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对行政听证的不足和完善的思考
对行政听证的不足和完善的思考
行政听证是指行政机关在制定法规、规章或作出具体决定前,广泛听取公众或利害关系人意见,并参照或依据该意见制定法规、规章或作出决定的制度。
行政听证制度被认为是现代民主政治的产物,是行政程序的核心内容。
一、行政许可中引入听证制度的重要意义
目前设置法定听证程序的行政法律、法规唯有行政许可法。
在行政许可中设置听证程序,过去有人认为不必要,他们认为,申请人通过其申请及理由已?
得到了表述意见的机会,所以在行政机关作出驳回决定之前举行听证的实际意义不大。
但此后这一观念有所改变,在英美等国,开始区分特权与一般许可的理论,认为对前者不适用听证,对后者则适用听证。
现在,随着人们对行政许可性质认识的改变,人们已?
普遍认为,行政许可直接影响公民、法人和其他组织,如不能取得行政许可,就不能从事特定活动,也就不能通过一定的行为取得利益,因此,行政机关在作出某些行政许可决定前,应当举行听证。
20XX年8月27日,《中华人民共和国行政许可法》?
第十届全国人民代表大会第四次会议通过,并于20XX年7月1日正式实施。
这部备受人们关注和期待、并被认为是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后的又一部规范政府行为的重要法律,在行政许可的设定和实施中也设置了听证程序,这对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关有效实施行政管理具有重要意义。
但是,由于行政听证制度在我国起步比较晚,尽管发展速度迅猛,但受传统管理模式的影响,人们的思想观念、法律理念、配套制度设置、具体技术处理等方面,还都没有跟上形势发展的需要;再者,我国还没有制定统一的行政程序法典,对行政听证这个行政程序中的核心制度没有统一、全面的规定。
因此,行政许可听证制度还有一些急需完善的地方。
二、现行行政许可听证制度的不足
1、《行政许可法》中听证主持人制度存在缺陷
《行政许可法》第48条第1款第3项规定“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人,申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的,有权申请回避”,该条款确立了行政许可的听证主持人制度。
笔者仔细分析上述条款和《行政许可法》相关内容,在法律制度层面上,涉及听证主持人下列两个方面存在缺陷:
(1)听证主持人的独立性存在瑕疵。
首先,听证主持人的产生方式不正当。
在依听证机关“指定”方式产生主持人的制度中,行政许可机关既是运动员,即行政许可事项的审查人员,又是裁判员,即最后作出行政许可决定。
其次,听证主持人的人选过宽。
依《行政许可法》规定,听证主持人是审查该行政许可申请的工作人员以外的人员。
而主持人与行政机关之间的人事隶属关系这一客观因素,导致听证主持人与听证结果存在明显的切身的利害关系。
(2)听证主持人回避制度过于笼统。
依《行政许可法》规定,听证主持人须与该行政许可事项没有直接利害关系。
但有关回避事宜的内容过于简单,法律仅赋予当事人申请回避权利,而没有明确行政许可机关应作出什么结果。
诸如这些回避内容,法律均没有规定,《行政许可法》的规定过于简单,有关的回避条件和回避程序存在疏漏,这就导致行政许可机关在操作中有很强的随意性,这也就往往导致听证主持人在操作程序中偏向于行政机关,而使听证结果蒙上不公正、不公平的阴影。
2、行政许可听证范围过于笼统
《行政许可法》第四十六条:
“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项,或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项,行政机关应当向社会公告,并举行听证。
”《行政许可法》第四十七条规定:
“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在做出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。
申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。
”
从上述规定看,行政许可实施中听证范围的规定,定位在性质上属于涉及公共利益或他人利益的重大行政许可事项,尽管用的是概括方法,但仍不尽全面。
首先,适用听证的事项范围规定不明确。
适用听证的范围采用了概括式的表述,而且行政机关有很大的自由裁量权范围。
这样规定,可能考虑现实生活中对于那些涉及重大公共利益或个人利益的事项不便于作统一规定,而由行政许可机关根据现实情况自由裁量。
但是,这样做的弊端也很明显,很容易导致行政机关滥用裁量权,将应当纳入听证范围的事项以种种理由排除在外或将本不属于听证范围的事项纳入听证范围。
其次,适用听证的事项范围规定不全面。
根据《行政许可法》,适用听证的事项范围涉及的是公共利益或他人重大利益关系的事项,对于涉及申请人本人重大利益事项的不予行政许可或变更、撤销行政许可前,能否适用听证程序,《行政许可法》未作规定。
根据听证的内o,
只要对当事人产生不利影响的事项,就应当纳入听证范围,因此,《行政许可法》中的听证制度只注意到行政许可对公共利益和他人利益的影响,没有关注行政许可的买施对申请人利益的影响,似有不公正对待许可申请人和利害关系人之嫌,这不能不说是一个缺憾。
最后,适用听证的实施阶段规定不全面。
行政许可的实施应当包括申请与受理、审查与决定、变更与延续、撤销与注销等过程和阶段。
根据《行政许可法》的规定,听证程序只规定在审查与决定阶段,对申请与受理、变更与延续、撤销与注销等过程能否适用听证,没有作明确规定。
笔者认为,在行政许可的变更与延续中,还会涉及到公共利益和他人的利益的问题。
而在申请与受理、撤销与注销中,涉及的是申请人的利益,还会引发国家补偿。
因此,在这些阶段,也应当适用听证程序,给受到利益影响的申请人、利害关系人一个发表意见的机会。
《行政许可法》没有明确规定,也是一大缺陷。
3、听证笔录法律地位不明确
听证笔录的法律效力是指听证笔录在行政许可决定、行政许可复议及行政诉讼时对有关各方的约束力。
《行政许可法》第48条第5款第2项作出“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”的规定,就该规定,学术界一致认为我国在行政许可听证程序中已借鉴采用了美国所实行的“案卷排他性?
则”。
但仔细推敲该条文所确定的内容及《行政许可法》其它相关条文,该条虽然明确行政机关“应当”根据听证笔录作出行政许可决定,但是下列几个问题没有明确:
(1)听证笔录的法律地位,即听证笔录是行政许可决定的唯一依据,还是主要依据,还是作为参考依据?
如果听证机关不根据听证笔录作出行政决定,该行政许可决定的效力如何?
(2)听证之后,作出决定之前,出现新的证据,该新证据如何处置?
是否再需组织听证?
《行政许可法》对听证笔录法律效力方面缺乏细致的规定,较为笼统,上述几项具体的事宜,均没有明确的规定,从而在具体执行中,有些听证难免成为过过场的形式,听证制度的作用没法体现,申请人的听证权利不能得到保障。
三、完善听证许可制度
行政听证是一项保障行政行为相对人对行政机关行政行为知情权、同时也是确保行政机关行政行为接受监督的重要制度,可以保证行政决策、行政执法、行政裁决、行政复议、行政调解等行政行为的合法性。
建议可以从以下方面进一步完善行政听证制度。
1、完善主持人制度
听证主持人作为听证的核心人员,其素质、地位及其职责等等对行政许可听证的效果有着直接影响,决定着行政许可听证功能能否有效发挥。
在一些发达国家,“有公正、超党派的审讯官主持的听证正是行政裁决程序的精髓,如同法院的法官所作的裁决一样,行政官员在听证中所作的裁决也必须有公正、超党派的审讯官作出,如果审讯官或行政机关受到法律偏见的影响,那么行政裁决是无效的。
”
在完善主持人制度方面,从长远来看,可以设立专门的听证主持人管理机构——行政听证局。
鉴于中国各级政府的法制机构比较健全的实际情况,可以将听证主持人的管理机构——行政听证局设立在县级以上人民政府的法制工作机构,与法制机构合署办公,负责本行政区域范围内行政听证主持人的统一任命和集中管理。
听证主持人不是听证所在机关的工作人员,而是行政听证局的正式工作人员,他的工资、福利、升迁等由行政听证局负责。
各行政机关需要举行听证的,由本级政府行政听证局委派听证主持人;下级政府需要举行听证的,由上级行政听证局委派听证主持人。
这种集中统一使用制度不仅可以使听证主持人地位独立、态度超然,也有利于提高听证主持人的专业水平、节省?
费、减少开支、合理安排工作量,最重要的是维护了听证的公正性。
其次,完善回避制度。
程序的操作者,可能会利用自己在程序中的优势地位,促使程序结果向有利于自己的方向发展。
如果法律程序的主持人与程序的结果有利害关系,则人们不以公正的心态去认同法律程序的结果。
在西方法学史上,法律始终是被认为公正的同义词,所以离开公正来谈法律是没有任何意义的。
凡涉嫌此种情形的程序操纵者均不得再介入此程序,不得对该程序的发展产生任何影响。
行政许可听证程序制度不可避免的涉及回避制度,这就要求听证主持人不得与行政许可听证事项及听证参加人有利害关系,否则应当回避。
在主持人回避制度上,要从范围和程序上规范。
在范围上,听证主持人不得与行政许可听证事项及听证参加人有利害关系。
在程序上,回避分为自行申请回避和应申请回避,特别要强化主持人自行申请回避制度。
主持人知道应当回避而不自行申请,要予以问责。
2、进一步具体听证的范围
解决行政许可实施中听证范围的规定中存在的缺陷,笔者认为,应当采取概括式确定听证范围的标准,采用列举式明确纳入听证范围的重大事项,采用排除式排除不予听证的事项。
首先,明确概括式确定听证范围的标准,行政许可听证程序适用的范围可以表述为:
涉及公共利益、他人重大利益的事项以及在行政许可实施过程中侵害申请人重大利益的事项,均可适用听证程序。
其次,采用列举式,明确有关听证事项,具有了较强的可操作性,保护申请人的听证权利,对行政机关起到约束作用。
最后,对行政许可不子听证的事项,性质应为涉及国家秘密、紧急事项、通过科学方法认知的事项、只对机关内部发生效力的规定等,并且这些事项必须由法律进行规定。
3、强化听证笔录的法律地位
借鉴美国“案卷排他性?
则”的精髓,总结我国听证笔录在实践过程的实效,吸取以往听证制度“听而不证”的教训,应当明确听证笔录是唯一依据的法律地位。
笔者建议明确听证笔录是行政许可机关作出行政许可决定的唯一法律依据,未?
听证会质证的证据不能作为行政许可决定的依据;同时明确规定,行政许可机关依据当事人未知悉和未论证的事实依据作出的行政许可决定无效。
这就要求听证参加人在听证会举证期间将各自持有的证据全部展示出来,特别是行政机关更将拟作出行政决定的事实依据、法律依据及裁决结果等等全部展示出来,放置在听证会上质证、辩论。
一方面行政机关在举行听证前不得不认真贯彻“先调查,后裁决”行政程序,且在听证前必须将所有的证据全部展出来,提供给行政相对人、利害关系人充分的知情;另一方面明确行政相对人、利害关系人不可将其单方持有的证据不示,否则可能承担不利的后果。
确定听证笔录是唯一依据,则明确告示行政许可机关不得找任何借口来考虑听证笔录之外的任何依据,要想考虑其它依据,就得把该证纳入听证会质证。
如此同时,为了防止听证?
局,还需加强说明理由制度,即对于听质证中出现的材料及观点的采纳或不采纳均予以说明,一方面提高行政许可决定的理性,另一方面提高其可接受性,以便更好地贯彻“案卷排他性?
则”。
最后还得明确行政许可机关未依据听证笔录而作出行政许可决定是无效的法律结果,告知行政许可机关这样做是徒劳的,同时还要明确承担相应的法律责任。
听证笔录中的证据、依据,由于?
过质证,因而比行政机关审查人员独立调查的报告要客观、真实可靠得多,这就使得听证笔录及确认过的证据比其它证据更具说服力,强化听证笔录的法律地位可有效避免行政机关暗箱操作,防止听证制度听而不证,流于形式,从而有利于切实维护听证参加人的合法权益。
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