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推进新型城镇化的实践与探索
推进新型城镇化的实践与探索
2011~2012河南新型城镇化发展形势分析与展望系列研究之一
河南省社会科学院课题组
2011年,作为人口大省、农业大省和国家粮仓,河南省以加快城镇化进程为中心,以实施城乡建设三年大提升行动计划为抓手,以项目建设为重点,认真实施省域城镇体系规划,大规模开展保障性安居工程建设,大力推动城乡基础设施建设、城市新区和产业集聚区建设、旧城区和城中村改造、小城镇和新型农村社区建设,持续探索农业人口居多数地区新型城镇化道路,取得了显著成效,但仍然存在着城镇化发展水平低、城镇体系不合理、产业支撑能力弱、城乡基础设施滞后、城镇发展方式粗放、制度体系不完善等一系列问题。
面临新形势,必须把握机遇和挑战,明确新型城镇化的发展趋势,积极有效采取有效措施,推进河南省新型城镇化持续快速发展。
一、2011年河南省新型城镇化建设总体评价
(一)2011年河南省新型城镇化建设成就
1.推进新型城镇化建设的思路逐步明确
2007年10月,河南省政府召开全省城市发展与管理工作会议,首次提出要走新型城镇化道路,即:
以科学发展观统领全局,不断创新城市发展理念和模式,加快推动城市由“重建设、轻管理”向“建管并重”转变,由城乡分割向城乡一体化转变,由外延、粗放式发展向内涵、集约式发展转变,由注重经济增长向统筹协调发展转变,全面提升城市综合素质和竞争力,走符合河南实际的新型城镇化道路。
此后,随着新型城镇化建设理论与实践的不断探索,全省上下不断加深对新型城镇化的认识,关于推进新型城镇化建设的思路逐步明确,以新型城镇化引领“三化”协调发展已形成共识。
《河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第三篇“加快新型城镇化,构建现代城镇体系”明确提出:
把加快新型城镇化作为“三化”协调科学发展的引领,作为建设中原经济区的关键性、全局性战略举措,以中心城市和县城为重点,以新型农村社区建设为城乡统筹的结合点、城乡一体化的切入点,全面推进城乡建设,加快产业和人口向城镇集聚,强化中原城市群的支撑带动能力,构建现代城镇体系,走出一条全面开放、城乡统筹、经济高效、资源节约、环境友好、社会和谐的新型城镇化道路。
《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》第四部分“积极推进城镇化,促进城乡一体化发展”也明确提出:
充分发挥中原城市群辐射带动作用,形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局,走城乡统筹、社会和谐、生态宜居的新型城镇化道路,支撑和推动“三化”协调发展。
2.城镇化进程快速推进
2011年,河南省高度重视城镇化建设,大力推进城镇化进程,城镇化水平快速提高,城镇规模进一步扩大,城镇体系日趋完善。
一是各类规划编制步伐进一步加快。
2010年第,省域城镇体系规划编制完成,38个设市城市和86个县城总体规划全部修编完成,180个产业集聚区空间发展规划和控制性详细规划全部编制完成。
二是城镇化发展迅速,城镇人口迅速增加。
2010年底,河南省城镇常住人口达到3651万人,城镇化水平达到38.8%。
三是城市建设步伐不断加速,随着城市新区、产业集聚区、新型农村社区建设快速推进,城镇数量逐渐增多,城镇规模不断扩大。
2010年底,河南省38个城市,建成区面积达到2014平方公里,比上年增加101平方公里。
四是按照“向心布局、集群发展、两规衔接、五个层次”的现代城镇体系规划,城镇规模体系日趋完善,初步形成以郑州为核心、大型中心城市、中小城市、小城镇和新型农村社区各具特色、竞相发展的五级城镇体系框架。
2010年底,河南省共有17个省辖市、21个县级市(含省管济源市)、88个县城、50个区和949个建制镇。
3.城镇综合承载能力明显提升
2011年河南省大力实施城乡建设三年大提升行动计划,不断加大投资力度,大力推进城市新区、产业集聚区和各类专业园区建设,加快“城中村”和旧城区改造,加强城镇基础设施及公共服务设施建设,加强城镇环境综合整治,城镇综合承载能力得到明显提升。
2010年,全省共完成城市基础设施投资1050亿元,完成房地产开发投资2114亿元。
2011年1-7月份,全省已完成城市基础设施投资674.44亿元,同比增长39.2%;全省房地产开发完成投资1327.57亿元,同比增长33.2%;全省城中村改造项目实施拆迁3294.32万平方米,开工建设3025.60万平方米,完成投资763.16亿元。
此外,河南省加快廉租房、经济适用房、公共租赁房等各类保障性住房建设,大力推进城市和国有工矿棚户区改造,多层次的城镇住房保障体系初步建立。
2011年全省预计新开工各类保障性住房42.09万套,竣工22万套,投入建设资金364亿元。
4.城镇龙头作用日益显现
随着城镇化速度的加快,人口以及各种生产要素逐步向城镇特别是各级城市集中,城镇经济持续快速增长,对全省的经济贡献率不断提高,城镇龙头作用日益显现。
2010年,河南省17个省辖市(此处不含济源市)市区生产总值达到6572.48亿元,占全省地区生产总值的28.5%;一、二、三产业比例为4.2﹕51.7﹕44.1,明显优于全省14.1﹕57.3﹕28.6的产业结构;地方财政一般预算收入达到732.61亿元,占全省的53.0%;限额以上批零贸易业商品销售总额达到4954.86亿元,占全省的70.8%;实际利用外资总额27.21亿美元,占全省的43.6%。
5.新型农村社区建设亮点纷呈
新型农村社区(中心村)建设是统筹城乡发展、推进新型城镇化的可贵探索和实践,也是中原经济区建设需要解决的重大问题。
2011年,河南省实施了中心镇和中心村(社区)“百千”建设试点工程,以发展成为农村区域经济社会中心暨现代化特色城镇为目标,启动了100个中心镇建设试点;以发展成为新型城镇化和新农村建设的示范点为目标,启动了1000个中心村(社区)建设试点。
同时,省财政安排专项资金5亿元扶持新型农村社区建设。
在推进新型农村社区试点建设的过程中,各地积极探索,打造出一个个成功的样本,可谓是亮点纷呈。
比如新乡市,通过城镇化与新农村建设的“双轮驱动”带动了农民增收,城乡收入差距远远低于全国平均水平。
又如鹤壁市,以产业集聚区建设推动农村新型社区建设,促使2万多农民实现了家门口就业。
再如舞钢市,通过构建“一城四镇十七个中心社区”的城镇体系,实现了农民不出社区就能满足就学、就医、娱乐、购物等生活需求。
(二)2011年河南省新型城镇化的主要特征
1.更加注重不以牺牲粮食和农业为代价
河南是全国第一农业和人口大省,始终把粮食生产作为整个国民经济的基础,为国家的粮食安全做出了重要贡献。
随着工业化城镇化的推进,全国耕地面积不断减少,18亿亩耕地红线岌岌可危,粮食安全是关乎国家长治久安的根本大计。
河南省作为全国重要的粮食生产区,保障国家粮食安全义不容辞。
近年来,河南省从本省实际出发,探索走出了一条不以牺牲粮食和农业为代价的新型城镇化的道路,这是被实践证明正确的道路。
尤其是这两年,河南在以新型农村社区为载体加快新型城镇化的实践和探索中,更加突出强调不牺牲粮食和农业。
新型城镇化通过合村并点、拆旧建新,节约、置换出大量土地,不仅能够确保建设用地占补平衡、耕地面积稳中有增,而且能够推进农业发展方式由家庭分散经营向规模化、现代化、集约化经营转变,从而提高单位土地面积产出水平,提升粮食综合生产能力,在构建国家粮食安全保障体系中发挥更大作用。
2.以产业集聚区为载体大力推进产城融合
新型城镇化建设要发挥引领作用,必须要大力推进产城融合互动发展。
只有产城融合互动发展,城镇化才能为工业化集聚生产要素,才能为工业化营造环境和提供平台;才能吸引农村人口向城镇转移,农民才能市民化,农业才能规模经营,实现农业现代化。
近两年,河南省以产业集聚区为载体,加快产业向城镇集聚、人口向城镇转移,大力推进产城融合。
目前,河南省产业集聚区已经步入良好的发展轨道,正在成为全省经济持续快速发展的主要推动力量。
2011年上半年,全省产业集聚区利用外资已占全省的89.6%,其中外商直接投资占全省的90.2%;固定资产投资占全省固定资产投资的41.7%,其中工业投资占全省工业投资的56.2%;规模以上工业对全省规模以上工业增长的贡献率达47.3%,拉动全省规模以上工业增长8.5个百分点。
更为突出的是,产业集聚区在发展中坚持产城互动,统筹城市功能区与产业集聚区建设,不仅提升了城市功能,增加了就业岗位,也有效促进了农村人口向城镇转移。
在发展中,有的产业集聚区根据实际情况,积极实施家户口办理、子女上学等优惠政策,吸引农村人口及外出务工人员返乡务工,取得明显成效。
2010年末,全省产业集聚区规模以上工业从业人员153.89万人,占全省规模以上工业企业从业人员的33.6%。
3.强调集约节约和内涵式发展
河南省有1亿人口生活在16.7万平方公里的土地上,人口密度是全国的4.3倍,人地矛盾突出,人均资源占有量较低。
这就要求河南省在加快城镇化的进程中,必须坚持集约节约的理念,实施内涵式发展。
河南省在推进新型城镇化的实践和探索中也是这样做的。
一是统筹推进土地利用、城乡建设和产业集聚区三个规划的协调衔接。
明确规定,三个规划在空间上要实现精准重叠,合理配置建设用地指标。
二是河南省城乡建设明确了中心城市组团式发展、中小城市内涵式发展、新型农村社区集聚式发展的思路。
中心城市组团式发展的重点,是通过发展城市组团,构建城市集群,共同带动区域发展,形成新的经济增长板块。
中小城市内涵式发展的重点,是转变城市粗放发展方式,避免盲目扩张,建设紧凑城市、促进城市发展速度和发展质量的统一。
新型农村社区建设重点是通过整合村庄、土地、人口、产业等区域空间资源要素,实现土地集约利用、产业集聚发展、人口集中居住、功能集合构建,增强新型农村社区综合服务功能。
4.城乡统筹步伐加快
农业人口众多,城乡差距大是河南基本省情,也是制约城镇化发展的一个重要因素。
河南省城乡居民收入绝对差距已由2000年的2780元扩大到2010年的10407元,城乡居民收入比由2.4∶1扩大到2.88∶1。
河南省在新型城镇化推进过程中,各地区以新型农村社区为切入点,大力推动城镇基础设施和公共服务体系向农村延伸,积极探索以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的新路径,取得了良好成效。
一些地区通过建设新型农村社区,实现了“离土不离乡,就业不离家,进厂不进城,就地城镇化”,打破了过去把人口集中到城市的单一城镇化模式,使城乡结构、产业结构、就业结构、人口分布结构更趋合理,探索了一条农业人口居多数的地区实现城镇化的新途径。
同时也促进资金、技术、人才、信息等要素在城乡之间科学配置、合理流动,实现城乡协调发展、相互促进、共同繁荣。
5.把民生改善作为根本
以人为本,不仅是科学发展观的核心,也是新型城镇化建设的重要内容和基本原则。
河南省在推进新型城镇化的实践和探索中,坚持以人为本,把保障和改善民生作为根本,无论是城市建设、产业集聚区建设、还是新型农村社区建设,都坚持在不损害人民群众利益的基础上,为人民群众谋取更多福利,通过解决居民就业、社会保障、土地流转、公共服务均等化等现实问题,让城乡居民共享经济社会发展成果。
在城市建设中,高度重视城市中低收入家庭住房困难问题,省委、省政府将大规模实施保障性安居工程作为2011年带动全局的八项关键举措之一;进一步完善和实施扩大就业、义务教育、住房和社会保障、土地流转等政策,切实维护进城农民的合法权益,有序推进农民进城落户。
此外,产业集聚区和新型农村社区建设,促使农民实现了就地转移,就地城镇化,过上了既“安居”又“乐业”的理想生活,成为直接受益者。
6.进一步加强政策引导
河南省在推进新型城镇化进程中注重政策引导,自2010年以来,河南省出台了多项支持新型城镇化建设的政策法规、加快新型城镇化的政策体系日益完善。
2010年10月,《河南省人民政府关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》(豫政〔2010〕80号)出台,为落实该文件精神,2010年11月,河南省人民政府办公厅印发《《河南省城乡建设三年大提升行动计划》(豫政办〔2010〕129号)。
此外,为深入推进新型城镇化,河南省还出台了《河南省人民政府关于进一步做好进城务工农民随迁子女义务教育工作的意见》(豫政〔2010〕54号)、《河南省人民政府关于促进农民进城落户的指导意见》(豫政〔2011〕4号)、《河南省人民政府关于批转2011年河南省加强城乡基础设施建设专项工作方案的通知》豫政(〔2011〕28号)、《河南省人民政府关于批转省住房城乡建设厅河南省2011年保障性安居工程建设专项工作方案的通知》豫政(〔2011〕34号)、《中共河南省委河南省人民政府关于促进中心城市组团式发展的指导意见》等一系列文件。
中小城市内涵式发展、中心镇集聚式发展的研究正在进行,河南省新型城镇化建设的政策体系即将形成。
(三)当前新型城镇化发展存在的主要问题
1.城镇化发展水平仍然偏低
长期以来,河南省城镇化水平一直低于全国平均水平10个百分点左右,虽然近几年呈现出较快的发展速度,保持了较好的发展态势,但是与全国和经济发达地区相比,河南省的城镇化水平仍然偏低,已成为制约全省经济社会发展的主要矛盾。
由于各省市2010年的城镇化率在《中国统计年鉴-2011》没有统计,在此采用2009年数据进行比较分析。
2009年,河南省城镇化率仅为37.7%,低于全国平均水平8.89个百分点,不仅在中部地区六省排倒数第一,在全国31个省级地区排倒数第五,仅略高于甘肃、西藏、云南和贵州。
(详见图1)
2.城镇体系不甚合理
河南省城镇体系还不尽合理,突出表现在以下几个方面:
一是核心城市辐射带动能力不强。
郑州首位度较低,经济实力不强,集聚和辐射能力较弱,对全省城镇的辐射带动作用尚未发挥出来,在全国城镇体系中的等级地位不高。
第二,中小城市规模偏小。
表现在全省中等城市数量较少,承上启下的节点作用不够突出,一些省辖市市域人口已超过1000万,但中心城区人口却不足100万,有的甚至不足50万,难以有效辐射带动周边地区发展;小城镇数量众多,但是规模小、功能不全,服务带动乡村地区发展的功能较弱。
第三,职能分工不尽合理,专业化职能不突出。
各城市产业同构和结构雷同现象严重,互补性差,城镇体系处于一种松散状态,制约了整个区域经济社会发展。
3.产业支撑能力不强
城镇化的快速发展,需要强有力的产业支撑。
长期以来,河南省城镇化发展不快,一个重要原因就是二、三产业发展水平低,缺乏吸纳就业的能力,也就影响了人口的集聚和集中。
如今,河南省已成为新兴的工业大省,工业增加值多年位居全国第五位,但还远不是工业强省,仍然存在着工业大而不强、资源性产业比重高,而高新技术产业比重低,竞争力弱等问题。
河南省第三产业更是不大不强也不优。
2010年,河南省第三产业占GDP的比重为28.6%,不仅在中部地区六省排末位,在全国也排最末位。
二、三产业发展水平低必然造成吸纳就业能力弱,2010年,河南省二、三产业从业人口比重仅有55.1%,低于全国平均水平8.2个百分点。
从城乡从业人口比来看,2010年,河南省城镇从业人口比重仅有18.7%,而全国这一比重是45.6%。
可见河南城镇承载就业人口的能力非常弱,很大程度制约了城镇化的快速发展。
4.城乡基础设施建设滞后
城镇基础设施的建设与发展,对于提升城镇功能,加快人口集聚具有特别重要的意义。
但是由于经济发展水平不高,城乡基础设施建设资金不足等原因,目前,河南省城乡基础设施和公共服务设施不完善。
一是城市设施水平较为落后。
河南城市基础设施水平与部分省份乃至全国平均城市基础设施水平相比,存在较大差距(详见表1)。
在表1所列6项指标中,除每万人拥有公共厕所指标外,其余5项指标均低于全国平均水平。
由于基础设施落后,一些城市出现了交通拥堵、道路积水、城市管网老化、垃圾围城等“城市病”,制约了城市的快速健康发展和人居环境的改变。
二是农村水、电、路、气等基础设施和教育、文化、医疗卫生等公共服务设施建设欠账较多,农村设施建设落后状况亟待改善。
三是城乡建设投资匮乏,“城中村”和旧城改造难度较大。
“城中村”存在着环境、消防、治安等严重问题,为获高额补偿抢建风盛行,改造难度不断加大。
保障性住房建设不能满足群众需求。
表12010年河南与全国及东中西部分省份城市设施水平比较
5.城镇发展方式粗放
当前,河南城镇建设与发展取得了巨大成就,城镇经济实力显著增强,城镇体系不断优化,城镇化水平快速提高,城镇建设日新月异,城镇功能逐步完善,但是在城镇经济发展、规划建设、生态环境、城镇管理、社会发展等方面也暴露出了发展方式粗放的问题。
一是经济实力显著增强,但是产业结构层次偏低;投资快速增长,而消费需求明显不足;科技进步明显,但总体自主创新能力不强。
二是城镇规划建设取得巨大成就,但大部分是依靠盲目追求数量而忽视质量,单纯靠规模扩张、外延式发展的传统模式,内涵式发展不足。
三是城镇绿化和环保工作逐步加强,但随着城镇化进程加速,城市人口密集、交通拥挤、资源短缺、环境污染、生态恶化等问题仍十分严峻。
四是城镇管理水平有所提高,但总体上重建设轻管理现象仍然严重,科学的管理机制尚没有形成。
五是社会事业健康发展,但仍存在着居民收入增长缓慢,就业和社会保障体系不健全,教育、医疗、住房等关系群众切身利益的一些民生问题亟待解。
6.制度体系亟须进一步完善
河南省就促进新型城镇化已出台了一系列的法规政策,但由于长期形成的城乡“二元”分割的政策体系和管理体制,使得城乡之间在就业、教育、医疗、福利、保险等各个领域,都存在着制度上和政策上的不公平,目前河南省城乡二元结构问题突出,城乡结构仍处于不平衡状态。
例如,以户籍为分界的不公平的社会管理制度,使得农民工自身的合法权益难以得到保护,进城落户融入城市困难;现有的土地使用权制度,阻碍了合理扩大城市空间和提高土地使用效率,不利于土地集聚;就业和社会保障制度不完善,在一定程度上阻碍了劳动力的流动,使得城市的发展缺乏人力资源的支持。
这些都形成了制约新型城镇化发展的制度障碍,加快新型城镇化进程亟须进一步完善制度体系。
备注:
本文摘自《河南城市发展报告(2012)》一书中总报告《推进新型城镇化的实践与探索:
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