国外审计动态第31期doc审计署.docx
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国外审计动态第31期doc审计署
国外审计动态
第31期(总第288期)
审计署审计科研所2011年10月25日
老化的信息技术系统
——加拿大审计署给国会众议院的审计报告
(2010年春季)
Ø要点
Ø介绍
Ø审计发现与建议
Ø结论
Ø关于本次审计
老化的信息技术系统
——加拿大审计署给国会众议院的审计报告
(2010年春季)
要点
1.我们检查了什么。
老化的信息技术(以下简称IT)系统并不仅仅指系统运行超过一定年限,而是指长期来看影响可持续性的问题,比如软硬件支持以及为系统服务的拥有必备知识技术人员的有效性。
这个名词也与系统支持业务需求变化或新技术的能力有关,比如7天×24小时的在线服务。
加拿大国库委员会秘书处通过其首席信息官部(CIOB),在咨询各部门副部长之后,负责确定联邦政府总体的IT战略目标。
国库委员会秘书处还负责识别那些能为政府带来显著利益的领域,以及采取相关措施制定政府层面的解决方案。
根据最新的数据(2005年),各部门和机构在IT方面一年的支出约为50亿美元。
我们选择了IT支出最大的5个政府部门,分别是加拿大国税局(CRA,以下简称国税局)、加拿大公共工程及政府服务部(PWGSC,以下简称工程服务部)、加拿大人力资源和技术发展部(HRSDC,以下简称人力技术部)、皇家加拿大骑警(RCMP,以下简称皇家骑警)以及加拿大公民与移民部(CIC,以下简称公民移民部),并且检查这些部门是否充分地识别和管理了IT系统老化有关的风险。
审计还检查了国库委员会秘书处及其首席信息官部是否确定老化IT系统对政府总体而言是一个重要领域,以及在政府应对相关风险方面发挥了多大程度的指导或领导作用。
我们还检查了为加拿大人提供重要服务的三个主要系统,包括失业保险项目(EI)、个人所得税及保险金报表管理系统和标准支付系统(SPS),以弄清相关部门是如何应对支持这些服务的IT系统老化风险的。
失业保险项目2008—2009财年处理超过310万份申请,向申请人支付超过163亿美元。
个人所得税及保险金报表管理系统在2008—2009财年处理个人所得税及保险金报表超过2700万份,提供了1660亿美元的收入,同时发放了170亿美元的保险金和扣除支出。
标准支付系统是政府签署支出的主要系统,包括老年保障金、加拿大退休计划和失业保险金支出等。
标准支付系统2008年签署了超过2.5亿份支出。
在60%的情况下,这些支出是接收人唯一或主要的收入来源。
审计工作在2009年11月30日基本完成。
2.为什么重要。
联邦政府严重依赖IT系统为加拿大人提供服务。
虽然这些系统仍然发挥着作用,但是很多系统由老化的基础设施支撑的过时的应用程序组成,随时都有停机的风险。
在最坏的情况下,停机会造成大范围的严重的后果,导致政府不能开展业务和为加拿大人提供服务。
即使应用程序符合当前业务需求,也可能难以运行或运行费用昂贵,并且在迅速应对变化方面不够灵活。
IT系统的更新和现代化不可能在一夜之间完成,必须要进行长期的计划和预算。
IT系统更新和现代化的成本非常高,需要花费很多年来筹集资金,实施过程也可能需要5年或更长时间。
缺乏在老化系统更新和现代化方面及时足额的投资,部门和机构服务加拿大人的能力就会面临风险。
3.我们的发现。
在被检查的5个部门中,老化IT系统都被识别为重大风险,甚至在大部分部门中因足够重要而被列入部门风险文件。
他们都指出,如果该风险不能及时加以应对的话,系统可能会丧失满足当前和未来业务需求的能力。
虽然国库委员会秘书处首席信息官部知道IT系统老化的问题,但是它没有正式将其确定为政府的重要领域,也没有从政府角度对其进行评估,或者与部门和机构一道寻找政府层面的解决方案。
尽管政府可能需要大量的资金来更新老化系统(仅5个部门中的3个部门的估计数就达20亿美元),首席信息官部并没有在政府层面制定解决该问题的战略目标和计划。
公民移民部、工程服务部、人力技术部已经采取了一些步骤来管理与IT系统老化相关的风险,但仍然还需要做很多工作。
国税局和皇家骑警做得相对较好。
他们不仅识别了老化系统相关的重大风险,而且完成了多年度的投资计划,对当前和今后的工作进行了定义和排列优先次序。
经过初步估计,他们认为相关的成本很高,目前还缺乏足够的资源来完成关键投资项目。
部门和机构对我们的建议已经做出回应,同意我们所有的建议。
具体回应在本报告中所有的建议段落后都可以找到。
一、介绍
加拿大人期望政府提供很多服务,比如说处理个人所得税报表、签署支付退休金和保险金以及保护个人信息等。
信息技术是现在政府提供服务的必不可少的一部分。
政府业务由大量的IT系统支持,其中有一些已经运行了几十年。
然而,所谓的老化IT系统并不只是说系统有多老。
许多10年甚至更老的系统被设计成能够持续更新的系统,这些系统运行良好,并且能够持续很长一段时间。
(一)与信息技术系统有关的风险。
就本次审计的目标来说,“老化IT系统”指的是那些可能满足当前业务需要但是运行成本越来越昂贵,并且可能产生特定风险的应用程序和基础设施。
由于老化系统难以更新以适应法律法规和工业标准变化产生的新的业务需求,这些风险可能会影响到安全性或限制政府开展业务活动的方式。
最具破坏性的风险表现为老化关键系统的停机,使得政府不能为公众提供关键服务,比如个人所得税退还、失业保险和养老金支票的签署等。
虽然这些风险在任何IT系统中都存在,但他们更可能影响老的系统。
表1.1描述了驱动政府部门老化系统现代化的主要因素。
表1.1驱动老化系统现代化的主要因素
因素
描述
技术储备不足
拥有技术和知识,能够使用老的程序语言和源代码结构的职员和合同商越来越少
供应商支持
供应商不存在或不再支持旧产品
规定的遵循
过时的系统难以更新以遵循变化的法律法规和工业标准
维护费用
老化系统维护变得复杂或困难、服务提供商越来越少、零件缺乏或太贵,导致维护费用上升
数据获得
随着数据结构老化,信息获取和分析变得越来越困难
用户期望的满足
老化系统难以修改以支持现代技术和满足用户期望,比如7天×24小时的在线服务和工作流程
安全性
过时的系统并不总能修改以满足变化的安全性要求(例如密码复杂度)
IT绿化措施
老化IT系统通常不节能,并且难以修改以减少环境影响
灾难恢复
系统越老,灾难后恢复数据越难
1999年政府将硬件和软件的磨损和过时,不能或还没有更新以满足业务需求或提供服务的情况认定为一个重要的问题。
2005年,国库委员会秘书处的一项调查显示政府在最新的软硬件方面投资不足。
加拿大并不是唯一出现这个问题的国家。
2008年,一项针对美国州政府首席信息官的调查显示,老化IT系统和基础设施现代化的需要给这个国家造成了巨大的财政、技术和项目管理方面的挑战。
该调查还显示如果不对现有系统进行现代化或更新,州政府将存在不能像现代组织那样运行和服务国民的风险。
(二)审计重点。
此次审计检查了所选择的5个部门IT系统老化风险的识别和管理的程度,这5个部门包括公民移民部、国税局、人力技术部、工程服务部以及皇家骑警。
审计还关注了3个关键的老化信息技术系统,检查使用这些系统的部门是否对相关风险进行了识别和管理。
最后,审计还检查了国库委员会秘书处及其首席信息官部是否把老化IT系统作为政府总体的重要领域,以及在多大程度上就政府层面应对措施的提出提供指导或领导。
作为审计的一部分,我们还调查了联邦政府部门和机构的40位首席信息官(CIO),这些被调查的部门和机构占据了95%以上的IT支出。
调查的目的是为了评估政府老化IT系统和基础设施的状况,获得这些系统风险及其数量总体和政府层面的概貌。
特别是,我们还评估了老化的关键系统给政府提供服务带来的风险。
调查问卷回复率是100%。
调查结果支持了我们具体的审计发现。
更多的有关审计目标、范围、方法和标准的细节可以在本报告后面“关于本次审计”部分找到。
二、审计发现与建议
(一)部门内部的风险识别。
风险识别是风险评估的第一步。
IT风险的评估包括在识别的风险和对部门业务运行的潜在影响之间建立起清晰的联系。
这些风险发生的可能性也必须确定。
为此,高级管理人员需要得到关键IT系统可持续性的评估报告。
这在IT界常被称为“健康检查”。
表1.2提供了帮助管理人员确定影响系统运行问题的标准。
表1.2帮助确定信息技术系统可持续性问题的因素
外部因素
●规则和立法的变化
●工业标准的变化(例如加拿大支付协会)
●控制环境的变化(例如国库委员会政策)
●合同义务(例如软件许可)
老化因素
●运行在硬件上的系统或软件不再被支持
●软件和硬件之间不兼容
●软件和硬件不再被部门支持
服务水平因素
●性能很差
●可用性降低
●服务不可靠
●能力降低
●更高的运行成本
来源:
根据GreatWestLife公司IT基础设施健康评估程序改编。
国库委员会信息技术管理指令要求各部门每年制定IT计划,并在IT计划中识别IT风险,反映部门重点并描绘至少下一个五年的IT计划投资。
作为计划的一部分,我们希望被检查的部门能够采用与表1.2类似的因素来识别IT系统老化相关的风险。
我们选择了IT支出最多的5个政府部门,检查其是否充分识别了与IT系统老化相关的风险。
国税局、工程服务部、人力技术部在很大程度上依赖信息技术。
皇家骑警和公民移民部对信息技术也很依赖,但依赖程度相对较小。
我们还选择了3个系统,检查使用这些系统的部门识别与IT系统老化相关风险的程度。
这些系统包括国税局的个人所得税及保险金报表管理系统、人力技术部的失业保险项目,以及工程服务部的标准支付系统。
部门已经识别了老化系统相关的重大风险。
表1.3总结了我们检查的内容,包括各部门的检查结果。
我们发现,被检查的5个部门都识别了老化IT系统对业务运行产生的重大风险。
这些风险在其部门内部的IT计划和战略中都被报告为重大风险。
因此,各部门的高级管理人员对这些风险都很清楚。
公民移民部、国税局、人力技术部和工程服务部都把老化相关风险的重要性提高到部门级风险的程度。
皇家骑警没有将老化IT系统的风险列入部门级风险。
表1.3部门根据关键内容进行的评估
部门
内容
IT系统老化风险的识别
IT系统老化风险的管理
IT系统老化风险的持续监控
公民移民部
国税局
人力技术部
工程服务部
皇家骑警
大多数系统和措施到位,改进空间很少
很多系统和措施到位,有改进空间
有一些系统和措施到位,改进空间很大
我们发现所选择的部门识别风险的方法基本与国库委员会风险管理政策一致。
国税局。
国税局2009年的部门级风险有14个,其中2个是IT系统老化相关风险。
第一个风险与141个难以持续的应用程序有关。
这些应用程序所采用的数据库平台和程序语言已经逐步淘汰,在新的应用程序中不再使用。
第二个风险与容纳关键系统的老化的数据中心有关。
数据中心位于一个使用了40年的建筑物内,该建筑物并非专门用于容纳数据中心,其使用时间、地点和其他因素都可能导致重大风险,因此该数据中心不能为部门长期的服务需要提供支持。
个人所得税及保险金报表管理系统。
国税局的个人所得税及保险金报表管理系统为联邦、各省以及各地区提供了收入的主要来源。
系统也用于确定每年领取保险费支出和税收扣除的加拿大个人的资格。
当前的系统是1970年代建成的。
2008—2009财年,国税局共办理了超过2700万份个人所得税及保险金报表,其中56%是通过电子的方式完成的。
在同一财年,个人所得税及保险金报表管理系统提供了1660亿美元的收入,发放了9100万笔保险金和扣除的分期支付款,总数超过170亿美元。
2007年以来,国税局识别出与个人所得税及保险金报表管理系统的软硬件的可持续性,以及相关系统灵活性和适应性方面的重大风险。
国税局还采用风险管理整合框架,在质(主观)和量(客观)的指标以及管理层经验的基础上,衡量风险发生的可能性和影响。
结果是,国税局将个人所得税及保险金报表管理系统的现代化,作为三大关键投资之一纳入战略投资计划。
国税局部门级风险文件指出缺乏可持续性是老化IT系统的最大风险,这种可持续性即应用程序(软件)和基础设施(硬件)保持运行和满足需要的能力。
虽然该文件没有具体提及个人所得税及保险金报表管理系统的可持续性问题,但IT部门的有关文件明确提到了该系统的可持续风险。
工程服务部。
工程服务部2008年的部门级风险文件确定了影响部门目标实现的12大风险。
该部的几个分支部门也识别出给项目执行造成负面影响的过时系统的问题。
风险的例子包括低效率、不能支持业务需要以及信息搜索时间和成本增加等。
文件将“信息管理和IT基础设施满足需要的能力”确定为第四大风险,因为这种风险造成的影响可能会中断部门业务。
另外,工程服务部2008年的部门级风险文件中指出,一些过时的IT系统如工资和养老金系统接近崩溃,不得不需要工资专家的帮助。
部门已经启动了新项目来进行工资和养老金系统现代化。
我们没有对这些系统进行审计。
标准支付系统。
工程服务部运营总出纳官标准支付系统。
标准支付系统在1995年投入运营以代替37个单独的支票签发系统。
标准支付系统处理总出纳官所有的支付,每年签发超过2.5亿份支出,其中有60%的支出是接收人唯一或主要的收入来源。
最关键的支付项目包括老年人保障金、加拿大退休计划和失业保险等。
虽然在过去10年里处理的支付量增加了30%,标准支付系统现在仍然能够满足其运营服务标准和业务需求。
这些年,系统的运行一直很不错,能够满足客户需求。
虽然部门对系统的运行效果进行了监控,但从来没有进行正式的可持续性分析,以确定系统何时将达到使用寿命的极限。
这项分析将对系统满足未来需求的能力进行评估。
人力技术部。
人力技术部2009年的部门级风险文件确定了6大风险。
随着当前经济下滑造成的部门需求增加,以及技术到达使用寿命极限,部门承认存在IT基础设施不能满足其核心项目需求的风险(例如失业保险)。
人力技术部将IT基础设施更新所需资金的可持续性识别为部门级重大风险。
当前大量的基础设施都不再被生产商支持,导致维护合同成本的高昂。
例如,蒙特利尔数据中心的热通风设备和空调系统已经使用超过16年,设备的生产商已经不存在或不再生产相关零件。
为保持冷却能力,部门的创新、信息和技术部门(IITB,以下简称创新信息技术部)过去一年里已经在维修和维护合同上花费了15.2万美元。
同时,现有设备更新资金的缺乏被认为是重要服务中断风险增加的主要原因之一。
失业保险项目
失业保险项目是一系列高度分散的系统和应用程序,其中一些年龄可以往前追溯到1980年代。
失业保险从申请到支付的处理,要使用超过24个应用程序,其中12个是关键的应用程序。
在2008—2009财年,统计资料显示总共处理了超过310万份失业保险申请和2400万份支付交易,向申请人支付了163亿美元。
在过去的三年里,创新信息技术部识别了老化IT系统的风险,这些老化IT系统包括为失业保险项目提供支持以及为加拿大人提供保险金的核心的硬件和应用程序。
创新信息技术部采用人力技术部的风险管理整合框架,衡量了这些风险发生的可能性和影响。
这些风险足够重要,所以列入部门级的风险。
我们发现衡量风险可能性和潜在影响的指标主要是定性的,很少使用定量的指标。
高质量的定量信息能够更好地帮助衡量风险的潜在影响,同时也是风险和项目优先次序排列的有用工具。
例如,基础设施更新项目和应用程序现代化项目,都是为了应对IT老化风险的,但是都被推迟了,原因是只筹集到部分资金。
这些项目需要进一步进行分析,分析应包括不继续的话可能造成的后果和风险等方面。
公民移民部。
2008年公民移民部的部门级风险文件描述和排列了13大风险领域,其中名为“信息管理/IT系统和基础设施维护”的风险领域与IT系统老化直接相关。
公民移民部认为其系统和基础设施的过时、冗余和复杂给安全性和业务带来风险。
例如,对国家移民项目来说关键的现场业务支持系统,已经使用长达29年。
由于程序语言不再被教授,熟悉该程序的人员已经退休,该系统被认为存在重大风险。
要将旧系统与新系统结合也很难,如果不是不可能的话。
公民移民部在2002年就建立了风险管理整合框架。
2008年内部审计部门对该框架的检查提出了改进建议,建议涉及治理、影响报表以及更好的部门风险集成等方面。
由此,公民移民部起草了新的风险管理整合框架。
截至我们审计时,新版的框架仍然处于起草阶段。
皇家骑警。
皇家骑警最近完成了部门级风险文件的编制,文件中确定了12大风险。
虽然IT系统老化的风险没有列入部门级的风险文件中,但由于其足够重大而被列入最新的IT投资计划。
老化IT系统风险的例子之一是无线电系统,其陈旧的技术已经不能支持目前安全性和隐私方面的需求。
根据皇家骑警的报告,这种情况将增加警察和公共安全的风险,并可能导致伤亡。
首席信息官调查。
在对政府部门首席信息官的调查中,我们问:
“IT系统老化风险是你们部门的主要风险吗?
”在被调查的IT支出最多的10个部门中,有7个部门的首席信息官认为IT系统老化风险是主要风险。
在我们检查的5个部门中,也有4个也认为IT系统老化风险是主要风险。
(二)部门内部的风险管理。
国库委员会投资计划政策规定,各部门在维护当前系统还是提升项目效率效果方面进行投资平衡的时候,应使用投资组合管理方法。
这种方法能够保证,在可接受的风险程度和合理的成本条件下,当前和计划的IT投资组合能够最大限度地满足业务目标。
这个政策正在政府中逐步推行。
投资组合管理的体系和做法包括:
●多年度的战略投资计划
●现有的IT资产组合的信息,包括可持续性和风险
●能够清晰界定的投资组合的类别和目标
●投资选择的评价标准
在IT方面,投资组合管理方法要求在设定更新次序之前,检查所有的IT资产,无论是老化还是非老化的。
这种方法为项目排序奠定了基础,并在投资新系统和维护现有系统健康运行方面建立平衡。
我们的检查包括选定的部门是否对识别的IT系统老化风险进行评估,是否设计实施了防止、减少和避免这些风险发生的具有成本有效性的策略。
我们期望在IT方面有巨大投资的部门,在为相关风险管理设定重点的时候采用投资组合管理方法。
一些部门的风险管理措施需要显著改善。
我们发现国税局和皇家骑警已经对IT系统老化风险进行了评估,并且在投资计划中确定了管理这些风险的策略。
国税局和皇家骑警是我们所检查的5个部门中仅有的2个采用投资组合管理方法的部门。
公民移民部、工程服务部以及人力技术部都没有制定管理IT系统老化风险的部门组合投资计划。
国税局。
最近该部门开展了应用程序可持续性项目,以评估其主要系统的健康状况。
这个一年一度的新程序评估了组合内部应用程序的运转和业务标准,揭露了部门内部需要解决的问题领域和趋势。
促进未来10年长期可持续发展的投资计划已于2008年提交给了部门管理委员会。
个人所得税及保险金报表管理系统。
国税局的高级管理层认为,个人所得税及保险金报表管理系统存在重大的老化风险,需要优先考虑解决。
其战略投资计划指出,如果工作延长超过10年的话,部门就需要筹集足够多的资金,来对其IT资产组合中两大优先的所得税系统进行重新设计,这两大系统分别是个人所得税及保险金报表管理系统以及信托所得税系统。
由于个人所得税及保险金报表管理系统现代化将花费最高70%的现有可用资金,部门在这两个优先的系统上实际上还有多大的财务弹性?
就很值得怀疑了,更不必说同时期的其他业务可持续方面的投资。
部门为了避免其核心税务项目和服务的完善性受到风险威胁,不得不在组合的优先次序平衡方面做出艰难的选择。
计划列出了19个主要的投资项目,如果没有获得更多资金的话,这些项目将推迟到2018年以后。
皇家骑警。
皇家骑警在制定最新的投资计划时,采用了投资组合管理方法。
皇家骑警根据业务战略目标调整其IT组合。
IT投资计划从资产状况、资产需求、能力和风险等方面对IT组合进行描述。
计划还将IT投资策略与部门对IT资产的战略需求联系起来。
人力技术部。
人力技术部在2008年制定了其首个长期资本计划。
计划大致确定了其最重大的IT投资优先项目。
然而,计划中没有对IT资产组合进行分析的具体信息,比如说具体投资项目可持续性和排序的评估标准。
自那以后,人力技术部对长期资本计划进行了更新,然而分析地仍然不够。
在对老化风险管理策略的检查中,我们发现其创新信息技术部没有进行相关分析以保证与其他选项和解决方案相比,这些策略是最具成本有效性的。
高级管理层虽然承认IT系统老化可能导致重大风险,但仍然在一些个别情况下进行冒险,不批准解决风险所需的办法。
除了基础设施更新项目经过了详尽分析之外,更新计划中其他项目多年没有确定优先次序,并且缺乏包括时间表、成本和重点的投资组合视角。
部门需要全盘考虑所有的IT投资,包括业务部门提出的IT投资项目以及重点。
没有这些信息,人力技术部将很难保证包括失业保险项目在内的所有系统将继续发挥功能,而不总是需要应急资金。
创新信息技术部在2009—2010年的风险登记簿中将IT和业务之间的不协调识别为重大风险。
IT与业务之间不协调在当前IT驱动的项目中体现最为明显,这些项目的成功取决于共同的目标和清晰界定的需求。
同样的,业务部门也没有充分掌握对其项目有重要影响的IT事务。
为了应对这项风险,人力技术部已于去年实施了投资管理程序,并创建了一个高级别的部门委员会对程序进行监督。
失业保险项目。
前面已经提到,根据创新信息技术部的认定,老化的基础设施和过时的应用程序是对失业保险项目有重大影响的风险。
为了应对该风险,提出了两项主要措施。
一个是基础设施更新项目,5年估计耗费2.14亿美元。
根据创新信息技术部的报告,更新项目是为了保证技术能够满足业务的需要和加拿大人民的期望。
另外一个是应用程序现代化项目,该项目的提出是为了解决当前大量的过时的难以持续的定制程序带来的风险。
截至我们审计时,该项目正处在启动阶段,还需要对应用程序进行综合评估和制定行动计划。
目前创新信息技术部估计该项目4年将耗费1亿美元到1.5亿美元。
公民移民部。
公民移民部信息管理技术部门(IMTB)制定了其年度业务计划,计划中对IT风险进行了评估。
虽然计划中包括了优先措施的名单,但高级管理层仍然声称需要更好的方法来区分这些措施的优先次序。
公民移民部已经完成了对其IT基础设施的全面审查。
然而,对应用程序却没有进行同级别的审查。
部门没有使用考虑IT资产相互关系的投资组合管理方法。
同样的,公民移民部目前也没有制定IT投资计划。
工程服务部。
目前工程服务部的IT基础设施是集中管理的,而业务应用程序由各部门来进行管理。
工程服务部没有制定一年以上的部门IT投资计划。
没有投资计划,部门很难确定哪一项老化IT资产需要更新。
而且部门也不对IT投资进行组合管理。
我们的确注意到一些投资计划的要素,如IT基础设施的目录以及确定的优先次序、时间表、更新所需的成本等。
而且,部门为解决老化IT相关风险制定了管理计划。
然而,当我们检查这项计划时,发现既没有明确的时间表也没有应对和降低风险所需的预估成本。
没有任何正式的投资计划来应对与老化IT系统相关的部门资金不足。
工程服务部已经启动了更新老化IT资产的一些措施,但在部门层面仍然没有应对IT老化问题的正式的投资计划。
建议。
公民移民部、人力技术部以及工程服务部应采用部门层面的投资组合管理方法,在可接受的风险程度和合理的成本条件下,确保当前和计划的IT投资能最大程度地满足业务目标。
公民移民部的回应。
同意。
作为2010—11年整体计划程序的一部分,建立IT投资部门层面的组合管理方法的工作已经在进行中。
部门计划在2011—12年计划周期中完成整个程序。
人力技术部的回应。
同意。
部门将继续加强投资组合管理
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