和“城镇人口”的年度数据。
以及表4中的基础数据。
表4:
城镇家庭住房来源
合计
自建住房
购买商品房
购买经济适用房
购买原公有住房
租赁公有住房
租赁商品房
其他
家庭户数
5277716
3644340
367737
152584
461939
172499
301799
176818
根据上述公式和基础数据,计算得出结果
评价结果:
(1)经济适用住房的供应使1998—2003年间的城镇居民住房面积提高了10.30%,1997—2005年间共提高的幅度估算为13.07%,可见经济适用住房为改善我国城镇居民的住房条件做出了巨大贡献;
(2)从1998—2003年,经济适用住房共解决了600多万户中低收人家庭的住房问题,截至2005年,惠及的中低收入家庭数量大约达到了1500万户,在支持中低收人家庭购房、缓解住房保障压力方面起到了一定作用;(3)1994—2005年,经济适用住房共发展了1年,,虽然期间真正的大规模发展阶段只有5年,但仍使我国城镇居民的住房自有率提高了3.3%,作用不可忽视。
(四)配合宏观政策
房地产业作为国民经济的支柱产业,需要与宏观经济政策密切配合、保持一致,同时也有助于减小改革阻力、推动改革进程。
1998年起,我国开始实行积极的财政政策,扩大投资和消费,拉动内需。
从2003年起,积极财政政策开始逐渐淡出(参见郭庆旺、贾俊雪,2006)。
2004年开始实行稳健的财政政策,要求控制过热行业的投人,其中就包括房地产业。
评价内容包括:
经济适用住房在影响投资、消费需求变动方面与宏观政策的配合程度。
评价方法,即选取房地产企业完成的经济适用住房投资、房地产开发企业新开工经济适用住房面积、经济适用住房销售面积三项指标,通过计算各年的增长率CR(GrowthRate)来评判经济适用住房配合宏观政策的有效性。
选取1997—2005各年的年度数据,据此计算出三项指标的各年增长率,其中
、
、
分别代表经济适用住房的投资额增长率、新开工面积增长率和销售面积增长率。
计算结果如表5所示。
评价结果:
(1)从1998—2001年,数值基本保持在高水平,显示出经济适用住房的投资、建设和消费均以高速度持续增长,为拉动内需做出了贡献,有效配合了积极财政政策,但2002年三项指标的负增长与宏观政策略有不符;
(2)2003年,积极财政政策开始淡出,经济适用住房的三项指标增长率则呈现出小幅增长,与宏观政策基本一致;(3)自2004年起,我国开始实行稳健的财政政策,控制过热行业的投入,
、
与
均为负数,说明经济适用住房的投资、销售等持续下降,与稳健的财政政策协调一致。
三、经济适用住房政策的问题分析
经济适用住房政策在实施中面临的主要问题,是由其历史任务和政策定位的转变造成的。
在初始发展阶段和快速发展阶段,经济适用住房的主要任务是在住房体制改革中发挥过渡性作用,扩大住房供应,启动商品住房市场,保证改革的顺利进行。
随着住房市场化改革的推进,这种过渡性作用逐渐淡化,住房保障的作用越来越重要,于是经济适用住房制度在供应规模、建设标准和补贴方式等方面的问题就越发突出。
(一)供应规模问题
2003年之后,经济适用住房的发展进入调整阶段,建设和销售规模均持续下降。
到2005年,经济适用住房销售面积仅为全部商品住房的6.46%,新开工面积仅占6.37%,与中低收人家庭的支付能力问题形成尖锐矛盾。
经济适用住房的合理供应规模应如何确定,本文主要通过两方面进行估算:
一是衡量居民的购房支付能力,具体通过测算不同家庭的房价收人比来评判;二是将本国的经济适用住房供应规模与国外相应阶段的指标做横向比较,从而做出基本的判断。
根据公式4以及1997—2005年各年的年度数据,可以测算不同收人水平家庭的房价收人比R,衡量其购房支付能力。
此处仍然用城市户均人口乘人均住宅建筑面积来代表一般水平的住房面积,用不同家庭的人均可支配收入乘户均人口来代表家庭年收入情况。
计算结果见表6。
表6:
不同收入结构家庭的房价收入比
年份
最低收入户(10%)
低收入户(10%)
中等偏下户(20%)
中等收入户(20%)
中等偏上户(20%)
R1
R2
R1
R2
R1
R2
R1
R2
R1
R2
1997
13.11
8.03
9.88
6.06
8.03
4.92
6.51
3.99
5.27
3.23
1998
14.00
7.81
10.50
5.86
8.44
4.71
6.28
3.51
5.44
3.04
1999
13.76
8.10
10.32
6.07
8.26
4.86
6.54
3.85
5.22
3.07
2000
13.38
9.20
9.77
6.72
7.67
5.28
6.02
4.14
4.74
3.26
2001
14.97
9.20
10.88
6.69
8.48
5.21
6.59
4.05
5.14
3.16
2002
19.80
12.14
13.07
8.02
9.67
5.93
7.17
4.39
5.38
3.30
2003
20.10
12.63
13.12
8.24
9.68
6.08
7.15
4.49
5.33
3.35
2004
22.78
12.94
14.72
8.37
10.82
6.15
7.98
4.54
5.90
3.35
2005
24.45
13.78
15.69
8.84
11.42
6.44
8.34
4.70
6.08
3.43
根据20世纪90年代初世界银行专家AndrewHammer的研究,理想的房价收入比应为4一6,但世界各国或地区在不同的发展阶段存在差异,如1992年台湾的房价收人比为7.6,韩国为7.2.考虑到我国仍属发展中国家,存在人口密度大、居住水平不高的现实情况,以及住宅业的发展尚不成熟等原因,本文将现阶段我国居民可以承受的住房价格收人比界定为8—9.在此情况下,从表6可以看到,1997、1998年我国的住房保障压力很小,即使全部依靠市场解决购房问题,80%左右的居民都具有支付能力,在单位福利分房占主导的情况下,住房保障的压力就非常小。
而取消福利分房后,居民的住房需求突然释放,住房价格的上涨速度超过了
居民收人的增速,加上贫富差距扩大等原因,到2005年,40%的中低收入家庭的商品住宅价格收人比R1均高于可承受水平(8—9),10%的最低收入家庭甚至无法承受一般水平的经济适用住房(R2=13.78)。
从这个角度来说,我国经济适用住房的供给规模应为全部商品住房供应量的30%,10%左右的最低收人家庭承受不起经济适用住房,需要通过廉租住房解决。
同时,本文也考察了其他国家的保障性住房的供应状况。
根据叶剑平等人的研究(2005),我国现阶段的房地产市场与日本和德国的上世纪60—80年代相似,具有一定的可比性。
由表7可,1970年,西德由政府和非盈利组织供应的保障性住宅占20.7%;1980年,西德的这一比重为10.1%,日本为11%。
如从这个角度来看,则我国经济适用住房的供给比重也应为10%—20%。
表7:
分国家竣工住宅的供给结构单位:
%
国别
年度
政府
非营利组织
盈利组织
法国
1970
0.7
32.2
67.1
1980
0.8
20.6
78.6
1984
1.1
17.3
81.5
西德
1970
2.3
18.4
79.3
1980
1.5
8.6
89.4
1985
0.6
7.9
91.3
英国
1970
48.6
3.3
78
1980
36.1
11.2
41.8
1985
15.3
6.7
64.2
瑞典
1970
4.3
53.9
41.8
1980
2.4
33.3
64.2
1985
2.4
55.1
42.4
日本
1980
9.2
1.8
88.9
1984
7.1
1.2
91.6
另一方面,从表7中各国的经验来看,保障性住宅的供应基本都呈现出下降的趋势,但下降速度较慢,历时较长。
西德的这一比重从1970年的20.7%到1985年的8.5%,下降了12.2个百分点,但经历了15年的时间;日本从1980年到1984年的5年间,保障性住房的供应比重也只下降了2.7个百分点,年均降幅非常小,与德国一样都不足1%;法国、英国等国也均呈现这一现象。
这一国际经验说明,保障性住房的供给在短期内需要维持一定的比重,并随着一国经济水平和住房市场的发展而缓慢减少。
而我国从2000一2005年的6年间,经济适用住房的新开工面积就下降了15.4个百分点,销售面积下降了16.2个百分点,下降的速度明显过快。
(二)建设标准问题
经济适用住房在初始发展阶段和快速发展阶段,由于政策定位较广,面向大多数家庭,导致部分地区经济适用住房的建设标准失控,户型面积过大,不仅限制了中低收人家庭的支付能力,也带来资源浪费和补贴效益的流失。
以北京为例,根据刘洪玉等人于2000年12月底对北京市在建的23个经济适用住房项目的29062套户型和建筑面积的专项调查,大量户型存在面积过大情况(刘洪玉,2002)。
超过90㎡的户型面积达到了52.1%,超过80%的户型面积高于当年全国住宅的一般水平,显然不符合经济适用住房的政策定位。
根据我国2000年第五次人口普查数据,约有44.1%的家庭住房面积低于当年的人均水平20.3㎡,而根据上面的分析,我国经济适用住房的理想覆盖范围应该低于40%,因此其户型面积不应高于一般住房面积水平。
在国外,保障性住房的建筑面积也受到严格控制,如香港的“居屋”每套建
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