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中央与地方事权划分改革的探讨
中央与地方事权划分改革的探讨
摘要:
事权划分改革是中国建立完善的市场经济体制的关键一环。
本文分析了本文研究了中央与地方事权划分改革实施的原因,梳理了中央与地方事权划分改革实施的进展,提出目前经济改革存在的问题,并给出了相应建议,以期为未来我国进一步深化改革提供参考。
关键词:
事权划分;改革;问题;对策
一、引言
随着改革开放的步伐,中国的经济发展和社会进步。
在此期间,改革深入发展,其深度超过了历史上的任何经济改革,其广度涵盖了人们生活的方方面面。
改革开放40年来,中国经济年均增长9.5%,堪称世界经济增长的奇迹。
“十二五”期间是中国建立完善的市场经济体制的关键时期,而财政改革是其中的重要一环,其重点就是各级政府事权与财力的匹配,需要将事权合理化、清晰化,然后内在衔接、统筹协调,才可以实现整个体制的正常运转。
本文分析了分析我国实行中央与地方事权划分改革的原因,总结财政分权改革的进展,提出目前经济改革存在的问题,并给出了相应建议,以期为未来我国进一步深化改革提供参考。
二、实行中央与地方事权划分改革的原因
(一)中央财政集中化不利于经济增长。
税收共享制度的改革使金融权力上移,但事务权越来越集中在地方政府。
后来形成的共享税制进一步加剧了财政权力的不匹配,使地方政府依靠转移支付来平衡财政收支。
然而,转移支付系统未能克服软预算约束的问题。
地方政府将利用债务发展地方经济。
此外,预算外资源的下放形成了土地财政,这使地方政府能够获得预算外收入。
预算内的集中化导致财务权利的不匹配越严重,预算外的权力下放的效果越强。
加上中央经济发展目标的要求,债务和预算外收入占地方经济发展资金的很大比例。
但是,债务融资的泡沫经济性质和土地融资的不可持续性已经是公认的事实。
因此,通过债务融资和土地融资筹集资金的方式不利于经济的可持续发展,即中央财政集中化的经济发展方式不利于经济增长。
(二)事权划分已经具备一定基础
随着我国经济社会的发展和税收收入的增多,政府提供基本公共服务的能力和保障水平也在不断提高。
随着政府职能的加速转变,中央和地方事权划分具备了一定基础。
此外,最近修订的《预算法》的颁布和实施,也为促进改革中央与地方政府之间的事权划分奠定了法律基础。
。
(三)事权划分可以解决全面改革的难题
从事权划分推动改革可以从根本上解决改革和发展面临的许多紧迫问题。
当前,中央与地方政府之间的收入分配需要进一步简化,中央与地方之间的专项转移支付需要进一步清理和整合,不同地区之间基本公共服务的均等化应大力推进,并应进一步提高预算资金的使用效率。
从财政分权也可以为全面改革打下基础,为全面推进分权改革创造条件。
分权改革涉及广泛的领域,财政权力是政府权力的重要组成部分,从财政权力的合理划分开始,先局部后整体,它不仅反映了政府提供基本公共服务的基本责任,而且可以为全面改革积累经验。
二、中央与地方事权划分改革的进展
1992年邓小平南巡讲话以来,随着社会主义市场经济体制建设如火如荼地进行,我国事权划分格局也逐步演变。
长期以来,我国政府间财政关系处于弱稳定状态,表现为中央与地方之间的财政事权和支出责任划分不够清晰,由此导致地方政府财政事权与支出责任不匹配,在一定程度上降低了地方政府发展社会经济的积极性。
为此,十八届三中全会提出,要建立事权和支出责任相适应的制度。
在此背景下,国务院于2016年发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,提出了中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导思想、总体要求和划分原则,并指出了改革的主要内容。
2016年,我国选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。
2018年国务院办公厅发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》;2019年国务院办公厅发布《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》。
上述方案的陆续出台,极大地推进了中央与地方财政事权和支出责任划分改革,为建立稳定的政府间财政关系奠定了基础。
2019年至2020年基本完成了教育、医疗等主要领域的改革,目前要上升到法律法规的内容,适时制定修订相关法律、行政法规,推动形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。
总的来说,中央与地方财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范的政府间关系的核心内容,是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程,不仅对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用,而且必将对规范政府职能、完善政治体制产生重大而深远的影响。
四、中央与地方事权划分改革目前存在的问题与原因
(一)法规不明确
现行法规已有的与事权相关的规定并不明确,在方向上,依托事权的执行主体,《宪法》规定:
“中央和地方机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性”,其中首先强调了中央的统一领导,其次再强调发挥地方的主动性和积极性,内含我国中央与地方事权划分应以中央为主导之意,但却并未对如何体现统一领导、地方主动性和积极性如何发挥做出具体规定。
以至于在特定场景下,若推行中央与地方事权划分的改革,则现行法规之间会表现出种种不内洽之处,政府事权的法律化也难免陷入尴尬。
《宪法》第八十九条对国务院行使的职权进行了明确规定:
“国务院可根据《宪法》和法律制定行政法规,并可规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。
而按照《中华人民共和国立法法》第七十三条的规定:
“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。
在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止”。
按照《宪法》第一百条规定:
“省、直辖市的人民代表大会及常务委员会可制定地方性法规,但这一地方性法规是作为行政法规的下位法而存在的”。
因此,事权划分以法律化来保障稳定性和连续性这一点,可能由于行政法规和地方性法规在特定场景的不对接、不内洽而难以达成。
(二)法定主体不明确
中央和地方政府之间权力分配的法定主体不明确,从而造成责任主体也不明确。
从中央政府与地方政府之间的职能关系的角度来看,地方政府在很大程度上是中央政府的延伸。
地方行政职能部门的建立基本上与中央政府相对应,除了外交事务和国防事务等方面突出中央权力外,其他事务本质上中央政府和地方政府共同管理。
(三)中央事权不足
法定主体不合理,中央事权明显不足。
从2015年数据来看,全国一般公共预算支出为175768亿元,而中央本级一般公共预算支出仅为25549亿元,只占全国数额的14.5%,与世界范围内大多数国家相比处于一个非常低的水平。
国家安全,边境防御(包括高速公路,边境河流,海洋等),但是目前的情况是中央缺位,地方政府又没有足够的动力管辖。
地方政府一边承担事务工作、一边承担部分经费,很容易造成这些事务管理秩序紊乱,许多相关政策效力低下,很难发挥相关作用。
(四)财权与事权划分不规范
随着宏观经济环境的不断变化和市场体制的不断完善,我国没能按照公共则政的发展要求来合理界定政府事权,造成了政府与市场界定不清,越位和缺位并存。
由于我国行政体制改革滞后于市场经济体制改革,政府的事权仍然承袭于旧的计划体制,突出表现为政府过分干预市场。
而当政府的调控能力有限,同时在某些领域的过分干预,就必然造成其他领域的干预不足。
在我国,国有企业往往是政府过分干预的主要领域。
由于国有企业的特殊性质,其中的绝大多数都承担着一些政策性负担,然而这些负担又不能从总的经营经济效益中与普通的经营小善剥离开,所以一旦国有企业有企业亏损,作为企业所有者的政府,就必须对其进行支持,这就造成了通常我们所说的“政企不分”。
还有一些本该政府承担的社会服务却由企业在担负着,比如某些国有企业开办托儿所、学校。
这些计划经济传承下来的以一个国有企业为核心的“小社会”还保留至今,在很大程度上降低了国有企业的活力。
除了越位以外,政府的缺位的现象也是十分突出的。
五、中央与地方事权划分改革的建议
(一)事权划分应切实落实规范化、法律化
现阶段推进我国中央和地方事权划分的改革应当切实落实规范化、法律化,而法律化更是事权划分在较长时期形成稳定局面的关键。
就我国相关法律对事权规定的现状来看,事权划分中的立法工作显然任务重大。
一方面应当直面我国现行相关法律中存在的不内洽问题,在“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定下,应解决行政法规与地方性法规同时规定事权时面临的尴尬问题,理顺其他相关法律法规内容;另一方面应考虑在《宪法》中明确中央和地方的专有事权、共同事权和委托事权等形态,对相关原则做出明确规定,并特别注重解决合理扩大中央事权的问题,适度加强中央事权和支出责任。
(二)理顺事权、财权与财力、支出责任的关系
总体上应积极考虑实现中央、省、市县三级框架中,按“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基,一级产权,一级举债权,一级预算,再加上中央、省两级自上而下的转移支付”整体制度安排,达到各级、各地政府“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配,事权落实于操作层面的支出责任之上”的境界。
在中央与地方事权划分的过程中,我国也可积极考虑明确法定主体和履职主体,以履职主体的形式来确定相关事权最终执行的环节到底落在哪一级政府,那么就由该层级政府承担事权支出责任,以此达成事权与支出责任的匹配。
在此基础上,由财权划分和转移支付制度共同构成的财力水平与支出责任达成匹配,从而完成事权的履行。
在我国,财权主要包括税收、行政性收费、国有资产收入和举债收入等。
(三)优化和细化中央与地方的事权划分方案
依照中央与地方关系的逻辑,在理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会等多方关系的基础上,明确事权的大分类即事权的起点,并继续细分事权一直对应到支出责任的项、款、目等,即事权的终点,总体形成事权的范畴。
在事权范畴的基础上,明确事权的法定主体和履职主体,再进一步明确认定中央、省、市县的事权范围。
基于我国现阶段中央与地方事权划分中存在的问题,借鉴国际经验和财权划分的探索,结合党的十八届三中全会《决定》的明确要求,应当将事权明确地划分为中央事权、地方事权和中央与地方共享事权。
其中,还包括较为特殊的委托事权,从归属上来讲,它应当是属于高端(中央、省)事权,而高端事权如进行具体执行比之地方更加无效率,所以以委托形式交由地方执行更能体现效率原则。
从中央和地方事权与支出责任相匹配的原则出发,中央事权应当由中央政府履行支出责任,地方事权应当由地方政府履行支出责任,中央和地方共享事权则应当明确划分履职主体和履职细则,由相应层级的政府来履行支出责任,中央委托给地方的事权应当由中央政府来以足够财力保障地方相应履行支出责任。
对于具体的事权划分,应当注意:
将涉及主权、统一市场和跨区域协调等方面的事权收归中央;根据所提供公共品是否具有外溢性来决定是否应将事权上提,具有明显外溢性的公共品提供的事权应当提上高端,由更高一级别的政府来提供;根据信息对称程度的必要性来判断事权的划分,要求基层、低端信息对称程度高的事权应当首选纳入低端事权范围。
事权最终的划分结果一定应当是形成带有顶层设计性质的通盘划分的表格,其依次包括:
事权的类、项、款、目,及其所对应的法定主体和履职主体,对接至现行财政体制中财政支出的具体项目以及所需财力,进而在此基础上进行最终的财力保障测算,配套安排转移支付。
(四)以公共财政理论为依据合理划分财权与事权
事权划分是分税制财政体制的基础。
事权划分合理与否,直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应,也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。
解决当前基层财政的财力困境问题,也必须着手于调整各级政府间的支出事权。
同时,事权界定要与中央、省、市(县)三级政府架构相结合,并以法律形式加以规范。
总的原则是,属于全国性共同事务,应由中央政府决策、承担和管理;属于地方性共同事务的事权,应由地方政府在中央统政令许可范围内自行决策和承担,划归地方政府管理。
凡是低一级政府能够有效处理的事务,一般不上交上一级政府,凡是地方政府能够有效处理的事务,一般也不上交中央政府来处理。
六、结语
本文研究了中央与地方事权划分改革实施的原因,梳理了中央与地方事权划分改革实施的进展。
研究分析发现现在改革主要存在的问题是法规不明确、法定主体不明确以及中央事权不足,我们在未来的改革中应当将事权划分规范化、法律化,理顺事权、财权与财力、支出责任的关系,并优化和细化中央与地方的事权划分方案。
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