城化与可持续发展中国社会科学院经济研究所.docx
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城化与可持续发展中国社会科学院经济研究所
城市化与可持续发展
罗德明中国社会科学院经济研究所研究员
城市化,即人流、物流、信息流等以加速的势头向城市集聚,城市在国民经济中所占份额与作用越来越大,是现代经济发展的一个显著特征,也是未来经济发展的基本趋势。
据统计,1970年世界城市人口占总人口的比例为35%,到1992年已经提高到42%,其中,除中国和印度外的低收入国家分别为18%和27%,中等收入国家分别为46%和62%,高收入国家分别为74%和78%。
人们预测,到2025年,世界城市人口将比1990年翻一番,达到50亿,在全部增长的城市人口中,90%将源自发展中国家。
亚洲和非洲的城市人口估计每年增长4%,届时城市人口比例将达到54%。
城市之所以能发展,是因为城市能够为工业和商业提供良好的服务,有助于它们实现规模经济,取得高的效率;是因为城市能够为移民提供比农村更多的社会和经济利益,如高的收入,良好的教育、医疗卫生环境,等等。
当然,城市的发展给人们带来的也不都是效率和利益,它也带来了失业、贫困、拥挤、污染等问题,并且这些问题同城市的发展一样,也在以加速的势头蔓延。
中国的城市化尽管发展的水平由于制度框架的约束还比较低,1997年城镇人口在总人口中的比例占29.92%,但问题并不少,特别是环境问题。
在主要的大城市如北京、上海、沈阳、重庆等,空气中的总悬浮颗粒物个二氧化硫的浓度超过世界卫生组织推荐标准的2-5倍。
由于工业废水、生活污水以及农业废水的增加,地下水和地表水水质已比改革前下降的许多,位于城市或城市附近的湖泊、流经城市的河流基本上都被污染。
这就向我们提出了一个极富挑战的问题,如何在尽可能多地发挥城市给人类带来的效率和利益的基础上,将城市环境问题控制在最小的程度,实现城市的可持续发展。
城市化与可持续发展是一个宏大的论题,它涉及到城市经济、社会和环境多个方面。
要研究它,哪怕是作最基本的研究,可能也需要很长的篇幅。
为了使问题的研究能够深刻一些,这里,我们以环境为基点,研究城市化过程中的可持续发展问题。
从中国实际情况看,城市环境问题形势十分严峻,这也是我们选择环境作为研究出发点的一个原因。
一、城市环境状况
对于绝大多数目前生活在城市的人来说,提及环境问题,马上会想到大气和水的污染、噪声、生活垃圾以及工业排放的固体废弃物。
这些确实是城市环境问题的重要方面,但不是问题的全部内容。
城市环境问题可以说复杂多样,并且在不同的经济发展阶段,我们所面临的主要城市环境问题又有所差别。
城市环境问题不易分类,但还是可归纳为两大部分:
与贫困有关的问题,以及与经济增长或富裕有关的问题。
这两类问题常常在同一城市里并存,特别是在发展中国家的城市里。
在落后的发展中国家城市中,人们所面临的环境问题主要与贫困有关,至少说,与贫困有关的环境问题在这些国家中表现得非常突出。
这些国家经济增长乏力,而城市人口急剧增加,政府难以为这些城市化的人口提供正常生活甚至是维持生存所必需的物质基础设施和条件。
在整个发展中国家,城市贫民生活在生命受到威胁的环境之中。
据估计,至少有2.2亿城市居民缺乏清洁的饮用水,4.2亿人连最简陋的卫生间都没有。
有30%到60%的城市人口生活在不合标准的房屋里,尽管在比较小的城市里,这个比例可能要小一些。
由于没有能力租用即使是最低廉的房屋,许多穷人只得用厚纸版、胶合板或废金属自己盖些临时的住房。
贫民担心被随时赶走,所以他们也不情愿花很多的钱改善这些临时住房。
这使得居住环境更加糟糕。
过度拥挤在城市贫民中也十分普遍。
据调查,在印度的新德里,一座典型的拥有49个房间的两层公寓,居住了106个家庭,共518人,平均每人只有1.5平方米左右。
城市固体废弃物中有1/3到2/3没有收集起来。
这些废物堆积在街头,堵塞在下水道里,造成污水四溢,疾病传播。
在经济正在迅速增长的发展中国家城市里,人们所面临的环境问题与增长有更密切的联系。
由于经济处于发展过程中,所以与贫困有关的环境问题也程度不等地存在着。
印度尼西亚的首都雅加达的环境状况在这类国家城市中具有一定的代表性。
雅加达是一座迅速工业化的城市,它同泰国的曼谷、马来西亚的吉隆坡等许多首都城市一样,是国家的政治、经济、文化、商业、旅游等中心,领导着国家的经济增长。
在1980-1992年之间,印度尼西亚的GDP年均增长5.7%,其中,GDP的7%、国内工业生产的17%以及金融活动的61%都集中在雅加达。
雅加达的人均收入比国家的平均值高70%。
经济的增长也明显地提高了城市居民的生活质量。
1989年,雅加达的人口预期寿命平均为66.5岁,而全国只有62岁。
婴儿死亡率全国为58/1000,雅加达为31.7/1000。
然而,伴随经济增长而来的是环境污染加剧。
雅加达大气中悬浮颗粒物含量超过卫生标准的每年至少有173天。
汽车是大气污染的重要根源。
据测算,悬浮颗粒物的44%,氧化氮的73%,铅的100%,都来自汽车尾气的排放。
工业生产和居民生活也是大气污染的主要来源。
大气中63%的二氧化硫源自工业生产排放,41%的颗粒物来自居民家庭燃烧固体废物和垃圾的循环使用。
大气污染导致大量的呼吸道疾病发生。
例如,呼吸道系统感染疾病的死亡率占雅加达死亡率的12.6%,比国家的平均数高两倍。
空气中铅含量经常超过卫生标准的3-4倍,增加了高血压和冠心病的发病率,以及儿童的智商下降。
雅加达的水质受到工业和家庭的双重影响。
据估计,1989年城市每天排放的20万立方米的废水,大都未经处理就直接排放到城市的河道中。
家庭排放的废水估计占地表水污染的80%。
水污染严重影响人体健康,特别是儿童的身体健康。
在雅加达,5岁以下儿童死亡的20%是因为腹泻。
交通拥挤是世界各国普遍存在的问题,雅加达也不例外。
80年代以来,在城市的中心地区,交通高峰期的车速一直在下降,有时甚至低于每小时10公里。
当然,曼谷可能是交通拥挤最突出的城市。
在其中心区,80年代后半期,高峰期时速每年平均下降2公里。
结果,平均每辆车每年因交通堵塞所花费的时间相当于44天。
在雅加达,城市贫困问题也严重存在。
1992年雅加达约有1150万人口,其中贫困人口约有140万。
在城市的贫民区里,31%的家庭既没有自来水也没有井水供应,这种情况对整个城市来说约为12%。
居住拥挤,垃圾得不到及时收集,在贫民区也到处可见。
在发达国家,发展中国家城市普遍存在的与贫困和发展密切相关的环境问题尽管也在一定的范围内存在,但显然已不是问题的主要方面,它们的环境问题更多的是与大量消耗资源有关。
例如,纽约的一个城市居民比孟买的居民大约要多消耗3倍的水和产生8倍的垃圾。
这些富裕城市大量的能源消耗造成了全球的大部分温室气体的排放问题。
根据世界银行的分类,中国是一个低收入的发展中国家。
令人欣慰的是,在低收入国家城市中普遍存在的与贫困相关的大量环境问题在中国并不存在,至少说问题不明显,也不严重。
例如,发展中国家城市中普遍存在的贫民窟、贫民区在中国的城市中就不存在。
中国城市不仅没有贫民窟、贫民区,而且连贫困问题基本上都没有。
中国的贫困基本上是农村现象,贫困人口主要分布在农村地区。
近年来,由于国有企业职工下岗增加,失业问题不断加重,城市的贫困问题开始有所显现,即便如此,城市的贫困问题充其量也只能说是相对贫困,而不是绝对贫困。
在过去很长一个时期,居住拥挤是我国城市普遍存在的问题,现在这个问题尽管尚未根本解决,但已经有了显著的改善。
城市人口平均拥有的住房面积已经由1978年的3.6平方米增加到1997年的8.8平方米。
在饮用水供给方面,我国不少地区严重缺水,给人民生活带来了不利的影响。
据有关部门统计,全国有300多个城市缺水,日缺水量在1000万立方米以上,其中严重缺水的城市有50多个,日供水能力仅能保证高峰期日用水量的65%-70%。
即使在这种情况下,我国城市居民的饮水问题还是得到了比较好的保证。
自来水的普及率已经由1978年的81%提高到1997年的95.2%。
在居民燃料供给方面,不仅有充分的满足,而且正在向优质高效的方向发展。
煤气、液化气普及率已经由1978年的13.9%增加到1997年的75.7%。
参见表1。
表1中国城市居民生活环境状况
1978
1980
1985
1990
1995
1997
人均居住面积(平方米)
3.6
3.9
5.2
6.7
8.1
8.8
自来水普及率(%)
81.0
81.4
81.0
89.2
93.0
95.2
煤气、液化气普及率(%)
13.9
16.8
22.4
42.2
70.0
75.7
但是,与增长相关的环境问题在中国的城市中却严重存在着,特别是在大城市,主要表现为大气污染,水资源短缺与污染。
大气污染。
我国城市大气污染总体看来十分严重。
1997年,总悬浮颗粒物浓度年均值在32-741微克/立方米之间,全国平均值为291微克/立方米。
超过国家二级标准(200微克/立方米)的有67个城市,占大气监测城市总数的72%。
二氧化硫浓度年均值在3-248微克/立方米之间,全国年均值为66微克/立方米,超过国家二级标准60微克/立方米。
氮氧化物浓度年均值在4-140微克/立方米之间,全国年均值45微克/立方米,34个城市超过国家二级标准(50微克/立方米),占监测城市的36.2%。
其中,广州、上海、北京三市的氮氧化物污染最为严重,年均值浓度超过的100微克/立方米,济南、武汉、郑州等大城市污染也比较严重。
但比较而言,北方城市的大气污染要重于南方。
例如,1997年北方城市的总悬浮颗粒物浓度年均值为381微克/立方米,南方城市为200微克/立方米,几乎是南方城市的两倍。
二氧化硫浓度年均值北方城市为72微克/立方米,南方城市为60微克/立方米,高于南方城市20%。
氮氧化物浓度年均值北方城市为49微克/立方米,南方城市为41微克/立方米,高于南方城市19.5%。
我国城市的大气污染主要是属于煤烟型污染。
这与我国以煤为主的能源结构有密切的关系。
1952年,煤炭在我国的能源生产总量中占96.7%,在能源消费中占92.3%。
60年代,我国石油工业虽然随着大庆油田的开发有了巨大的发展,甩掉了“贫油”国家的帽子,水电和核能也有了较快的发展,但煤炭仍然在生产和消费中占主导地位。
1997年,煤炭在我国的能源生产和消费中占74.3%和73.5%。
另外,煤炭质量偏低,灰分大,原煤的平均灰分约为23%,含硫量高,平均含硫量约1.72%。
能源使用效率低。
1994年,我国每公斤能源消费创造国内生产总值0.7美元,低收入国家平均为1美元,除中国和印度外的低收入国家为1.9美元,中等收入国家平均为1.7美元,其中下中等收入国家为1.1美元,上中等收入国家平均为2.8美元,高收入国家和地区平均为4.8美元。
这两方面的因素无疑也加剧了煤炭使用带来的大气污染。
随着汽车工业的发展,汽车保有量迅速增加,汽车尾气对空气的污染日趋加重。
在北京、上海、广州等大城市,大气污染正在由单一的煤烟型污染向煤烟和汽车尾气混合型污染方向发展。
例如,在1989年,北京机动车排放的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物已经占总排放的40%至75%、广州1993年与交通有关的排放占一氧化碳总排放的87%和二氧化氮总排放量的67%。
水资源短缺与污染。
我国的水资源总量看并不少,在世界上位于巴西、前苏联、加拿大、美国和印度尼西亚之后,居第六位,但由于人口众多,分布不均衡,所以人均水资源比较匮乏,特别是在北方地区。
我国人均水资源只有2292立方米,仅为世界平均水平7176立方米的31.9%,北方地区更少,只有750立方米,仅为世界平均水平的10.5%。
参见表2。
表2中国水资源状况的国际比较
国家
年均可更新量(10亿立方米)
单位土地面积储水量(立方米/平方公里)
人均水拥有量(立方米)
加拿大
2901
290994
98462
巴西
6950
816494
42957
俄罗斯
4498
263426
30599
美国
2478
264659
9413
中国
2812
292917
2292
中国北方
405
150528
750
中国南方
2278
654532
3440
世界
41022
301988
7176
资料来源:
世界银行:
《碧水蓝天》,中国财政经济出版社1997年版,第80页。
由于生产的发展,生活水平的提高,对水的需求量迅速增加。
1980年,城市生活用水68亿立方米,工业用水457亿立方米,到2000年,城市生活用水和工业用水将分别达到294亿立方米和1773亿立方米。
参见表3。
表3中国水资源的需求增长情况(单位:
10亿立方米)
城市生活
工业
灌溉
农村
合计
1980
2000
1980
2000
1980
2000
1980
2000
1980
2000
中国北方
3.2
11.1
17.9
69.3
13.2
171.7
9.5
22.0
162.8
274.1
中国南方
3.4
17.8
27.1
105.3
180.2
272.4
14.4
27.1
225.1
422.6
内陆河流
0.2
0.5
0.7
2.7
53.2
62.4
1.7
2.6
55.8
68.1
合计
6.8
29.4
45.7
177.3
365.6
506.4
25.6
51.7
443.7
764.8
资料来源:
世界银行:
《碧水蓝天》,中国财政经济出版社1997年版,第81页。
为了满足不断增长的水需求,许多城市只得采取超采地下水的办法,结果导致地下水位持续下降,地面下沉,环境地质灾害的危险大增。
例如,北京80年代以来由于地下水严重超采,在短短10多年的时间里,地下水位就下降了40-50米,北京地下已经形成方圆1000多平方公里的大漏斗。
上海市因地下水超采,1990年地面下沉了10.6毫米。
被称为中国经济“金三角”的无锡、常州、苏州,由于长期集中开采地下水,已经形成7000多平方公里的地下水沉降漏斗区。
问题的严重性在于,一方面我国城市水资源短缺,另一方面水资源的污染又不断加剧,并导致污染型缺水城市的增加。
1997年,在监测的142条城市河段中,绝大多数受到了不同程度的污染,其中严重污染的有15条(北方10条,南方5条),重度污染的有12条(北方8条,南方4条),中度污染的28条(北方19条,南方9条),水质较好的只有41条(北方9条,南方32条)。
从地下水看,据114个城市地下水水质统计分析,全国城市地下水总体质量较好,但多数城市地下水仍受到一定程度的点源和面源的污染,使一些指标在局部地段超标。
主要超标指标有矿化度、总硬度、硫酸盐、硝酸盐、亚硝酸盐、氨氮、氯化物、氟化物、pH值、铁和锰等。
污染的主要特征是:
北方城市的污染普遍重于南方城市,污染项目多且超标率高,华北地区污染最为突出;“三氮”(氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮)污染较为普遍;硬化度和总硬度污染主要分布在东北、华北、西北和西南地区;铁和锰污染主要分布在南方地区。
城市水资源污染主要源于工业废水排放和居民生活污水。
表4统计数据显示,90年代以来,全国县及县以上工业企业废水排放量呈逐步下降趋势,工业废水处理率和工业废水排放达标率呈上升趋势。
这表明工业废水排放对水资源污染的影响力在开始减小。
这是国家80年代以来一直努力加强环境保护的结果。
需要注意的是,表4所列数据并不包括县以下的排污工业企业,主要是乡镇工业企业。
有资料表明,乡镇工业企业的废水排放量呈增长态势。
与工业废水排放下降趋势相反,居民生活污水的排放显著增加。
全国1995年生活污水排放量与1981年相比,增加了3倍,年递增近7%。
该统计资料还未包括没有下水道的家庭产生的生活污水,这类污水在同一时期很可能也以同样的速度增长。
工业废水处理率1997年已经达到84.7%,但城市生活污水(包括生活污水和部分工业污水)的集中处理率还不到20%。
许多中小城市甚至连生活污水处理厂也没有。
表4中国工业废水排放情况
1991
1993
1995
1997
工业废水排放总量(亿吨)
235.9
219.5
221.9
188.3
工业废水处理率(%)
63.5
72.0
76.8
84.7
工业废水排放达标率(%)
50.1
54.9
55.4
61.8
资料来源:
《中国环境年鉴》(1998),中国环境科学出版社1998年版,第563页。
除了大气污染以及水资源短缺和污染外,城市固体废弃物,噪声污染以及交通拥挤问题也呈加重的趋势。
1997年,我国县及县以上工业企业固体废弃物产生量为6.6亿吨,其中被综合利用的还不到一半,累计贮存的工业固体废弃物已经达到65亿吨,占地5万公顷,并且每年还在以1.5亿吨的速度增加。
由于人口的增加,生活水平的提高,城市生活垃圾也在迅速增加。
垃圾围城现象十分普遍。
固体废弃物不仅占用了大量的土地,更为严重的问题是,废弃物中含有大量的有害有毒物质,对地下水资源造成很大的威胁。
我国目前多数城市噪声污染处于中等水平,交通噪声是造成污染的重要根源。
交通拥挤问题在我国大中城市普遍存在,特大城市如北京、上海、广州等尤为突出。
二、城市环境问题探源
根据上述分析,可以看出,我国目前的城市环境问题与其他发展中国家相比,有的方面显然要轻得多,如与贫困相关的环境问题,有的方面则重的多,如与增长相关的环境问题。
这种带有自身鲜明特点的环境问题归根结底是由我国的城市建设的方针、城市发展的道路决定的。
中国的城市发展有着悠久的历史。
据研究发现,在夏商时代,即公元前21-11世纪,就已经有城市的存在。
然而,悠久的历史似乎并没有为现代城市的发展提供多少有益的帮助。
1949年,中国人口规模5万以及5万以上的城市只有138个,城市人口5765万人,仅占全国总人口的10.6%。
与世界一些国家相比,中国的城市化水平是比较低的。
这与商品经济不发展以及长期不断的战争破坏有密切的关系,因为一个重要的事实是,在抗日战争和解放战争开始前的1936年,中国已经拥有5万以及5万以上人口的城市191个。
新中国的建立为城市的建设和发展提供了良好的条件:
一是安定和平的社会环境的形成;二是大规模社会主义经济建设高潮的掀起。
从实际情况看,国家对于城市的建设确实非常重视,从开始就努力将城市建设和发展置于计划管理之下,力图使城市的建设和发展为社会主义经济建设服务,为消灭城乡、工农、脑力劳动和体力劳动这“三大差别”服务。
要实现这样的目标,沿袭传统的方式进行城市建设无论任何是不行的,必须走自己的路。
新的发展道路中心的指导思想概括起来说可以表述为两点:
一是要变“消费城市”为“生产城市”;二是要控制城市规模,鼓励分散发展,避免“城市病”的发生。
这两个指导思想可以下述几个方面得到具体的说明。
(1)大力发展工业,特别是重工业。
大工业是社会主义制度建立的物质基础。
如果“没有高度发达的大工业,那就根本谈不上社会主义,而对一个农民国家来说就更谈不上社会主义了”。
新中国成立时,我国的工业基础非常薄弱。
现代工业在国民经济中的比重只有10%,农业和手工业占90%。
在此后的三年国民经济恢复时期,工业生产尽管有了很大的发展,许多产品的生产都已经超过历史最好水平,但毕竟基础太差,产量小,质量低,工业门类不全。
为了迅速改变工业落后的面貌,牢固建立社会主义的物质技术基础,我们党及时提出了社会主义工业化的任务,力争从1953年起,利用大约三个五年计划,把中国建设成为一个强大的社会主义工业国。
由此,声势浩大的工业化建设浪潮在全国展开。
城市以其独特的地理和经济优势,成为工业化建设的主战场。
在短短几十年的时间里,先后建成了一大批工业基地和工业城市,如武汉、包头、鞍山、攀枝花、兰州、成都、贵阳、西安、洛阳等,老的工业基地如上海、北京、天津也得到了一定的发展。
工业成为我国城市最重要的经济力量。
据统计,1995年我国211个地级以上市第二产业占GDP的比重平均达到53.8%,其中人口在200万以上超大城市为50.5%,100-200万的特大城市为53.0%,50-100万的大城市为57.5%,20-50万的中等城市为52.0%,20万以下的小城市为46.6%。
在工业生产中,重工业又占有突出的地位,并且城市规模越大,重工业所占的相对也越大。
1992年,全国乡及乡以上工业总产值为27724.2亿元,其中轻工业为12217.7亿元,重工业为15506.5亿元,轻重工业的比例分别为44%和56%。
在517个城市(不包括市辖县)中,轻重工业的比例分别为41.7%和58.3%。
其中,200万以上超大城市两者的比例分别为38.1%和61.9%,100-200万的特大城市两者的比例分别为33.5%和66.5%,50-100万的大城市为40.7%和59.3%,20-50万的中等城市为42.1%和57.9%,20万以下的城市为53.1%和46.9%。
(2)限制城市基础设施建设。
工业特别是重工业是资本密集型产业,大力发展工业客观上就对资本产生了更大的需求。
为了在有限的资本供给中尽可能多地满足工业生产发展的需要,国家按照“先生产、后生活”的原则,对城市的基础设施建设进行严格的控制,那些属于非生产性的基础设施建设几乎被控制到了极限的程度,如住宅建设。
“一五”、“二五”、1963-1965年、“三五”以及“四五”时期,住宅投资在全国基本建设投资中的比例仅为9.1%、4.1%、6.9%、4.0%和5.7%。
这导致了我国城市居民住宅长期处于短缺的状态,住房紧张几乎是每个城市家庭面临的共同问题。
好在城市的住房分配比较平均,城市人口受到严格控制,才使得住房问题没有恶化到不可收拾的地步。
环境保护设施作为城市基础设施的一个重要组成部分,其建设也被很少受到重视。
许多大型的工业项目,不是在规划中被忽视,就是在建设中因资金紧张而被省略。
有些项目即使配套建设了污染防治设施,投产后也常常被闲置,不能发挥作用。
这种状况只是在改革以来方有所转变。
(3)有目的有计划地安排建设项目,谋求城市的均衡发展。
1953年大规模社会主义经济建设开始后,重大的建设项目都是由国家统一安排组织的。
1954年,国家根据当时城市发展的状况,将城市大体划分为三种类型,采取不同的发展方针。
第一种类型是新兴的工业城市,这类城市以前没有工业基础,国家将许多重大建设项目安排在这些城市,并投资建设必要的基础设施,以满足生产和生活的需要。
国家将这类城市确定为城市建设工作的重点。
第二种类型的城市是已经有一定工业基础的现代城市,对于这类城市,国家的计划是扩大现有的工厂,兴建新的生产项目。
这类城市被国家放在城市建设的第二位,并根据工业的发展程度进行重建和扩建。
第三类城市是老工业基地和多数中小城市,基本上不搞新项目,只能进行维修工作,即使这类城市仍存在从旧社会遗留下来的许多不合理状况,而且在许多方面不能满足人们的物质和文化需要。
国家对于城市建设之所以作出这样的安排,最基本的考虑是为了改变我国长期存在的历史遗留下来的工业布局不平衡的问题,谋求地区的均衡发展。
当然,战备也是一个方面的原因。
“文革”初期“三线”建设,战备更是决定性的因素。
在三类城市安排中,上海、天津、广州等沿海老工业城市都被划为第三类城市,发展受到一定的限制。
不仅如此,上海等老工业基地还在人财物等方面给内地的城市建设提供了很大帮助。
据统计,仅1950年到1956年的第一季度,上海就派出了21万名工人、技术人员和干部支援内地建设。
到1957年1月,西安市已经有10万上海人,兰州也有3万人。
这种状况后来随着城市建设的推进虽然有所变化,但没有根本的改变,直到改革开放起步。
这大大影响了这些城市的发展。
上海在30年代就已经进入世界大都市的行列,是东方的明珠,可半个世纪后
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