关于煤矿安全监察执法规范若干问题的探讨新版.docx

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关于煤矿安全监察执法规范若干问题的探讨新版

关于煤矿安全监察执法规范若干问题的探讨（新版）

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（安全管理）

单位：

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关于煤矿安全监察执法规范若干问题的探讨（新版）

备注说明：

安全管理是生产管理的重要组成部分，安全与生产在实施过程，两者存在着密切的联系，存在着进行共同管理的基础。

　　成立煤矿安全监察机构以来,经过不断摸索,煤矿安全监察执法工作已步入循序渐进的轨道。

最近,国家煤矿安全监察局对煤矿安全监察执法文书等内容进行了调整,使执法工作在程序和实体上更加严谨,但在执法实践中发现还有一些问题需要改进,以使执法工作进一步规范。

　　1关于执法文书内容记载完备性

（1）《煤矿安全监察现场处理决定书》内容大多为具体的行政措施,其作出的依据依法应当列明。

　　建议在《煤矿安全监察现场处理决定书》上在查明的违法事实后面增添“依据（法条）……”另,鉴于现场处理决定书的性质,一般情况下,不得用该文书实施罚款。

（2）《行政处罚法》将违法事实、主要证据列为《行政处罚决定书》的必要记载事项,建议在《煤矿安全监察行政处罚决定书》上违法事实后面加添“以上事实（证据）……予以证实。

”

　　（3）《煤矿安全监察调查取证笔录》应依法设置。

取证人员有自证其身份、权限的义务;证人有作证义,也有对取证人员及出证的法律后果获知真情的权利。

建议在《煤矿安全监察调查取证笔录》文书首页增添告知内容:

“我们是煤矿安全监察执法人员,已向你出示执法证件,现依法律规定向你了解（事故或其他违法）情况。

依法你有如实陈述的义务,作伪证要承担相应的法律责任。

”

　　（4）《煤矿安全监察现场检查笔录》是当事人对检查事实的确认,具有证据属性,也含有执法机关的事实认定,在检查情况一栏中,不能简单认定事实而忽略支持的证据,如不能简单的说“×××工作面煤尘堆积”而应当具体说明:

“×××工作面何处煤尘堆积厚度××mm,面积××cm2。

”

　　（5）《煤矿安全监察案件结案报告》是在综合全案证据的基础上,对案件的事实、经过、性质作出的结论性意见,在认定事实上,应严格区别证人和当事人,证人不受案件处理结果的约束,不存在对案件事实的承认与否,不能说“某某证人也承认了上述事实”,只能说“案件事实,有某某证言予以证实”或“某某证言也证实了案件事实”。

　　2关于证据的提取的合法性

（1）注意证词提取方式。

应采用询问式取证方法,保证证人独立、自主地陈述情况,如:

“请你谈谈……情况。

”;“你能想起……情况吗?

”。

不得采用诱导、暗示或隐含结论的提问方式,如:

“风门没关,你不是不知道吧?

”;“瓦斯断电仪坏了你不知道吗?

”;“谁组织的?

你说!

”等。

要注意对证人陈述的追问,以印证、核实证人的陈述,如:

你在哪儿?

还有其他人吗?

这么远距离,你能看得清吗?

（2）注意证人的陈述和推断的区别。

查明是现场、原始的证据,还是从他人处传来的证据;要注意区别是客观表述,还是主观想象,或者是个人的推断,不能把证人的判断结论当作证据使用。

　　（3）注意证人的作证能力。

证人应具备相应的判断和表达能力,以他的知识、能力、岗位、职责应能保证陈述问题的可信性。

　　（4）证言不能有任何预置前提。

应确立用证言推出结论,用现场笔录推出结论,结论是同一的,两种证据可以相互印证;不能先有现场笔录得出的结论,然后用该结论去寻找证言。

　　（5）轻微、一般事故,委托企业调查的,应出具行政委托书,载明委托人、受委托人、委托事项、委托权限、委托责任、名义等。

凡在委托权限内,以委托人名义进行的行为,视为委托人自己的行为,后果由委托人承担,否则由受委托人承担。

凡没有委托书的调查文书,不能视为办事处的调查,仅可作为一般书证。

　　3关于执法依据

（1）注意法律规范的完整性。

一个完整的法律规范包括假定（适用对象、范围）、处理（设定权利、义务,规定行为方式）、法律后果（制裁或鼓励）。

它可以通过一个或几个法律条文加以反映。

具体适用法律时,只能援引一个法律规范,不得以违反一个规范里的行为设定,用另一规范里的罚则加以处罚,如违反《煤矿安全监察条例》第×条,而依据《矿山安全法》第×条进行处罚显然是错误的。

（2）凡法律规定设定了强制性行为模式（禁止性、义务性）,但未设定罚则的,则不得处罚。

可能该规范对这种行为设定了其他法律后果,如行政强制措施。

　　（3）尽可能援引上位法。

根据处罚法,规章只能制定执行性法律规范,在上位法处罚的种类、范围、幅度内作出具体规定,基本不能创设新的处罚权力,凡下位法有的处罚设定,上位法均存在。

也就是说,在《煤矿安全处罚暂行办法》、《煤矿安全监察条例》、《矿山安全法实施条例》中要尽量援引上位法。

　　（4）技术性规范可配合其他法律规范予以援引,以认定某一行为是否违法,但处罚必须引用该法律规范的罚则,即该罚则条文必须和设定当事人义务的法条为同一法律规范。

　　4关于执法程序

（1）告知程序。

告知为处罚的必经程序,凡涉及当事人权利,影响当事人利益的均应告知,具体包括陈述申辩告知、复议诉讼告知、违法事实处罚依据告知、听证告知。

告知适用于处罚的所有程序,包括简易程序、一般程序和听证程序。

《行政处罚法》第31、32条规定处罚机关告知权利、听取意见的义务,适用于处罚所有程序。

（2）送达程序。

法律文书送达推定生效,未经送达不生效力。

送达常用种类有直接送达、留置送达和邮寄送达。

送达的文书直接体现执法内容,反映出执法程序的完整性。

除留置送达外,送达应有回证（回执）,所有送交相对人的法律文书,均应在送达回证上反映,送达回证应包括法律文书、送达人、受送达人、收件人、送达时间、送达地点、备注等内容。

　　送达回证是证明程序完整的最直接证据,也是执法机关自我保护的有效途径。

留置送达,适用于受送达人不在（公告送达例外）或者拒绝签收时的送达,此时应将法律文书留置送达人处,在送达回证（备注）上注明留置原因,邀请现场目击证人（一般为居委会、村委会、公证或公安人员）签字作证,而不能由送达人员自己签字,自证其行为。

另外,应注意送达的范围,凡影响相对人利益的外部文书均应送达,而内部文书则没有义务也不必送达。

如,立案通知、处理决定属外部文书,应予送达。

考虑执法效力,尽量不用邮寄送达。

　　（3）注意程序顺序。

①程序的顺位:

来源-取证-裁决-救济顺位进行,即案件的接报→发现→受

　　理→立案→调查→告知→听证→处理→执行→复议→诉讼→结案。

②调查和决定适度分离。

案件调查人员在综合全案证据之上,提出调查报告,内容包括关于案件事实的认定及拟处理建议,提交单位负责人作出处理决定。

③注意时间的顺序性。

不能出现告知时间、送达时间在前而决定时间在后的情况。

　　5关于执法权限

　　事故处理决定中,直接给当事人行政处分,无论立法还是法理上,均有较大争议。

按处分对象不同,处分大致可分2类:

一类是国家公职人员,一类是企业人员。

（1）国家公职人员。

依法由其任免机关、人事机关予以处分,政府机关及其人员因受《行政监察法》约束,其有行政违法而不构成犯罪的行为,监察机关有权建议人事任免机关决定或任免机关直接决定。

（2）企业人员。

包括企业负责人和企业职工。

一是对员工而言。

现行立法,不论是按组织形态的《公司法》、《合伙法》、《独资企业法》,还是按投资人性质的《外商投资企业法》、《私营企业法》,以及调整全资国有资本的《全民所有制工业企业法》,无一例外都认为这是企业内部的人事奖惩任免权限,属经营自主权范畴,即使是调整范围愈来愈缩小,仅针对国有的《企业职工奖惩条例》也认定行政处分为企业自主权,由企业本身依法定程序作出决定。

各类企业对员工处分实体及程序设定的依据有所不同,国有企业由法规《企业职工奖惩条例》直接设定,其他企业由报经劳动部门备案的,不与现行法律相抵触的内部规章制度设定。

从这个意义上讲,直接对企业从业人员行使处分权无疑是没有法律依据的,属明显的行政越权。

二是对企业负责人,国有企业之外的企业负责人,或依据组织章程,或根据法律规定（独资、私营企业）而产生,其任免奖惩由章程设定或（依法自动产生）自主决定,仍属企业内部行为;国有企业有所区别,由所有人（主管部门代表）决定厂长、经理的任免、奖惩,政府主管部门有权对主要负责人进行处分,监察机关对国家任命的企业负责人依法拥有监察职权,因此也有权进行行政处分。

从这个意义上讲,只有对国有企业负责人可进行直接处分,但该处分必须和监察机关或其主管部门共同作出。

　　值得注意的是《安全生产法》对安全保障资金投入不足、未履行安全生产管理职责,逾期不改,发生安全事故的或者重大事故时,放弃组织抢救、擅离职守或逃匿的,给予降职、撤职处分,但如何保证执行还有许多疑问。

　　借鉴其他立法经验,与其强行给予行政处分,形式上和其他法律相抵触,实质上难以执行,不如采取限制其行为能力的方式,从而实质上剥夺其从事某一职业的权利。

职业资格制度正在逐步建立,律师资格、会计资格、医师资格、教师资格等,有资格未必从事某职业,但无资格则不得从事某职业。

通过吊销矿长资格达到撤职目的,另外,也可以直接将其作为一种能力罚来运用,如宣布其为“××行业禁入者”,“×年不得担任领导职务”。

建议对国有企业负责人实行“双罚制”。

可与监察部门一同联合行文直接处分,在对单位处罚同时给予直接责任人、主要负责人相应的能力罚。

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