构建山西非煤矿产资源开采生态环境补偿机制Word格式.docx
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同时,又集中分布于吕梁和忻州两市,储量分别占全省保有储量的2/5和1/5。
耐火黏土、石灰岩沉积矿分布广泛,出露面积为2.34万平方公里,占全省15.67万平方公里的15%。
铁矿集中分布,90%分布于五台山区和吕梁山区。
铜矿则集中分布在中条山区,约占95%以上。
镁盐、盐矿集中分布于运城盐湖。
二是共生、伴生矿产多。
与铝土矿共生、伴生的有山西式铁矿、耐火黏土、镓、稀土元素等;
与铁矿共生、伴生的有钼矿、金矿等;
与铜矿共生、伴生的有钴矿、金矿等。
三是贫矿多、富矿少。
富铁矿不到全部储量的1/10;
富铜矿约占14%;
富铝土矿约占13%;
仅有很少的Ⅰ级石膏、硫铁矿。
(二)山西非煤矿产资源开采现状
与煤炭开采相比,山西非煤矿产资源开采矿山数量多、规模小。
1.矿山数量多
山西非煤矿山数量略多于煤矿,其中大部分是非金属矿山。
截至2010年,全省共有各类矿山2620座。
其中,非煤矿山1361座,占52%;
煤矿1259座,占48%。
在1361座非煤矿山中,约77%是非金属矿山,19.6%是黑色金属矿山,2.4%是有色金属矿山(见表2)。
表2山西省各类非煤矿山数量及规模(截至2010年)
2.矿山规模小
截至2010年,全省1361座非煤矿山的六种矿山类型中,大型矿仅有7座,平均一个矿类只有约1座大型矿;
中型矿也非常少,仅有49座;
小型矿占绝大部分,共1305座。
而且,这1361座非煤矿山的占地面积不足500平方公里,仅相当于中煤集团在山西朔州市的一个露天煤矿占地面积(376平方公里)的1.3倍。
其中,铁矿、锰矿占44%;
建材类矿占35%;
铜矿、铝土矿、铅矿占11%,且矿体薄(两米以内)、矿床小的铝土矿占3/4。
山西省各类非煤矿山占地面积见表3。
表3山西省各类非煤矿山占地面积(截至2010年)
山西非煤矿产资源开采具有两大特点。
一是露天开采及中浅层开采居多。
太原钢铁集团设在吕梁市的袁家村铁矿山,是亚洲规模最大的露天冶金矿山;
山西铝土矿矿体平均厚度为2.68米,开采条件简单,多数可露天开采。
中铝山西分公司孝义后活丹矿区、山西鲁能晋北公司五台天和矿区均为露天开采。
二是开采矿石品位低、资源浪费大。
以铝土矿为例,全省铝土矿中,能满足行业需要的矿石量仅占开采总量的20%,能被利用的不足20%。
再加上5%能与高铝矿配矿的中等品位矿石,铝土矿的利用率最高达到25%,剩余3/4的中低品位矿石则被遗弃,资源浪费大。
(三)山西非煤矿产资源开采对生态环境的影响
由于开采面积小,开采方式以露天开采和中浅层开采为主,非煤矿产开采造成了一系列生态环境问题。
1.采矿造成一系列地质环境问题
山西非煤矿产资源经过20多年的粗放式开采,造成矿区一系列地质环境问题,主要为采空塌(沉)陷。
截至2010年底,全省各类非煤矿山采空区面积达2420.50公顷(见表4)。
表4山西省各类非煤矿山采空区面积情况统计(截至2010年)
2.采矿造成日趋严重的矿区水土流失
开采造成水利设施报废、地表植被死亡、粮食减产甚至颗粒无收。
全省主要矿区内平均每公顷耕地粮食减产250公斤,每年减少粮食产量1.17亿公斤。
与此同时,开采还对地表植被、生态景观、生物多样性带来了严重影响,造成部分矿区的生态衰退问题。
3.开采造成严重的尾矿污染
开采带来大量的尾矿和废石(土),并造成严重的尾矿污染。
截至2010年,全省尾矿堆放处共143处,累计存量为14223.61万吨;
废石(土)堆放处共748处,累计存量为8837.03万吨。
根据《山西省矿山地质环境保护与治理规划(2011~2015年)》,“十二五”期间,山西需要重点治理的非煤矿山有26个。
(四)山西非煤矿产资源开采生态环境补偿机制亟待建立
由于煤炭开采在山西矿产资源开采中占主导地位,国家有关矿产资源开采及其补偿的一系列相关政策在山西的落实,大部分先行试点于煤炭产业。
2006年,国家批准山西开展煤炭工业可持续发展政策措施试点,山西加强产煤地区生态环境综合治理,建立起煤炭开采综合补偿机制,但对非煤矿产资源开采造成的一系列环境问题尚未形成补偿机制,仅在个别市有地方政府的零星试点。
因此,山西亟待建立非煤矿产资源开采生态环境补偿机制。
二国内对矿产资源开采生态环境补偿的经验做法
从20世纪80年代开始,我国逐渐重视矿产资源开采引起的环境影响问题,逐步形成了一套贯穿于开采前、开采中和开采后各个环节的法律政策和制度做法。
(一)开采前,重视环境影响评价和土地复垦方案,实行矿产开采许可证制度,约束采矿人行为
1986年出台《中华人民共和国矿产资源法》,对在开采过程中造成的土地破坏、植被破坏做出规定。
要求采取复垦利用、植树种草等措施,并要求对他人生产生活造成损失的,要有相应的赔偿措施和补救手段。
1998年出台《矿产资源开采登记管理办法》,对采矿许可做出规定。
要求开采矿产资源,要申请采矿许可证,同时提交开采矿产资源的环境影响评价报告。
2011年出台《土地复垦条例》,再一次对土地复垦做出规定。
要求在办理建设用地申请或者采矿权申请环节,同时报送土地复垦方案。
2012年出台《土地复垦条例实施办法》,进一步明确土地复垦方案编制规程。
(二)开采中,重视对矿产资源的有偿使用及对矿山恢复治理资金的筹措,实行矿产资源有偿使用制度,征收相关税费
1986年出台《中华人民共和国矿产资源法》,要求实行探矿权、采矿权有偿取得制度,要求按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。
之后,1998年出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》,明确征收探矿权使用费及探矿权价款;
同年出台《矿产资源开采登记管理办法》,明确征收采矿权使用费及采矿权价款。
2002年,依据《森林法》及《森林法条例》,出台《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》,对在采矿中占用的林地征收森林植被恢复费。
(三)开采后,重视矿山生态环境恢复治理和土地复垦,安排矿山地质环境恢复治理专项资金,实行矿山环境治理与生态保证金制度
1996年修订《中华人民共和国矿产资源法》,对关闭矿山做出规定。
要求关闭矿山时,提供矿山闭坑报告,包括土地复垦利用和环境保护的资料。
同时,在资金上支持关闭矿山的恢复治理,安排矿山地质环境恢复治理专项资金。
1.安排矿山地质环境恢复治理专项资金
2003年,财政部、国土资源部针对中央收取的探矿权采矿权使用费和价款收入制定出台了《探矿权采矿权使用费和价款使用管理办法(试行)》,规定了“两权价款”专项用于矿山地质环境治理支出,并明确了主要用于中央登记管理的国有矿山。
2010年,财政部、国土资源部决定将“两权价款”中的中央分成部分集中统筹用于与地质和矿业有关的重大项目;
对地方分成部分,可比照规定,统筹安排使用。
2.实行矿山环境治理与生态保证金制度
2005年8月,国务院全面整顿和规范矿产资源开发秩序,其任务之一就是要对矿山生态环境恢复进行补偿,要求探索研究矿山生态环境恢复的相关政策,按照“谁破坏、谁恢复”的原则,建立保证金制度。
2006年2月,财政部、国土资源部和环境保护部三部委联合发布指导意见,要求逐步建立矿山生态恢复、环境治理的责任机制,加强矿山环境治理和生态恢复,促使矿山企业合理负担其资源与环境成本,从2006年起逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。
以后几年,全国除北京、上海、西藏、广东、海南外的26个省(自治区、直辖市)均陆续建立了矿山地质环境恢复治理保证金制度。
由于矿山环境恢复治理保证金制度是“企业所有、政府监管”,所以,对于保证金的提取标准,各省根据自己的实际情况制定。
福建、江苏的标准如下。
根据2006年出台的《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法(试行)》(闽国土资文〔2006〕195号),福建省的“保证金”收取标准根据矿区面积、影响系数确定(见表5)。
表5福建省矿山生态环境恢复治理保证金收取标准及影响系数
根据2010年出台的《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法的通知》(苏政办发〔2010〕132号),江苏省的“保证金”收取标准,按照不低于基本治理费用的原则,根据采矿许可证批准的登记面积、露天开采还是地下开采等不同方式,以及不同矿种对矿山生态环境的影响程度等因素确定(见表6)。
表6江苏省矿山生态环境恢复治理保证金收取标准及影响系数
三山西实践
山西在非煤矿产资源开采补偿方面的实践,主要还是落实国家相关政策要求,同时,在市一级,结合当地实际进行试点实践。
(一)落实国家政策,缴纳相关税费
缴纳资源税。
山西省根据国家统一制定的《资源税税目税率明细表》和《几个主要品种的矿山资源等级表》,缴纳非煤矿产资源税。
表7是2011年山西省几个主要品种的矿山资源等级及税率情况。
表72011年山西省几个主要品种的矿山资源等级及税率
续表
缴纳矿产资源补偿费。
山西省1994年出台《矿产资源补偿费征收管理实施办法》,规定矿产资源补偿费按照国家统一规定的费率征收。
因此,山西省非煤矿产的矿产资源补偿费按国家标准,由销售收入与费率及回采率系数决定。
回采率系数,即核定回采率与实际回采率的比率,其中核定回采率以按照国家有关规定经批准的矿山设计为准,不同矿山有不同标准。
1997年对该规定进行了修改,修改后的矿产资源补偿费费率见表8。
表8矿产资源补偿费费率
缴纳“两权价款”。
山西省非煤矿产的“两权价款”缴纳标准按国家标准统一执行,即按1998年出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定,按所占面积缴纳。
其中,对于探矿权使用费,前三年每年缴纳100元/平方公里;
从第四个勘查年度起,每年增加100元/平方公里,但最高不超过每年500元/平方公里。
(二)结合当地实际,市级试点实践
对于在全国其他省份实行的矿山环境恢复治理保证金制度,山西省于2007年在煤炭企业先行先试,按照每吨煤产量10元的标准监督煤炭企业提取,对非煤矿山企业暂未涉及。
在山西大同市,政府于2005年出台《大同市矿山地质灾害防治保证金制度实施办法》,规定煤、金属和非金属矿山开采企业缴纳矿山地质灾害防治保证金。
缴纳标准根据矿区范围面积以及采矿活动对矿山生态环境的影响程度确定,分一次缴存和分期缴存。
在县一级的具体实践中,由于计算与核实采矿活动对矿山生态环境的影响程度较为不易,缴存采取了较为便利的“联电征收”模式,即通过企业使用的电量,按一度电多收一部分电费的形式缴存。
四构建山西非煤矿产资源开采生态环境补偿机制基本框架
(一)思路
构建非煤矿产资源开采生态环境补偿机制,要在开发时序上注重矿产开发前的防范性、开发中的即时性、开发后的修复性,要在补偿方式上运用价值性、功能性、实体性补偿手段,更加注重防范性补偿,更加注重功能性补偿,实现山西经济社会资源环境协调发展。
(二)原则
构建非煤矿产资源开采生态环境补偿机制要把握以下原则。
可持续开采原则。
政策的设计要有利于促进非煤矿产资源的可持续开采,促进经济社会可持续发展。
新账与旧账分别对待原则。
对已经造成损害且难以追究责任的历史旧账等,以政府补偿为主;
对正在开发或尚未开发的矿山,以开采企业补偿为主体。
谁开采、谁补偿原则。
开采者对造成的生态环境破坏及影响承担主要责任,并负责对破坏的生态环境进行修复或补偿。
预防优先、同步为主、修复为辅原则。
要预先对开采活动可能造成的生态环境破坏进行深入研究和科学预测,采取严格、有效的防范性措施,将可能的损失减小到最低程度;
要及时、同步进行污染治理与生态修复,对不能同步进行修复的,事后及时修复和恢复。
公平计征原则。
对待各类非煤矿产资源开采企业一视同仁,不分国有、民营。
(三)重点
根据山西非煤矿产资源开采的实践经验与形势要求,通过在开采前、开采中和开采后各个环节的一系列制度设计,努力降低矿产资源开采对生态环境的影响。
1.开采前,重视矿区生态环境影响评价和矿区生态环境修复规划,完善开采许可证制度
建立有效的生态环境评价制度。
尽量量化生态环境评估体系,减少定性评价,增加定量评价。
调整环境评价的内容和范围,增加对生态破坏和经济损失的专项评估,强化对生态的影响评价。
注重规划衔接,开发利用规划要与城市规划相衔接。
制定可行的行业规范和技术标准。
根据国土资源部于2011年8月发布的《矿山地质环境保护与恢复治理方案编制规范》推荐性行业标准,结合山西实际,制定可行的行业规范和技术标准。
按照《土地复垦条例》《土地复垦条例实施办法》的规定,开采前编制详尽的矿区土地复垦方案,确定区域土地复垦总体目标。
评估具体的矿产资源开采规划和矿区生态环境修复方案。
由有资质的机构,按照基本恢复矿山环境和生态功能的原则,对矿山逐个进行评估,要求矿山企业制订矿山综合治理方案。
完善开采许可证制度。
严格将颁发许可证与修复生态环境挂钩。
对于不遵守相关条例、规定的矿山主,有权中止、吊销或撤回其开采许可证,如对未履行修复义务或修复不合格的单位,可以吊销其开采许可证,并不再允许其开采新矿。
2.开采中,重视对矿山恢复治理资金的筹措及使用管理,完善资源税、完善矿产资源补偿费、完善矿山环境治理和生态恢复保证金制度
完善资源税。
在资源税保护资源、节约利用资源功能的基础上,赋予其生态补偿新功能,增加其生态治理新支出,将非煤矿产资源税适用税额调高到现行上限执行,发挥其生态补偿新作用。
完善资源补偿费的征收及使用。
对矿产资源补偿费的征收内涵,要扩大理解,使之不仅体现矿产资源的国家所有属性及经济补偿作用,而且体现采矿权人因开采自然资源而对地质、环境的生态补偿。
完善矿产资源补偿费的使用,坚持无歧视的国民待遇原则,对待各类矿区,不分国有、民营,一视同仁。
完善矿山治理保证金的征收及使用。
矿山环境恢复治理保证金应扩大提取企业范围,将非煤矿产资源开采企业纳入其中。
保证金的储存:
将保证金储存在当地缴入同级财政专户。
保证金的提取标准:
按照矿区面积、开采方式和环境影响程度,确定保证金收缴标准,确保基本的治理费用。
保证金的使用:
保证金应当边开采、边治理、边使用。
分期使用时,应按治理面积占矿区范围面积的比例使用。
探索征收资源消费税。
借鉴国外经验,探索向消费者征收资源消费税。
3.开采后,重视对闭坑矿井的治理和损毁土地的复垦,实施闭坑制度和土地复垦制度
健全矿山闭坑制度。
制定矿山闭坑标准,明确矿山闭坑的环境达标技术要求;
建立闭坑矿山的生态环境审查制度,由环境保护部和国土资源部对申请闭坑矿山的土地复垦进行检查,验收合格后再给予闭坑;
加强对闭坑矿山生态环境变化的动态监测。
严格对闭坑后矿区土地进行复垦。
严格要求企业按照开采前编制的土地复垦方案进行复垦;
同时,加强对闭坑矿山生态环境变化的动态监测。
4.重视对废弃非煤矿山的生态环境进行恢复治理
将由省、市、县各级政府征收的非煤矿山“两权价款”集中起来,统筹使用,专项用于各县当地责任人已经灭失的、废弃非煤矿山的生态环境恢复治理。
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