我国民间借贷利率管制法治进路的检讨.docx
- 文档编号:17197274
- 上传时间:2023-07-22
- 格式:DOCX
- 页数:23
- 大小:40.95KB
我国民间借贷利率管制法治进路的检讨.docx
《我国民间借贷利率管制法治进路的检讨.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《我国民间借贷利率管制法治进路的检讨.docx(23页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
我国民间借贷利率管制法治进路的检讨
我国民间借贷利率管制法治进路的检讨与选择
廖振中高晋康
【专题名称】经济法学、劳动法学
【专题号】D413
【复印期号】2012年08期
【原文出处】《现代法学》(重庆)2012年2期第66~77页
【英文标题】TheRegulationofInterestRatesofPrivateLendinginChina
【作者简介】廖振中,高晋康,西南财经大学法学院,四川成都 610000
廖振中(1977-),男,四川成都人,西南财经大学法学院讲师,法学硕士;
高晋康(1963-),男,四川成都人,西南财经大学法学院教授,博士生导师,法学博士。
【内容提要】现行以《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第6条为中心的民间借贷利率管制进路源于相关机构及法律50年来对民间金融的负面道德评价和金融抑制。
该进路在上世纪90年代初曾制止了“金融三乱”,但在当前民营经济与民间金融发展的背景下,其扭曲资金市场配置、导致逆向选择、妨碍竞争的缺陷日渐凸出,已成为民间金融发展的制度障碍。
当前民间金融市场需求与管制进路之间产生了明显的声音隔离效应,而管制本身却仍在强化。
我国未来的民间借贷利率管制法治进路应当主动摆脱对利息的道德偏见,构建以《放贷人条例》为核心的监管制度,推行分类引导、动态调整的民间利率管制体系,实现行政事前监管与事后司法监督的良性互动,以推动正规金融利率的市场化。
RegulationoftheinterestratesonprivateloansinChinaunderArticle6oftheOpinionsofthePeople'sCourtsinHearingCasesConcerningLoansismainlybasedonover50year'sreverseethicevaluationonprivatelendingandfinancialrepression,which,thoughsuccessfullypreventedfinancialchaosintheearlyof1990s,hasinthepresentcircumstancesofdevelopingprivateeconomyandfinancebecomeabarriertoprivatefinanceforfrustratingfinancialmarketallocationscheme,leadingtoadverseselectionandimpairingcompetition.Remarkably,presentregulationcannotsatisfythedemandoftheprivatefinancialmarket,aphenomenonofacousticseparationbeingobservedbetweenthemwhileregulationpersereinforcedone-sidedly.Itissupposedthatwhileformulatingthelawconcerningregulationofloansinthefuture,weshouldcastoffmoralprejudice,centeronregulationoflenders,andendeavortoconstructasystemthatisclassification-guidedandbearsthecolorofdynamicadjustmentandrisk-controlsoastochannelprivatefundsintocapitalmarketsandpromoteinterestrateliberalization.
【日期】2011-12-19
【关键词】利率管制高利贷金融抑制声音隔离interestratecontrolusuryfinancialrepressionacousticseparation
中图分类号:
DF438.1 文献标识码:
A DOI:
10.3969j.issn.1001-2397.2012.02.08
法律的终极原因是社会的福利。
未达到其目标的法律规则不可能永久性地证明其存在是合理的[1]。
一、引言
我国以最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》(民发[1991]21号,以下简称《若干意见》)第6条①为中心的民间利率管制已经运行了20年。
这一管制进路可以概括为:
法律将超过法定利率上限的民间借贷界定为一种金融违规行为或非法金融活动②,但不直接认定为犯罪,而是通过民事判决一律不支持超过银行同类贷款利率四倍的合同约定(以下简称“四倍红线”)为进路,实现对民间借贷的利率管制。
近期,随着利率市场化的加快,对民间金融利率放开的呼声越来越高,金融市场对“四倍红线”的质疑声也越来越大。
中国人民银行近期在肯定民间借贷具有制度层面合法性的同时,也在《贷款通则》的征求意见稿中提出,对超出基准利率4倍以上的贷款最好不要界定为非法[2]。
但在实践中,这一管制路径似乎还在不断地自我强化:
民事法官倾向于从严把握“四倍红线”的标准,刑事法官则按照“非法经营罪”判处了部分高息民间借贷者。
③另外,相当数量的司法者或执法者认为,有适用刑法惩罚所有高息民间借贷的必要[3]。
市场对利率放开的“要求”与管制对利率上限的“固执”明显冲突。
市场何以要求制度变迁,而制度在逆市场的情况下又如何仍能自我强化在解释上述问题之后,法律必须找到某种妥协之道,使得两种语境不同、方向相悖的趋势能够融合。
笔者认为,以《若干意见》第6条为中心的“四倍红线”源于政府50年来对民间金融的负面道德评价和金融抑制。
该进路在上世纪90年代初曾制止了“金融三乱”,但在当前民营经济与民间金融发展的背景下,其扭曲资金市场配置、导致逆向选择、妨害竞争的缺陷日渐突出,已成为金融市场发展的制度障碍。
市场需求与管制进路之间形成了明显的“声音隔离效应”(acousticseparation)④,导致法律不符合市场经济规律,而经济个体又普遍规避法律的恶性循环。
笔者在回顾分析我国民间借贷利率管制的历程和现状的基础上,参考域外各国利率管制法律进路的不同作法,认为我国未来的民间借贷利率管制法治进路应当主动摆脱对利息的道德偏见,构建以《放贷人条例》为核心的民间金融风险综合监管体系,渐进地推行分类引导、动态调整的民间利率管制体系,放开民间金融市场,引导民间资金有序进入资本市场,同时推动正规金融利率的市场化。
一、我国民间借贷利率管制进路的历史语境与成因
民间借贷利率管制的理论基础有二:
一是基于金融市场的信息不对称性和有限理性,要求法律保护弱势的借款方以“相对合理”的价格从强势的放贷人处获得资金,防止高利率逆向激励并导致资金被诱致高风险经济活动,形成“金融传销化”进而造成社会动荡[4];二是基于“金融抑制”的目的,发展中国家政府普遍实施严格的利率管制,限制民间金融[5]。
详查我国“四倍红线”管制形成的历史,“金融稳定”和“金融抑制”均起到了重要作用。
在建国前的解放区及建国早期,我国政府一度鼓励民间借贷。
东北解放区行政委员会曾于1948年发布《关于私人借贷之规定》,“允许私人相互借贷,无论城市乡村,凡以金钱或物品贷与他人者,依照双方约定得规定一定数额之利息,于期满时由债务人履行本利清偿义务。
”[6]“自由借贷刚有萌芽,信用合作尚未开展,农民日常困难还很多,则还不宜于过早限制利息,要提倡自由借贷。
”[7]
我国法令中最早出现“高利贷”一词,是在1952年最高人民法院《关于城市借贷超过几分为高利贷的解答》(以下简称《解答》中)。
根据《解答》的规定,私人借贷利率一般不应超过3分,但《解答》紧接着强调指出:
“降低利率目前主要应该依靠国家银行广泛开展信贷业务,在群众中大力组织与开展信用合作业务,非法令规定所能解决问题。
为此人民间自由借贷利率即使超过三分,只要是双方自愿,无其他非法情况,似亦不宜干涉。
”但在60年代前期,我国政府开始加强对高利贷的管制。
1963年中国人民银行在《关于整顿信用社、打击高利贷的报告》中指出:
“通过整顿农村信用合作社……打击高利贷,巩固社会主义农村金融阵地。
”1964年,由中共中央批转的《关于城乡高利贷活动情况和取缔办法的报告》规定,“高利贷和正常借贷的界限,主要按利息的高低来确定”,“一切借贷活动,月息超过1分5厘的,视为高利贷”。
该报告提出了“对高利贷活动进行一次坚决地打击和取缔”[8],但未涉及民间借贷利率与银行利率的挂钩。
民间借贷利率与银行利率挂钩的思路最早出现于50年代全国人大民法典起草准备工作中。
1955年第一稿第6条规定:
“借贷利息应以银行或信用合作组织的放款利率为标准,但最高不得超过当地信用合作组织放款利率的百分之二十”;1956年第二稿变更为:
“公民相互间的货币借款和实物借贷,如果约定有利息的时候,利率不超过国家银行存款或者信用合作社(部)存款的最高利率。
”1956年第三稿沿用第二稿的规定,但又设“另案”:
“
(一)利率比银行利率稍高;
(二)公民相互间的借贷,利率由双方约定。
”该草案的思路并未投入实施,部分原因是当时民间借贷实际利率已经大大超过银行利率。
该资料中对浙江金华1951-1952年中123笔债务的统计表明,利率21%-30%的占66笔,31%-40%的占14笔,40%以上的占11笔[9]。
上世纪80年代后期,随着“两户一伙”的飞速发展,民间办金融机构、民间集资、融资行为抬头,如何看待民间借贷高利率又引起了一场讨论。
有学者提出,“月息超过1分5厘认定为高利贷的规定似乎与社会发展不符”[10],“是否需要以银行贷款利率的几倍作为(高利贷)的标准”[11],“在认定高利贷的问题上,民间利息标准也应当随银行利率上下波动”[12]。
这些意见最终导致《若干意见》第6条规定;同时,根据第7条的规定,出借人不得将利息计入本金谋取高利。
纵观我国民间借贷利率管制的历史可以发现,“四倍红线”的出现绝非偶然,而是综合因素作用下制度变迁的结果:
在过去长达半个世纪间,我国民间借贷的高利率始终位于社会道德的负面,属于运动式执法打压的一贯对象。
当时的主流意见认为:
“高利贷活动是农村资本主义在金融方面的反映,是对贫下中农进行封建剥削的行为,是农村阶级斗争的重要方面。
”[13]在上世纪80年代末90年代初由个体、民营经济发展引发的“金融三乱”的大背景下,“强制父爱主义”的惯性思维导致政府在第一时间对民间金融采取打压而非疏导的政策,试图以“整顿治理”维持转轨时期金融秩序的稳定。
政府此时亟须发出一个强烈的立法信号,直观地告知社会公众政府对高利贷的否定态度,而一个无差别的量化指标管制措施无疑更有利于管制信息的传递。
任何对高利贷个体化、主观化的描述或界定都会降低这一信号的明确性,不利于当时金融政策的落实。
①因此,“四倍红线”回避了地区差异、借款期限、借款人经济活动利润率等一切个体化指标,转而采用“四倍”这一简单清晰的数字。
同时,“金融三乱”进一步强化了政府主导金融资源的决心。
选取“银行贷款利率”作为“四倍”的基数,充分体现出政府抑制民间金融与正规金融竞争,确立金融完全国有化的政策取向。
几乎在同一时期,法律确定了国家对金融业的垄断地位,明确规定“个人不得设立银行或者其他金融机构,不得经营金融业务”,并禁止企业之间直接发生借贷融资关系。
⑥
二、“四倍红线”实践效果之检讨
以《若干意见》为中心的“四倍红线”制度运行至今已有20年时间,在此期间,我国经济社会情况发生了巨大变化。
从上世纪90年代后期开始,从事劳动力密集型产品生产的个体、私营中小企业已经占据中国经济的重要位置。
据统计,自改革开放以来,中国78%的GDP是由民营经济贡献的,其发展急需融资支持[14]。
同时,农村产业结构发生重大调整,三农问题、村镇经济也对微型金融提出了更多要求。
在传统“三位一体”的经济体制中,国有金融体制难有实质性改变,相对滞后。
民间金融已经成为降低社会改革风险,缩小金融配给不公的有效手段之一。
从国外的情况来看,其他发展中国家也存在类似情况,“规模较小的民间金融、区域银行更适于向发展中国家占据制造业、农业和服务业部门的中小企业提供融资。
”[15]
在此情况下,政府认识到,单靠正规金融组织已经无法满足社会日益多样化的资金需求,要求建立一种多种信用机构、多种信用工具、多种信用形式并存的复合型金融体系,于是民间金融重新被纳入了政策考量的范围。
2005年中国人民银行发布《2004年中国区域金融运行报告》,首次明确“要正确认识民间融资的补充作用”。
2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)第18条允许民间资本兴办金融机构。
“只贷不存”的小额贷款公司也开始试点。
把“四倍红线”放在上述宏观背景下反思其合理性,我们不难得出结论:
这一管制信号的边际效益正在不断降低,其不仅未能保护金融弱势群体,反而更加扭曲资金的市场配置、导致逆向选择、妨害竞争,已成为民间金融市场发展的制度障碍。
第一,“四倍红线”在我国无法保护弱势借款人,反而会更加扭曲资金的市场配置。
利率管制的重要理论依据是“资金调节假说”:
同样的一笔资金,其对于暂时遇到了流动性困难的借款方的边际效用远远高于资金供给方。
通过限制或禁止借贷利率,法律(政府)强制性地把资金带来的财富多(甚至是全部)分配给需求方,少(甚至于不)分配给资金供给方,从而实现社会资金效率的最大化,同时防止资金拥有者对使用者的讹诈。
⑦这一假说在一个纯粹竞争的金融市场可能成立,但在我国金融体制对大型企业的先天性偏好和体制兼容效应的前提下,金融市场上真正的弱势群体——中小企业和农户很难从利率管制中得到任何好处。
如果资金获取的成本被人为控制在市场真实需求水平以下,这些资金往往流向大型国有企业等金融资源优势地位者。
民营中小企业、农户几乎不可能通过证明自身资金利用的边际效应较高而获取资金。
在实践中,他们急需资金时往往只能以高于管制利率数倍乃至十倍以上利率为条件从地下钱庄融资,其企业往往因此而破产倒闭。
实践反复证明,只有放开资金价格,真实反应金融市场不同主体对资金的渴求程度,有真实需求的农户和中小企业才有得到贷款的机会。
第二,“四倍红线”导致民间金融市场产生逆向选择,增加了金融市场的不安定因素。
“四倍红线”大大增加了民间金融的法律、政策风险,谨慎、守法的民间放贷人无法承担这些风险,只能撤出民间金融市场,而敢于击鼓传花、违反法律规定的高风险偏好者反而能毫无顾忌地允诺高息,从而带来劣币驱逐优币的结果,即“(利息管制)把急需资金的群体逼到违法借贷鲨鱼(illegalloanshark)的嘴边”[16]。
相反,放松利率上限管制会加大资金的供给,资金充足导致利率的下降,高利贷自然会变成普通借贷,同时还会增加资金的效率[17]。
第三,“四倍红线”的存在迫使民间金融业各方采取规避行为,为社会不安定埋下隐患,引起金融秩序和民间金融生存环境两者之间的恶性循环。
为了规避“四倍红线”的限制,民间金融往往事前采取不写明利息、预先扣息(砍头息)、通过虚假诉讼强制转移财产所有权等一系列安排,以排除法律的介入。
事后一旦出现个体纠纷,司法部门往往无法及时干涉,进而又导致金融纠纷甚至金融风险累加、影响面扩大,直到政府必须进行公权力干预的程度。
这反过来又给予社会舆论谴责民间金融、加强抑制的口实,导致其生存环境进一步恶化。
第四,“四倍红线”一刀切式地处理方式无视民间金融市场上还贷风险信息不对称分布的客观状态,否定了利率对非正规金融市场的“过滤功能”。
一方面,“四倍红线”压缩了借款方以较高利率弥补自己贷款期限、贷款金额以及抵押品等方面不足的空间,从而可能导致其丧失贷款机会;另一方面,“四倍红线”又使放贷方失去控制风险的一大利器。
我国民间借贷主要靠亲缘、地缘、业缘等人格化的资金交易,因此,民间金融在向信息相对不透明的中小企业、农户提供融资中具有信息优势。
但这种对个人人品、信用、从业风险等信息的了解与正规金融以财务报表、抵押物为核心的信贷审查模式格格不入。
民间金融的这种信息优势必须借助借贷利率的高低才能发挥出来。
较好的人品和长期信用可以导致利率降低,而较大的风险往往体现为高利率。
有学者曾指出,限制利率上限将导致利率与实际融资风险脱节,进而会降低民间金融抗风险的能力[18]。
第五,“四倍红线”放大了大型金融机构的成本竞争优势,将“高风险、低收入”的中小放贷人挤出正规金融市场,造成垄断。
利率管制本质上人为地确定了一个“法定盈利最高线(interestrateceilings)”,贷款方只有保持自己的放贷交易成本低于该线,才能获得利润。
大型金融机构由于拥有资金、人员和销售网络方面的优势及所有制优势,其风险分散和规模效应的存在使得中小放贷机构在风险覆盖、交易费用竞争等方面永远无法与之相抗衡。
考虑到我国政府对正规金融的巨大隐性补贴,要求民间金融与正规金融的利率标准强行挂钩本身就是一种金融抑制,人为增加了民间资金与正规银行竞争的难度,导致小额信贷难以发展,阻碍成熟的地区银行、中小银行的形成。
第六,在国有银行利率市场化完成之前,以法定银行贷款利率为基准限制民间金融本身就不合理。
正规金融存在着手续费、抵押资产评估费、财务信息披露成本、公关费用及时间成本等一系列高额隐性成本。
企业的真实融资成本远远高于名义上的法定银行贷款利率。
界定民间金融借贷利率的高低,参照物应当是资金市场真实的融资成本,而非简单地比对法定贷款利率。
“由于正规金融隐形寻租的存在,民间借贷利率与正规金融融资价格实际是均衡的,不能简单界定民间借贷是高利贷,如果如此定义,则正规金融也同样具备高利贷特征。
”[19]
三、“四倍红线”管制的自我强化、与市场声音隔离效应的形成及成因分析
尽管当前“四倍红线”与民间金融市场发展之间已经出现了诸多矛盾,但这一管制路径似乎还在固执地坚持甚至强化。
笔者通过公开渠道调取了历年来我国司法机关根据《若干意见》第6条、第7条处理的相关司法案例,发现各级法院在根据《若干意见》进行司法裁判的过程中,一方面承认民间借贷属于民事行为,认可双方的意思自治⑧;另一方面,法院显然意识到《若干意见》第6条事实上完成了一个政府管制义务的转移,即通过将“审查四倍利息”变成了法院审理民间借贷案件的一个法定义务,法官扮演了对民间金融利率进行第一线严厉监管的角色。
这一角色还在不断自我强化:
第一,2004年商业银行贷款利率发生浮动后,司法实践对于“四倍”基数是严格按照“人民银行同期贷款基准利率”的最低限操作,还是基于《若干意见》第6条“银行同类贷款利率”的原文规定,人们观点各异。
⑨绝大多数法院表现出了管制从严的思路,一律采用人民银行同期贷款的基准利率作为基数。
例如,《浙江省高级人民法院关于审理民间借贷纠纷案件若干问题的指导意见》(浙高法[2009]297号)第20条规定,约定的利率超过借贷行为发生时中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率四倍的,超过部分的利息,法院一般不予保护。
⑩第二,严格否定民间借贷中复利的计算。
《若干意见》第7条明确禁止将利息计入本金谋取高利。
对于上述情况的处理,《若干意见》规定“只返还本金”,后来又改为“超出部分的利息不予保护”。
(11)法院判决一般表述为:
“原告借款中含有已结算的借款利息作为本金,根据《若干意见》第7条的规定,对原告借款中已结算的利息不作为本金返还。
本金为减去利息后的数额,并按此数额支付利息和逾期利息。
”(12)与之形成鲜明对比的是,《人民币利率管理规定》、法释[2001]12号司法解释等都明确了银行利息可以收取复息。
司法实践中也明确将《若干意见》第7条的适用范围界定为民间借贷,不适用于金融机构。
(13)第三,《若干意见》第6条的适用范围在司法操作中被不断扩大。
例如,上海市高级人民法院在2006年《关于审理借款合同纠纷案件若干问题的解答》中规定当事人在借款合同中约定逾期还款的违约金或违反合同约定借款用途的违约金,应符合中国人民银行关于人民币贷款利率的规定,超出部分无效,法院不予支持。
这已经把“四倍红线”用到借款合同所有的违约责任中,尽管法院的初衷是为了防止当事人规避民间借贷利率的监管。
(14)
“四倍红线”的上述自我强化与民间金融市场对利率放开的要求形成了明显的声音隔离效应:
民间金融主体需要制度变迁以适应市场环境的变化,而司法者却听不到这种声音,无动于衷。
这一现象能够从法理学、信息经济学、心理学上得到解释:
首先,“四倍红线”虽然限制了法官的自由裁量,但也同时给予法官回避社会舆论、公众谴责的空间——任何一个基层法院的法官都可以以“四倍红线”标准判决民间借贷合同约定的利率无效,而不需要在审判中解释其具体的分析思路,或者就事论事地回答具体案件当事人的质疑,这就大大降低了法官审理该类案件的难度和不确定性。
其次,考虑到此类案件发生的频率和绝对数量,采取“一刀切”的规则明显减少了司法裁量中的信息收集和应用成本,进而也就减少了金融部门的监管成本。
虽然该成本的节约是以减少社会总福利为代价的,但前者是显性的,后者的计算则要困难得多[20]。
再次,“有效启示”(15)决定了人们在做出复杂决定时,其直接感受和印象往往会起更大的作用。
法官面对眼前活生生陷入负债困境的债务人,往往在心理上会产生不自觉的怜悯,从而倾向于在司法判决中强化“四倍红线”。
易言之,法官很难超越个案个体去探究宏观上利率管制所带来的潜在负面影响,相对超然的经济学家、金融学家反而更容易认识到利率管制的弊端。
由此可见,司法系统本身无法产生消除“四倍红线”负面成本的动力,因为这本就应该是金融监管部门的能力与职权范围。
上述解释只能说明“四倍红线”与市场出现声音隔离效应,或者说明司法机关“代为执行金融行政监管时”只能强化而不能单方面改善管制现状的原因所在。
(16)但管制本身不符合经济规律,市场个体因此规避法律的恶性循环使得我国民间借贷利率管制进路的重新选择成为必然。
四、域外借贷利率管制进路的比较分析
我国民间借贷利率管制的重新选择除了需要审视本国具体实践情况外,还应当分析域外各国民间借贷利率管制的发展路径,借鉴其经验。
(一)域外各国借贷利率管制的三种发展路径
第一种进路是由政府事前公布客观合法的利率上限,并对违反者加以惩罚的规则进路,代表国家是美国。
最早从1661年马萨诸塞州(年息8%)开始,美国各个州陆续规定了利率天花板(interestrateceiling)。
起初大部分州设定法定上限为6%,但后来各州利率管制差异加大,从科罗拉多州的45%到伊利诺伊州9%不等。
(17)如果借贷利率超过法定利率,政府采取的惩罚措施包括:
罚款、没收利息、本金丧失,甚至监禁。
比如,马里兰州会处以相当于三倍本金的罚款,伊利诺伊州、马萨诸塞州、新罕布什尔州会处以三倍非法利息的罚款[21]。
(18)
第二种进路由法官事后“主观判断”(subjectiveevaluation)标准为主,以欧洲的德国、奥地利、英国、瑞士、西班牙和卢森堡为代表。
这种进路的特点是:
政府事前并不公布客观的借贷合同利率上限,而是在事后由法官根据具体案情,自由裁量其是否违反“显失公平”或“公序良俗”来个案判决是否是“高额利息”。
法官在这类案件中可以参考的情况包括:
市场平均利率,借款者是否处于困窘情境、缺乏经验、欠缺判断力或显著意志薄弱等,以及抵押物的价值、品质在内的多种因素[22]。
第三种进路介于两者之间,即政府规定一定的利率上限,但该上限是动态的:
利率上限处于一种法定的不断调整状态,或者由法官在事后通过自由裁量对上限加以
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 我国 民间 借贷 利率 管制 法治 进路 检讨