社会服务契约管理社会工作专业的新课题.docx
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社会服务契约管理社会工作专业的新课题
社會服務契約管理–社會行政人員觀點之分析
黃源協、蕭文高
中文摘要
隨著地方政府委託民間單位辦理社會服務項目逐漸增加,以及政府採購法之公布實施,”契約文化”的形成改變了既有福利服務輸送體系之互動方式,契約成為規範公私部門之間責任義務關係的重要媒介,主要的契約管理者–社會行政人員亦面臨制度變遷所帶來的新挑戰。
因此,本研究旨在分析社會服務契約內容之管理機制,並瞭解契約管理者在契約流程所遭遇的挑戰及因應方式,進而提出有關地方政府進行社會服務契約管理的討論與建議。
經採取質性之資料搜集與分析發現,社會服務委外之契約形成可區分為”招標”與”補助”兩種模式,契約內容之責信與規範亦呈現出許多特性;且因制度環境的轉變,契約管理者遭遇專業才能不足之壓力,並對其所採取之因應行為帶來風險與兩難。
最後,本研究就跨單位協調、社會工作才能與績效評估之相關議題進行討論,並建議政府應致力於發展健全與穩定的契約管理制度,以舒緩社會行政人員所承擔之負荷,進而促進社會服務契約委外之效益與效能。
關鍵字:
民營化、契約委外、社會服務、契約管理、社會行政
壹、前言
當西方國家在1970年代中期面對財政壓力,而紛紛對社會福利進行改革之際,最常被提及的就是社會服務民營化(privatisation),期望藉由民間部門的力量,協助政府因應人民日漸增高的福利需求,並達到政府在政權上的合法性。
儘管民營化的過程已引起多方的討論與爭辯,且民營化究竟適不適用於社會福利領域也有頗多的檢討和質疑。
然而,傳統福利國家之社會福利供給責任,卻已逐漸由政府部門轉移至民間部門,並以「契約」做為規範政府與民間相互的責任和義務。
雖然政府與民間透過契約建立了新式關係,但此種在民營化過程受到普遍採用的工具,卻也同時創造出新風險;由於與既有的經濟市場不同,社會服務的市場往往難以形成完全的競爭,服務的使用者亦無法享有充分的選擇權,這讓政府在民營化的過程難以置身事外;於是,為了避免市場或契約失靈的狀況,在應用了民營化的契約機制後,便衍生出政府在福利供給責任減少的同時,是否需加強規範(regulation)與監管(monitoring)的力量,從契約本身來說,就是所謂契約管理(contractmanagement)的能力,這不僅代表著政府的責信問題,最重要的是政府對於社會服務品質的承諾。
台灣自1980年代末葉起,隨著政府宣布解嚴,社會福利消費團體為爭取自身權利或宣導福利理念,採取以社會運動方式爭取權益,也迫使政府相對大幅增加社會福利預算,惟在行政人力有限的狀況下,善用民間資源以共同推展福利服務便成為解決問題的較佳策略(陳武雄,1997:
8-9),至1997年內政部通過實施「推動社會福利民營化實施要點」後,在其做為推動社會福利民營化的最高法規依據下,有關於契約的重要性已於該實施要點中受到重視(林萬億、陳毓文與秦文力,1997:
10);至1999年,隨著規範契約委外制度較為完整的「政府採購法」(以下簡稱採購法)開始實施,可說是我國逐漸形成契約文化(contractculture)的重要轉折,依Taylor(2002:
80-81)的界定,契約文化包括四個重要的面向:
▪政府之購買者與供給者角色分離,並盡可能地將服務輸送轉移給民間;
▪促進供給者彼此間的競爭;
▪補助協定正式化,並對供給者的服務品質與數量進行監管;
▪強調消費者的權利與選擇。
上述四個面向中,雖然在台灣並未全然地成形,但卻已對既有的服務輸送及管理體系帶來了衝擊,特別是國內目前較屬勞務式採購的社會服務類別,由於各地方政府大量運用契約或實行採購法的時程並非久遠,因而尚未建立各種合適的契約範本及管理制度,再加上整體的人力結構限制,使得有關契約管理的方式難以產生較具規模的契約體制(contractregime)(李宗勳,2002:
147),這讓整體的契約管理充滿許多的不確定性,在此背景下,社會行政業務承辦人員或契約管理者的角色便成為左右整體契約流程相當重要的一環,這對專業人員或是服務供給本身,亦是一種持續性的挑戰。
本研究之目的即欲透過搜集地方政府之契約文件,以分析契約內容中的管理機制,並瞭解契約管理者在整個契約流程中,所遭遇的挑戰及因應方式,最後綜合各種相關的分析,提出關於我國地方政府社會服務契約管理的討論與建議。
貳、文獻探討
一、地方政府社會服務契約:
成長與兩難
台灣早期並沒有建立一套由國家提供人民社會服務的完整體系,除了少部份的機構式照顧服務之外,政府很少直接承擔服務的供給者角色,林萬億(2004:
5)即指出,在內政部於1983年頒佈「加強民間力量推展社會福利實施計畫」,而開啟了購買式服務輸送模式之前,我國的社會福利輸送體系屬公、私部門分立並存的模式。
雖然就西方學者的觀點,民營化常是受政治面或政黨意識型態主導所致(Savas,2000:
12),但這在解釋我國國營企業民營化的過程較具說服力,就社會服務領域而言,由於我國主要業務單位是在地方政府層級,在其民營化的過程中,有兩個主要的結構與制度導因,使得地方政府對契約委外的運用大量增加:
▪社會福利立法的增修訂:
其賦予地方政府提供各項社會服務的法定責任,亦因為條文的明訂,使其成為中央政府的社會福利考核,以及社會監督地方政府施政作為的重要依據。
這雖然反應出福利社會權的更加完整,但由於人事員額無法配合跟隨成長,使得業務委外成為地方政府紓解福利責任壓力的出口。
▪配套措施的建構:
在依法行政的公務倫理中,各種法制面的配合,讓契約委外的運作有了法理基礎,例如,林萬億(2004:
5-6)曾列舉包括1989年內政部訂頒「內政部加強社會福利獎助作業要點」、1994年「政府委託民間辦理殘障福利服務實施要點」、1996年訂定「政府鼓勵民間辦理社會福利服務實施要點」、1997年「推動社會福利民營化實施要點」以及台北市自行頒訂的許多法規等。
而目前影響層面最大者莫過於採購法及相關子法的施行,雖然它並非專為社會福利領域而訂定,但因其法律位階較高之故,已成為執行社會服務契約委外的重要基礎。
在此背景下,我國並未經歷如英國大規模市場化的社會服務民營化過程,在公私部門的互動中,主要是從早期培養或吸納民間單位服務能量的補助(grant-in-aid)方式,漸漸納入較為正式性的契約關係,但這也伴隨著許多爭議。
其中,針對契約文化逐漸增多,以及政府與民間部門互動之結構性改變,劉淑瓊(2000:
533)借用SmithandLipsky(1993)的”浮士德交易”(Faustianbargain)之隱喻指出,志願部門參與購買式契約須面對本身體質、組織混亂與目標認同的危機,她並進一步指出,我國目前在契約管理面乃存在許多迷思(劉淑瓊,2001:
26):
包括認為契約委託制度可在良性競爭中產生效率;政府可以低廉的價格購買高品質的服務;政府可以掌握受託單位的品質;目前的甄審及評鑑制度可保證受託者的產出;民間社會因此而更蓬勃發展;民營化讓政府、民間志願服務組織、服務接受者與納稅人四贏等。
國外學者VanSlyke(2003:
298-9Table1)則整理近20年來政府與志願部門間互動的相關實證研究之發現包括:
缺乏競爭及測量績效的能力;責信機制的界定與執行不當;政策與執行實務之目標相左;志願部門依賴公共資金導致任務混淆、去專業化及服務品質下降;政府與志願部門之間因為缺乏資訊交換與協調引起關係緊張;政府對承包單位與案主所傳遞有關政策、方案、規定及期待之訊息不一致,產生對於案主的公正性議題。
另外,就更為鉅視層面,有關公民社會的論述亦引起討論,Nowland-Foreman(1998:
112、121)指出政府與志願部門之契約會產生非預期性的效果,當社區參與被專業管理所取代,志願部門將從社會資本的貢獻者變成流失者,購買式契約造成政府對志願部門產生財源補助控制,並使得志願部門這隻”金鵝”(goose),將無法再生下”金蛋”(包括參與、資源動員、領導力發展、鼓勵合作與信任關係)。
在這些批評聲浪中,主要呈現出對結構面與制度面的設計不當,或根本性地對整體運作體系的否定或質疑,並擔心其對社會基本價值的摧殘;儘管如此,仍有許多支持的聲音主導整個體制的運用(詳細整理可參見Savas,2000:
76-77),讓政府對於契約的運用有增無減,在這樣的價值衝突過程中,或許以AscoliandRanci(2002:
18-20)的論點較為貼切,亦即無論是政府或民間,均將遭遇許多”福利混合的兩難”,包括在授權與責任、合作或競爭、組織效率或服務品質、穩定的合作關係或創新的機會、志工的核心與邊緣角色等各個層面。
而就我國目前的社會行政體系來說,在行政院持續聲稱為積極落實「民間可做,政府不做;地方可做,中央不做」、「小而能政府」的政府改造理念之口號帶動下,過去所立基的科層典範受到質疑,科層的理性慢慢受到市場精神的侵蝕,當地方政府本身的供給能量尚未得到擴充,且專業人力尚未獲得支援之際,契約委外雖不是最佳的選擇,但卻是難以逃避的重要選項。
二、社會服務契約管理的特性
社會服務是整體公共服務的一環,由於過去1980年代以來有關新公共管理(NewPublicManagement)及公共選擇理論(publicchoicetheory)論述之主導,對於公務人員在執行與管理服務上失去信心,亦產生對政府服務品質的質疑,契約委外因而成為削減國家供給角色的方法之一。
但相對於其他的各種公共服務,社會服務的契約委外有其不同的特性,就歷史發展而言,非社會服務性的契約,如垃圾清運、清潔或工程委外一般較早受到政府的運用,而有關社會服務類的契約委外之起步較晚,形成一種”新契約主義”(newcontractualism)(ChalmersandDavis,2001:
75),它代表著以契約(無論是法定或非法定的方式)來規範公共關係,並使得管理的密集性增加(RamiaandCarney,2000:
61-2)。
就台灣之經驗,社會服務的契約委外亦呈現類似狀況,李宗勳(1999:
450-1)曾在1997年進行調查發現,在其所界定的”健康與社會服務”一類之中,除了高雄市占簽約外包項次22.58%之外,包括當時的台北市與台灣省,本項占簽約外包項次的比率均不到6%,更何況該項統計還將健康類別納入其中,若僅單純計算社會服務的部份,其所佔之比例會更低;不過若細究該項調查的內容可發現,其中以機構委外經營的項目居多,較缺少非機構類別的社會服務項目,而這部份近年來已逐漸增長,例如,自1998年行政院核定「加強老人安養服務方案」後,居家服務已成為地方政府服務契約委外相當重要的一環。
至於在契約的管理上,社會服務的許多特性,亦使其較其他公共服務的契約管理更為困難,美國主計署曾在調查報告中對兩者進行比較(GAO,1997:
30):
表1社會服務與非社會服務契約特性之差異
非社會服務
社會服務
工作要求較容易訂定
任務通常較為複雜且不確定;工作要求難以訂定
數量的輸出較易確定與監督
長期性的方案結果較難以確定及監督
績效的監督著重在有形的任務或輸出
績效監督難以進行
任務通常較為標準化與定量,績效測量較為容易
績效難以測量,因為大部分的服務無法由案主的成果進行判定,處遇方式難以標準化,工作人員的決策適當性亦難以評量
資料來源:
修改自GAO(1997:
30)
在上表的內容中,社會服務與其他公共服務的契約委外之最大差異,在於服務內容之相對不具體性、複雜性與私密性,加上受服務對象相對權力之弱勢,讓期望引進民間企業精神,以重塑公部門服務品質的自發性力量,難以在此得到重要突破,特別是績效評估或牽涉到有關數量測量的部份,包括詳細評估指標、工作說明以及契約內容,幾乎難以有一套固定的標準,實際進行契約管理的難度亦因而較高。
這在英國的居家服務委外之研究中亦得到證實,HardyandWistow(1998:
33)的研究發現,地方政府在契約監督上已遭遇許多困境:
(1)難以至人們的家中監督照顧服務;
(2)大部份的案主並不願意進行申訴;(3)雇用人們進行嚴格的監督程序亦需要成本。
但社會服務契約委外亦有其相對較為優勢的一部份,由於承接服務的單位以志願部門為多,雖然MilwardandProvan(2000:
362)稱此為”空洞化國家”(hollowingstate)的現象,但就傳統解釋政府契約委外的委託人與代理人理論(principle-agenttheory)與交易成本理論(transactioncosttheory)的觀點,委託人為了預防資訊的不對稱性或是代理人的自利行為,常使得契約的監督與管理等交易成本大量增加,而志願部門因其理念價值或利他精神的特色,使得政府與志願部門間的合作關係較能避免商業部門的道德危險,有助於降低地方政府在契約管理上的負荷,FerrisandGraddy(1991:
546)即指出,如果志願部門能真正地代表其社群,除了其服務較易獲滿意外,契約簽訂過程所採取的協商,亦可讓政府在契約訂定的交易成本降低;VanSlyke(2004:
194)亦指出,志願部門較不易透過資訊的不對稱性,為謀求自身利益而產生投機行為,這有助於避免"契約失靈”的問題。
三、契約過程之責信與績效
隨著地方政府在契約上運用的日漸增加,有關於契約管理的制度建立慢慢成為學者討論之重點,其中以擔心規範或管理不足的問題為最(例如,劉淑瓊,2001),因為這將牽涉服務的品質與責信。
就傳統的科層理論而言,既有政府科層間之規範相對較為嚴密,地方政府雖受到科層理性的限制,但卻也維持了基本的政府職能,但是契約外包之後,複雜的網絡關係將分散管理者的管理能量,Auger(1999:
450)針對美國地方政府之研究更指出,由於契約委外或民營化主要都是以節省成本為主要考量,於是對承包者之監督與績效評量,亦需面對人力與預算不足的問題。
雖然VanSlyke(2003:
306、2004:
204)建議政府若要獲得人民的肯定,就需有能力扮演一位”聰明的買家”(smartbuyer),這包括對契約的監督與評估,但他亦進一步指出,當資源無法提供支援時,契約的使用愈多,政府的管理能力將同時下降。
台灣目前亦面臨到此種結構限制,特別是社會行政體系的契約管理者,由於其捲入多元的責信關係,包括對其財務供給者、服務使用者、所處社區以及網絡中的社會服務組織等(Walker,2002:
71),使得他/她們需在公務倫理以及社會工作專業倫理中求取最大公約數,以同時滿足機構、案主甚至各種利害關係人之利益,並面臨如何維護服務績效的問題。
由於績效測量系統本身即被視為是契約管理的重要工具(MeagherandHealy,2003:
40),於是如何透過以績效為基礎的契約(performance-basedcontract)進行管理,已在大西洋的兩岸已引起諸多討論(OECD,1999),並被國內學者所提倡(例如,劉淑瓊,2001)。
相對於傳統誘因契約著重以誘因或懲罰的方式讓成本極小化,績效契約較強調輸出與成果,以使契約給付、範圍與成果產生緊密連結,針對這個部份的討論,Martin(2005:
66)以系統的觀點來呈現出契約流程中的績效責信,他指出在契約委外的過程之中,不同階段都有其所著重的責信,績效性的責信主要是指輸出、品質以及成果這三個階段,每個階段如何達成其責信亦有其重要的指標(參見圖1),至於美國社會服務的契約委外則是經歷了強調輸入面的形成期(1968-1979)、著重過程面的成熟期(1980年代),至1990年代才邁入了績效時期。
輸入
過程
輸出
品質
成果
-人員
-設施
-設備
-物資
-供應量
-資金
-服務接受者
-服務界定
-工作聲明
-服務任務
-服務量測量
-服務單位數
-適時性
-可信賴性
-一致性
-明確性
-其他
-效果
-影響
-成就
[-----------計劃性項目-----------]
[-------------------------績效性項目----------------------]
圖1人群服務契約化之延伸系統架構與責信
資料來源:
Martin(2005:
66)
雖然Martin所界定的績效性項目需依頼系統運作的產出來衡量,但績效的達成是一個持續性的過程,其不可能只著重在契約履行結束,而忽略整個契約流程之準備與執行,依PeatandCostley(2001:
56)所定義的契約委外五個階段:
(1)徵求計劃書;
(2)計劃書審查;(3)協商並架構契約;(4)監督與評估服務輸送;(5)檢討、結案或中止契約,契約管理者在每個階段的參與以及才能之展現,往往是達成契約績效的核心媒介(GAO,1997),其中有幾個部份更是受到許多學者的強調:
▪競標前的規劃與需求評量(Gooden,1998;KettnerandMartin,1998)
▪契約內容與目標之詳細確立(Behn,2003;BrownandPotoski,2003;)
▪服務輸送網絡之管理(MilwardandProvan,2000;Martin,2002)
▪績效測量的規劃(RomzekandJohnston,2002)
上述相關研究之歸納可知,契約委外之績效管理牽涉層面廣泛,對於在民營化過程中,早已負擔沉重之管理機制更是另一種層次的管理負荷,更讓人不免擔心其實施之可行性,對於這種質疑,致力於本領域相關研究之美國學者Martin(2005:
63)在最近發表的文章中仍持肯定看法並加以倡導;對此,相較於美國長久的發展經驗,雖然台灣尚未建立起一套標準的績效評估體系,但隨著各式福利項目的開辦,方興未艾的社會服務契約委外讓績效性的議題已逐漸受到矚目,契約管理者如何在這個過程中透過其具備之才能,讓契約流程展現其效率與效能,將會是影響契約委外績效之重要關鍵。
參、研究工具與方法
本研究旨在瞭解目前地方政府社會服務契約內容之管理機制,以及契約管理者在面對契約委外的變動結構環境,所遭遇之契約管理挑戰與因應方式。
就前者而言,契約已被認為是政府進行治理(governance)的重要工具(DeHoogandSalamon,2002),而Forder(1997)及Forderetal.(2004)的研究亦指出,契約內容之許多安排會影響社會/社區照顧之成果展現。
因此,本研究採取文件分析的方法,透過搜集受訪單位目前進行社會服務契約委外的契約影本(包含公設民營、個案管理、居家/日間照顧及收容養護等四大項之18份契約),並從中進行內容之分析以及歸類,以探尋出不同委外項目管理機制之差異,及其所呈現出之契約管理特性。
至於後者,契約內容的訂定將對契約雙方造成影響,地方政府的委外行為會形塑整個社會照顧產業的文化(Mackintosh,2000:
16),而契約做為一種中介的制度,它已成為部門間重要的互動媒介,任何契約的形成或修訂都可能改變政府與民間之互動關係,以及組織內人員之行為;在公部門的社會行政體系之中,業務承辦人員與二級主管(課長)往往是主要的契約管理者,由於他們處於這個動態變遷的核心位置,除了需承受外部結構面的限制與壓力,其所採取的行動亦影響契約管理制度之形成,在這個過程中,多元的角色期待讓他們必需在政府單位的民主責信、自利行為以及對弱勢人口群的利他精神與使命感間求取平衡。
因此,除了契約文件之分析,本研究以立意抽樣的方式,考量涵蓋受訪單位之城鄉差異以及業務性質,選取中部四縣市負責身心障礙者及老人福利業務單位之課長或承辦人員(共計課長6位、承辦人員7位)進行半結構式的深入訪談或小型焦點團體,透過研究者與受訪者的對話,再結合文本(包含契約與訪談內容)的轉錄工作,從中萃取出研究所需之資料;另依陳向明(2002:
476)所指,質性研究對於理論(包含實質性與形式性)的運用,除了單獨整理於文獻探討之外,亦可將之與研究結果融合為一體,因此本文除了呈現出受訪者的意見,亦藉由文本與既有文獻所進行的持續交相參照,以分析受訪單位的契約管理現況,並據以進行延伸性之相關探討。
肆、資料分析
一、社會服務契約之形成模式與抉擇
社會服務的委外工作並不一定會使用契約,目前地方政府委託民間的工作當中,有些是透過計畫申請的補助方式辦理,由於此部份通常未達採購法規定之公告金額十分之一,得免適用採購法之規定,其管理之法制基礎便以地方政府訂定的相關法規(如評鑑考核或補助規定等)為主要依據。
但這並非普遍的現象,為了避免事後產生爭議,契約的運用已逐漸普遍,依照目前地方政府社會服務契約委外的形成過程,可將之區分為兩種主要的模式(參見表2):
表2社會服務契約形成模式之比較
招標模式
補助模式
法令依據
政府採購法
行政院公共工程委員會解釋函
補助對象
法人/團體
案主/服務使用者
契約流程
較冗長
較簡短
契約延續性
重新招標
年度換約
承包單位
依招標規則而定
由業務單位裁量
例子
社會福利中心公設民營
身心障礙者托育養護補助
▪招標模式:
亦即以採購法為契約形成的規範,其主要透過較為正式的採購流程,不論是公開、限制或選擇性的招標方式,契約內容在採購流程之初便已由招標單位準備完成,契約被視為是整體招標文件的一部份,因此在內容上亦受到較多採購法規之約束,例如,社會福利中心或個案管理中心之公設民營契約簽訂即屬此種模式。
▪補助模式:
亦即以補助方式所簽訂的契約,這在過去是主要的契約形成來源,但隨著採購法的實施,曾引起類似社會服務之勞務採購是否適用採購法的爭議,經過公共工程委員會的解釋函說明,確立了補助案主/服務使用者關係不適用採購法之原則,例如,政府與民間機構間就身心障礙者托育養護費用之補助契約即屬此種模式。
雖然原則上可將社會服務委外之契約形成依上述兩種模式進行區分,但地方政府在實際運用時並非如此,招標與補助模式間之選擇存在許多衝突,其中牽涉到多元的權力與科層結構之問題。
由於採購法並沒有要求所有的社會服務均需採取強制競標,但經過上述模式之比較可知,招標模式的制度化程度相對較高,使部份受訪者雖然認為其可形成某些保障,避免業務上圖利他人之疑慮,並減少地方政治力量之介入,但其所需準備的各式招標文件亦較為複雜,招標流程相對較為冗長,這對社會行政人員來說是相當大的業務負擔,亦是採購法實施後,契約管理者較為反彈之原因。
僅管如此,現今許多服務項目如個案管理、居家服務、日間照顧等,是以補助案主為主,依行政院公共工程委員會解釋函指示:
「老人居家服務如係由個人向社政機關申請,並由社政機關審核後安排服務及提供補助,係補助個人性質,不適用本法」,應可採取補助方式辦理契約委外,但因為服務契約之內容難以預防所有的突發狀況,為減少契約失靈的風險,或因專業間認知之差異,常使得契約過程難以任由社會行政專業自行決定,主計、採購乃至法制單位的意見往往扮演了最後守門員(gatekeeper)的角色,一位契約管理者做如下的表示:
今天我採購所以我可以用兩個東西,都有契約關係啊,我可以採用政府採購法,我可以採用補助關係,可是現在大部分人[特別指主計]都不願意我們去用補助關係(受訪者A)。
這種公部門的採購與人群服務專業彼此之間的互相不瞭解或衝突,其負面影響可能使得採購結果不如預期(Martin,2002:
58-9),雖然目前我們缺乏研究以評估那種模式的契約形成對服務品質的提昇較具正面意義,但在這場專業間的角力過程中,其潛藏著權力不平等之關係,主計或採購人員依其專業知識或預算監督者之角色,其決策可能左右社會行政人員在契約過程之模式抉擇,並間接影響契約管理者的行政效率,類似的情形亦出現在契約續約條款之訂定上:
你要做[續約過程部份的]契約變更的動作…那一部份
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