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财政学讲义版
财政学讲义2011版
导论
⏹财政学是研究政府收支活动及其经济运行所产生影响的经济学分支学科,也称公共部门经济学或公共经济学
一、现代市场经济中的财政
二、财政的一般概念
(一)财政一词的来历
从人类社会发展历史来考察,财政是一个古老的经济范畴,财政或自古有之,我国古代有“财用”、“出入”、“国用”、“国计”、“邦计”、“理财”、“度支”、“计财”等在不同程度上表达了财政的思想。
(二)财政的一般概念
⏹财政是以国家(或政府)为主体的经济(或分配)活动。
也可以将财政一般概念表述为:
财政是国家或政府为了满足社会公共需要,以国家或政府为主体对一部分社会产品的分配活动
⏹财政的一般特征可以从以下方面分析:
1.财政分配的主体是国家或政府
2.财政分配的对象是部分社会产品与服务
3.财政分配的目的是满足社会公共需要
三、财政的产生和发展
(一)财政的产生
财政是人类社会发展到一定历史阶段的产物。
它的产生以社会生产力发展到一定历史阶段为基础,以国家的产生为前提。
包括经济和政治因素
(二)财政的发展
1、奴隶制国家财政,三个显著特点:
⏹1)是国家财政依靠国王和诸侯以及官吏直接占有生产资料和奴隶,通过直接剥削奴隶劳动取得收入为主。
⏹2)是由于生产力水平低,商品经济不发达,财政收支主要采取实物形式。
⏹3)是国王个人收支和国家财政收支不分,财政管理很不完善,财政收支也很不稳定。
2、封建制国家财政,其特点:
⏹1)是税收逐步成为国家财政的主要收入。
⏹2)是财政收入形式由实物形式为主逐步向货币形式为主转化。
⏹3)是财政管理日渐完善。
3、资本主义国家财政
自由资本主义时期国家财政的特点主要是:
⏹1)收入少,劳动者负担相对减轻。
⏹2)财政支出主要用于维护政府机关和文化教育、社会救济等公共消费方面的非生产性支出。
⏹3)经常保持财政收支基本平衡。
⏹4)财政管理法制化、计划化。
⏹资本主义进入垄断时期,国家财政的特点是:
⏹1)资本主义进入垄断时期,国家由“夜警国家”变成“全能的统治者”,对经济的干预和调节大大加强,财政收支规模日趋扩大,既表现在财政收支的绝对额的增长和支出范围的扩大,也表现在财政收支占国民生产总值比重的扩大。
⏹2)赤字财政长期化,国债不断增长。
⏹3)财政成为稳定经济的重要工具。
⏹4)财政管理进一步加强和完善。
4、社会主义国家财政
⏹我国作为社会主义国家,财政的发展有着自己的特色,在高度集中的计划经济体制下,经济资源的配置服从于国家计划,市场的作用受到排斥和禁止。
改革开放后,我国开始努力探索和构建与社会主义市场经济体制要求相适应的公共财政体制。
四、财政学说的形成与发展
(二)西方财政学说的发展
第一个时期:
古典学派的财政理论(1776年至20世纪30年代FF09
第二个时期:
凯恩斯学派的财政理论(20世纪30年代到60年代)
第三个时期:
新自由主义学派的财政理论(20世纪70年代以后)
经济普遍发生了滞胀,凯恩斯理论无法解释和解决
(1)货币学派
该学派反对凯恩斯主义,他承袭了古典学派的观点,主张自由放任,强调货币的重要性,认为货币供应量是影响经济总水平最有力的手段。
主张实行单一规则的货币政策和经济自由主义政策
(2)供给学派
该学派也是反对凯恩斯主义,减税是供给学派政策主张的核心和基本环节,认为供给不足,而降低税率可以促进个人和企业增加消费和投资。
(3)公共选择学派
与市场失灵相对应,该学派提出了政府失效的概念,并主张慎重选择政府行为或基本放弃政府干预
(三)我国财政学说的发展
⏹1949年以前,我国基本上处于引入西方公共财政学的阶段
⏹1949年后,我国先是以学习借鉴苏联财政理论为主,20世纪60年代开始才注重结合我国实际进行财政理论研究
五、财政学的研究内容与方法
(一)研究内容
1.财政基本运行规律2.财政收支活动3.财政制度4.财政政策
(二)研究方法
1.实证分析与规范分析相结合2.定量分析与定性分析相结合3.理论与实践相结合
第一章市场、政府与财政
第一节市场与市场失灵
一、理想的市场
帕累托效率
⏹通常用帕累托效率来衡量资源配置的最佳状态。
如果有某种资源配置状态,任何可行的调整都无法使得调整之后的一些人的境况变好,而其他任何人的至少不变坏,这种状态就是最好的。
我们把这种资源配置状态称之为帕累托最优或者帕累托效率。
⏹如果有某种资源配置状态,通过一定的调整能使一些人的境况得到改善,而其他人的境况至少不变坏,调整后的状态优于调整前的状态。
我们把符合这一性质的调整称为帕累托改进。
而帕累托最优也就是无法进行帕累托改进的资源配置状态。
完全竞争市场
⏹完全竞争市场是指一种竞争不受任何阻碍和干扰的市场结构。
⏹完全竞争市场需要具备以下基本条件:
1.有大量的卖者和买者。
2.产品同质无差异。
3.要素自由流动。
4.信息完备充分。
5.生产者和消费者的行为是理性的。
6.经济利益可分,所有权确定。
二、市场失灵及其主要表现
市场失灵的含义
市场失灵指在市场充分发挥其资源配置基础性作用的基础上,市场天然无法有效配置资源,从而引起收入分配不公平及经济社会不稳定的态势
市场失灵的表现:
资源配置失效
⏹信息不充分也不对称
⏹垄断与不完全竞争
⏹外部性
⏹偏好不合理
信息不充分也不对称
在市场经济条件下,生产者与消费者生产、销售、购买都属于个人行为,都不可能掌握充分的信息。
特别是随着市场规模的扩大,信息越来越分散、复杂,加工处理信息的成本也难以为决策者所接受,从而不可避免地出现许多非理性决策。
垄断与不完全竞争
为了保证市场机制(看不见的手)能够发挥调节经济的作用,就必须有充分的竞争。
然而在现实生活中,一方面产品之间总是有差别的,存在着不同程度的不可替代性;另一方面,交通费用等交易成本也往往阻碍着资源的自由转移。
这些都会增强个别厂商影响市场的能力,从而削弱市场的竞争性。
外部性
外部效应说明一个厂商从事某项活动对其他人带来的利益或损失的现象。
当出现正的外部效应时,生产者的成本大于收益,利益外溢,得不到应有的效益补偿;当出现负的外部效应时,生产者的成本小于收益,受损者得不到效益补偿,因而完全靠市场竞争不可能形成理想的效率配置。
偏好不合理
⏹个人偏好的合理性是保证市场竞争结果合理的前提,但在现实中,人们往往作出不理智的选择
⏹优值品:
消费者的评价低于合理评价的产品。
某些产品能给人带来较大的利益,但消费者本人却没有意识到这一点,只给予它较低的评价,例如教育、高雅的艺术等。
⏹劣值品:
消费者的评价高于合理评价的产品。
某些东西给人们带来的好处并不大,甚至是有害无益,但消费者却给予较高的评价,例如香烟、毒品等。
收入分配不公平
竞争的市场机制是按要素进行分配的,但人们拥有的初始要素是与人的天赋、遗传、家庭关系、社会地位、性别、种族有关,以及垄断和其他不完全竞争的存在,从而使人们之间的收入差异很大,且有失公平。
这就需要政府按照合理的社会公平准则通过财政收支实施再分配政策。
宏观经济的不稳定
由于各国经济存在着周期性的波动,政府有必要启用财政货币政策调节社会的总需求,以保证宏观经济的稳定增长。
第二节公共产品
一、公共产品的特征
(一)公共产品概念
公共产品是指具有社会公共需要性质的产品和服务。
与私人产品具有排他性和竞争性的特征相对应,公共产品具有非排他性和非竞争性.
(二)公共产品具有两个特征
非排他性(Non-Excludability)
非排他性是指无法排除他人从公共产品中获得利益。
公共产品的非排他性主要是由两个方面的原因决定的:
——在技术上不易排除不为公共产品付费者。
——某些公共产品虽然在技术上可以排他,但排他成本很高,以至于在经济上不可行。
非竞争性(Non-Rivalness)
非竞争性是指消费者消费某产品是并不影响其他消费者从该产品中获得利益。
非竞争性主要是由两个方面的原因决定的:
——公共产品一般都具有不可分割性,因而在其产生拥挤之前,每增加一个消费者的边际成本等于零。
——当一种公共产品产生消费竞争时,就必须采取某种限制消费人数的措施,如收费,那么这种产品也就不是纯粹的公共产品,而是变成一种需要限制使用的公共资源。
需要注意:
⏹1)一种产品的非排他性不是绝对的,随着科学的进步、技术的变革,在过去不可排他的产品,在今天或在未来的某个时期可能是排他的
⏹2)不同的个人消费等量的公共产品并不一定获得等量的受益。
不同的消费者虽然消费同一种公共产品,但是,由于个人的偏好不同,评价也是不一样的
二、公共产品的分类
识别公共产品的两个步骤
⏹第一个步骤:
看该产品在消费中是否存在竞争性。
⏹第二个步骤:
看该产品在技术上是否具有排他性。
公共产品的不同类型
根据以上两步识别,大致可以区分出以下不同类型的产品:
纯公共产品(PurePublicGoods)是指具有严格的消费上的非排他性,取得方式上的非竞争性(边际生产成本为零、拥挤成本为零)。
纯私人产品(Quasi-PublicGoods)是指具有完全的排他性和竞争性特点的产品。
混合产品(MixedGoods)是指只具有非竞争性,不具有非排他性,或者只具有非排他性,不具有非竞争性,或者具有不充分的非竞争性和非排他性的产品。
我们通常把它们叫做“混合产品”公共产品、准公共产品。
纯公共产品、纯私人产品和混合产品的划分
三、公共产品的提供
⏹一般地说,公共产品主要由政府来提供,私人产品主要由市场提供。
这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。
⏹由于公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品,所以公共产品的提供方式有所区别。
⏹纯公共产品一般同时具备非排他性和非竞争性,其主要提供者应为政府。
⏹而对于部分准公共产品,可考虑采用市场提供与政府提供相结合的方式(即部分公共提供的方式)。
第三节财政职能
一、财政职能的基本界定
财政职能即财政经济职能,是指财政内在的、客观具有的经济功能。
由财政本质决定的它是不以人的意志为转移而客观存在的,重点的克服市场失灵。
与市场失灵的主要表现相对应,财政职能可以归结为:
Ø资源配置职能
Ø收入分配职能
Ø经济稳定与增长职能
资源配置职能
⏹资源配置职能是指通过财政收支活动以及相应财政政策、税收政策的制定、调整和实施,可以实现对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向进行调整与选择。
⏹资源配置是经济学的核心问题,主要是资源的使用效率问题,有两个方面:
⏹一是资源的充分利用
⏹二是被充分利用的资源是否真正被用得恰到好处,即是否达到最优配置。
财政资源配置职能是作用是通过财政收支活动引导资源的流向,弥补市场的资源配置失效,最终实现全社会资源配置的最优效率状态
收入分配职能
⏹收入分配职能是指财政的经济职能中对参与收入分配的各主体利益关系的调节,达到收入公平合理分配目标。
⏹收入分配的目标是实现公平分配。
而对公平的理解包括经济公平和社会公平。
经济公平强调的是要素投入和要素收入相对称。
社会公平是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。
而财政关注的主要是社会公平。
经济稳定与增长职能
⏹经济稳定与增长职能是指通过财政政策的制定实施与调整,使整个社会保持较高的就业率,实现物价稳定、国际收支平衡以及经济持续增长等政策目标。
包括:
充分就业;物价稳定;国际收支平衡;保持经济持续增长等方面。
二、财政职能的基本内容
⏹
(一)资源配置职能的基本内容
⏹
(二)收入分配职能的基本内容
⏹(三)稳定与增长职能的基本内容
资源配置职能的内容
⏹调节资源在产业部门之间的配置
⏹调节生产要素在区域间的合理流动
⏹调节资源在政府与非政府部门之间的配置
收入分配职能的基本内容
⏹调节个人之间的收入分配关系
⏹调节企业之间的收入分配关系
⏹调节地区间的收入分配关系
稳定与增长职能的基本内容
⏹调节社会总需求,实现供求总量的大体平衡
⏹调节社会供求结构上的平衡
三、财政职能的主要执行工具
⏹现代政府主要通过财政支出、税收、公债、财政转移支付制度,实现资源有效配置、收入的合理分配和经济稳定与增长。
⏹
(一)执行资源配置职能与收入分配职能的主要工具
⏹
(二)执行稳定与增长职能的主要工具
执行资源配置职能与收入分配职能的主要工具
财政支出
①财政支出是政府执行资源配置职能的重要工具。
②政府对居民个人的转移支付和政府间的转移支付都能够起到调节收入分配的目的。
税收
①税收可以作为政府执行资源配置职能的工具。
②通过税收可以在相当大范围内实现对收入的调节。
执行稳定与增长职能的主要工具
⏹内在稳定器
⏹(累进所得税制和转移支付制度)
⏹相机抉择的财政政策
⏹(扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策)
四、财政三大职能之间的关系
财政的资源配置、收入分配职能和稳定与增长职能这三大职能之间的关系是以稳定与增长职能为核心,以资源配置资源和收入分配职能为两翼,进而促进经济增长与社会发展,处理好公平与效率之间的矛盾。
配置资源职能主要是解决效率问题,而收入分配职能主要是解决社会公平问题。
就发达国家与发展中国家而言,发达国家比较注重收入分配职能的实现,以促进社会公平;而发展中国家则比较注重资源配置职能的实现,以刺激经济效率。
五、财政职能与政府职能的关系
⏹财政职能与政府职能是从属关系。
⏹财政职能与政府职能相互依存。
⏹财政职能与政府职能有共同作用的基础,这就是现代市场经济条件下存在着市场失灵,需要在一定程度上和一定范围内实施政府干预。
六、财政职能与市场调节功能之间的关系
⏹市场经济运行中,市场调节机制和政府调节机制共同发挥着作用。
在政府调节机制中,财政职能又发挥着重要的作用。
⏹稳定与增长的职能是政府所独有的功能,这一功能的实现,又主要靠财政职能的履行来体现的。
⏹收入分配职能和资源配置职能是市场调节机制和政府调节机制共有的职能,但两者作用层次和作用点均有不同。
从作用层次上,政府活动主要在宏观经济层面上,而市场机制主要在微观经济层面上。
从公平与效率准则的实现上,政府主要致力于社会公平,市场主要致力于效率。
第二章财政支出总论
第一节财政支出的分类
财政支出是指政府为履行其职能,保证财政支出的需要,依据一定的权力原则,通过国家财政筹措的所有货币资金的总和,即是以货币形式表现的社会总产品的一部分。
按支出用途分类
1、按支出用途分类,是最基本的分类方法
主要有基本建设支出、企业挖潜改造资金、简易建筑费、地质勘探费、科技三项费用、流动资金、支援农业生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象等部门事业费、工业交通等部门事业费、流通部门事业费、文体广播事业费、教育事业费、科学事业费、卫生事业费、税务统计财政审计等部门事业费、
•抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出、国防支出、行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出、公检法支出、城市维护费、政策性补贴支出、对外援助支出、支援不发达地区支出、土地和海洋开发支出、专项支出、债务支出、其他支出等。
按政府职能分类
•即按照国家职能的不同,可以将财政支出区分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出、社会保障支出和其他支出六大类。
(1)经济建设支出。
主要包括基本建设投资、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用(即新产品试制费、中间实验费和重要科学研究补助费)、简易建筑费、支援农业支出、城市维护费、物资储备支出等。
(2)社会文教支出。
包括政府用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等公共事业部门的支出。
(3)国防支出。
包括各种武器和军事设备支出,军事人员给养支出,有关军事的科研支出,对外军事援助支出,民兵建设事业费支出等。
(4)行政管理支出。
包括用于立法、司法、行政、外交及党派等方面的支出
(5)社会保障支出。
包括政府用于社会保险、抚恤和社会福利救济等方面的支出。
(6)其他支出。
包括债务支出和财政补贴等。
3.按经济性质分类
财政支出的经济性质,是就支出有无等值的补偿而言的。
根据这一标准,财政支出分为购买性支出和转移性支出。
购买性支出(也称消耗性支出),是政府直接消耗一部分经济资源的支出,它表现为政府部门及其所属单位按照等价交换的原则,对商品和劳务进行购买的行为。
购买性支出包括两个部分:
一是购买政府部门及其所属单位日常业务活动所需商品与劳务的支出;
二是购买政府部门及其所属单位投资活动所需商品与劳务的支出。
转移性支出,是政府把一部分财政收入转移给居民、企业、地区和其他受益人所形成的财政支出。
4.按预算管理的方法分类
按预算管理的方法分类,财政支出分为经常性支出和建设性支出。
经常性支出是国家以社会管理者的身份,将公共财政收入用于满足社会各项公共需要的支出,如行政管理支出、国防支出等;
建设性支出是国家主要以资产所有者的身份将公共财政收入用于经济建设方面的支出,如基本建设支出、企业挖潜改造支出等。
我国复式预算制度就是按此分类法设置的。
6.支出方式分类
•财政无偿拨款
•财政性贷款
7.支出级次分类
•中央、省、市、县、乡
第二节财政支出规模分析
一、衡量财政支出规模的指标
(一)衡量财政支出规模的指标
•绝对指标:
指以一国货币单位表示财政支出的实际数额
•相对指标:
指财政支出占GDP(或GNP)的比重
(二)衡量财政支出增长的指标
财政支出弹性=财政支出增长率(%)÷国民生产总值增长率(%)
二、财政支出规模的变动趋势
(一)西方财政支出增长理论的
主要观点
1.瓦格纳的“财政支出不断增长法则”
2.皮考克和威斯曼的“梯度渐进增长理论”
3.马斯格雷夫&罗斯托的财政支出增长发展模型
瓦格纳的“财政支出不断增长法则”
瓦格纳法则可以表述为:
随着人均收入的提高,财政支出的相对规模也随之提高
瓦格纳把导致政府支出增长的因素归纳为:
•政治因素
•经济因素
皮考克和威斯曼的“梯度渐进增长理论”
•皮考克和威斯曼提出了导致财政支出增长的内在因素与外在因素,并认为:
外在因素是说明财政支出增长超过GDP增长速度的主要原因。
马斯格雷夫&罗斯托的财政支出增长发展模型
•马斯格雷夫和罗斯托则用经济发展阶段论来解释财政支出增长的原因。
•在经济发展的早期阶段,政府投资在社会总投资中占有较高的比重,公共部门为经济发展提供社会基础设施
•在发展的中期,政府投资还应继续进行,但这时政府投资只是对私人投资的补充。
•一旦经济达到成熟阶段,财政支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、保健与福利服务的支出,且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长,也会快于GDP的增长速度。
(二)世界各国财政支出规模的发展趋势
虽然从较长时期观察,各国的财政支出规模呈现出不断扩大的趋势,但这并不表明,各国财政支出的规模将不断地扩大。
财政支出在达到一定水平后,会基本稳定下来。
(三)我国财政支出规模变化的趋势
1.财政支出绝对数快速增长
2.财政支出占国内生产总值的比重先下降后有所回升
三、影响财政支出规模的因素
(一)经济因素
(二)政治因素
1.政府职能的扩大
2.不同的经济体制和制度对财政支出规模产生较大影响
3.政局是否稳定和是否存在非正常事件
4.政府机构设置及其工作效率的高低
(三)社会与历史因素
第三节财政支出的结构分析
一、我国财政支出结构的一般分析
(一)财政支出的用途结构分析
从近年财政支出的最终用途上看,补偿性支出与积累性支出在财政支出总额中呈下降趋势,而消费性支出呈明显的上升趋势。
(二)财政支出的经济性质结构
购买性支出与转移性支出在总支出中的比重,各国不同。
一般来说,经济发达国家和实行市场经济体制的国家,转移性支出占的比重相对较大,发展中国家和实行计划经济国家,购买性支出占的比重相对较大。
看下表
(三)财政支出的级次结构
财政支出必须在中央和地方进行合理的划分,使得财政支出能保证各级政府履行其只能的需要,又要保证中央政府进行宏观调控的需要,近几年来我国的财政支出情况如下
(四)财政支出的职能结构
之前介绍过,按照国家职能的不同,可以将财政支出区分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出、社会保障支出和其他支出六大类。
二、影响财政支出结构的因素分析
(一)政府职能及财政资金供给范围
1.在计划经济下2.在市场经济体制下
(二)经济发展水平
(三)政府在一定时期的社会经济发展政策
(四)国际政治经济形势
第四节财政支出效益与绩效评价
一、衡量财政支出效益的一般方法
(一)财政支出效益的内涵
政府不仅要分析直接的和有形的所费与所得,还需要分析长期的、间接的和无形的所费与所得,并且追求的是整个社会的最大的效益,为达到此目标,局部的亏损是可能的,也是必要的。
(二)衡量财政支出效益的一般方法
1.成本效益分析法2.最低费用选择法3.公共定价法
二、政府采购与提高财政支出效益
(一)政府采购的内涵及特点
•政府采购:
也称公共采购,是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的形式、方法和程序,对货物、工程或服务的购买。
•特点
1.资金来源的公共性2.采购行为的非盈利性3.采购规模巨大、采购对象广泛4.公共管理性
5.政策性6.公开性
(二)政府采购制度的运行机制
1.政府采购主管机构
政府采购按使用对象,可分为民用产品采购和军用产品采购,军用产品采购的主管机构为国防部门,而民用产品的主管机构一般都是财政部门。
2.政府采购法律体系
3.政府采购模式
(1)集中采购模式
(2)分散采购模式(3)半集中半分散的采购模式
4.采购官员管理
采购官员分若干级别,签订合同时,不同级别的官员签订不同金额的合同。
5.质疑与申诉机制
(三)政府采购制度对提高财政支出效益的意义
•从财政部门自身的角度
•从政府部门的代理人角度
•从财政部门代理人与供应商之间的关系角度
三、财政支出绩效评价体系的建立
(一)财政支出绩效评价的含义
财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法,对照同意的评价标准,按照绩效的内在原则,对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。
强调的是“结果导向”,这与通过衡量财政支出效益的一般方法来对各个支出项目进行评估的事前评价是有明显区别。
(二)建立我国财政支出绩效评价体系的基本思路
1.确立财政支出绩效评价工作的层次
包括财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价
2.适应财政支出绩效评价的要求,对财政支出进行科学分类
3.建立科学的财政支出绩效评价指标体系
从指标的使用性角度考虑,各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标。
4.建立财政支出绩效评价标准
财政支出绩效评价标准是指以一定量的有效样本为基础,测算出来的标准洋布数据,用来衡量和评价财政支出的绩效水平,
Ø按可计量性分为定量标准和定性标准,
Ø按时效性分为当期标准和历史标准
Ø按标准形成的方法分为测算标准和经验标准
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