高等院校合并重组问题的法律研究Word格式文档下载.docx
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其次,立法上的不足,我国《教育法》和《高等教育法》仅仅对高等学校的设立作了规定,只提到了高等学校的合并、分立、终止、名称变更等,报原审批机关批准。
但没有规定高校合并重组的具体规则。
因此,高校合并重组规则约束不足,具有极大的随意性。
再次,法学界对公司合并重组等法律问题研究相对成熟。
如果将一般主体合并重组的法学理论运用到高等院校的合并重组中,可以使高等学校的合并重组制度规范完善。
最后,高等学校的合并重组涉及相关当事人的利益,利益保护机制不足。
合并重组中的纠纷不少,如天津、南开大学的合并过程中,就因为校名的无法统一以及其他问题无法合并。
如原浙江大学、杭州大学、浙江医科大学、浙江农业大学合并成新的浙江大学过程中也存在着不少的问题。
政府主导下的高校合并重组过程中,许多重要问题和规则在探索,如有关高校合并重组目的、原则、标准;
高校合并发起程序、运行程序;
合并可行性方案的论证、批准程序;
高校合并重组中的经费投入规则、保障机制;
合并各方行为规制、合并协议条款、重大处置行为效力、合并信息公开披露、公示;
合并高校相关人利益保护、教师、学生等权益保护机制;
合并重组中不良行为的法律责任等等缺乏有效的、具有操作性规则。
因此,研究目的,是明确高校的合并重组行为需要的规则,就合并重组中的问题提供法律解决方案,就是针对问题寻求高校合并重组法律制度的完善,并最终为《高等院校合并重组条例》的制定或《高等教育法》的修改提供参考性观点。
(二)研究意义
高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校,其中包括高等职业学校和成人高等学校。
由于高校合并重组是一项复杂而又全新的系统工程,涉及到方方面面的利益,难免会出现一些无法可依、执法不严的问题。
例如,政府在高校合并重组中该管什么,怎么管,即确定好政府在高校合并重组中的定位,对于落实高校的办学自主权,规范政府的行为,促进高校合并重组的健康发展起着重要作用。
高校合并重组必然涉及到人、财、物的调整,它关系到国有资产的保值增值,关系到债权债务的归属,关系到高校的实质性合并重组等。
特别是高校合并重组后,如何保护教职员工和学生的合法利益从而保持合并重组学校的稳定,直接关系到高校合并重组的成败。
我国高等教育工作者对高校合并重组的课题非常重视,从不同角度进行探讨并取得了许多重要的研究成果。
而从法律角度来研究高校合并重组的不是很多。
尽管我国高校的合并重组在不断实践,但缺乏足够的法学理论的支持和《教育法》、《高等教育法》的规制,有必要对高校合并、重组过程中的问题作法律角度的系统研究,为今后高等学校的合并重组提供理论指导,为《高等院校合并重组条例》或《高等教育法》修改作基础研究准备,使高校的合并、重组依法进行,更加规范和可预测。
因此,研究是十分有意义的。
(三)研究假设
本课题针对高等院校合并重组以下问题而展开研究:
(1)高校合并重组合并模式与合并后校名。
政府发起主导的高校合并,参与合并各方力量作用综合结果决定合并的模式是吸收合并或新设合并。
一个学校吸收其他学校为吸收合并,被吸收的学校解散,保留是吸收合并的学校校名,如浙江大学的合并重组。
两个以上学校合并设立一个新的学校为新设合并,合并各方学校解散。
而高校自身直接发起的高校合并重组大致可以出现的情况是:
强强合并重组出现吸收合并或新设合并均可能,但会偏向吸收合并;
弱弱合并重组通常是新设合并;
强弱合并重组出现的一定是吸收合并。
(2)合并重组的目的、原则。
高等学校合并重组应当有目的、原则,以免合并的随意性;
《高等教育法》第7条规定,国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要,根据不同类型、不同层次高等学校的实际,推进高等教育体制改革和高等教育教学改革,优化高等教育结构和资源配置,提高高等教育的质量和效益。
探究具体的目的和原则;
(3)合并高校自主权与政府干预行为。
我国《高等教育法》规定了高等院校的设立制度,一般高校的章程也是规定设立的内容,没有涉及到学校的合并重组事项。
但《高等教育法》第30条规定,高等学校自批准设立之日起取得法人资格。
高等学校的校长为高等学校的法定代表人。
既然高等院校是一个独立的法人主体,合并分立等重大事项由自身提起,由学校主管部门审批。
事实是,合并、重组的提起、决策、议决、审批过程十分不规范。
有的是主管部门的行政命令和拉郎配,不是法律过程的合并重组,而是长官意志的合并重组。
应当赋予具有独立法人地位的高校自身决定该不该合并、如何合并、取何种名字。
赋予合并各方就合并事项进行磋商、达成意向。
政府主导下的高校合并是成功的,因此。
政府干预的合理性、内容和边界需要研究。
教育主管部门的审批权和监管权。
教育行政主管部门把好合并重组审批关,在法定的期限内作出同意或不同意的决定,对于实施合并重组的学校行使监管权。
(4)高等学校合并重组的发起和程序。
高校合并为重大事件,其发起的基础和前提什么,谁发起,发起行为与审批之间存在什么联系。
在发起到合并重组结束之间需要政府和高校履行的程序有哪些。
需要研究。
(5)高校合并重组中的相关人权利保护制度。
教师和其他教育工作者、学生、债权人的权益要保护,需要确定保护的原则和具体制度。
对合并重组后相应教师、学生的归属问题作出一般规定,如同一专业统归同一院系的原则,明确教师聘任关系的连续性,确定合并重组是裁员的基本条件和标准,以利于教师的选择权实现。
要建立合并信息公开、公示制度,让教职工合并时知情合并规则、人员安置、处理规则,明确预测合并重组后的前途和命运,尽早作出选择,建立主动退出机制。
对合法权益受损害者有救济制度保障;
(6)高校合并重组过程中人财物的重大处置行为规范制度。
高校合并重组涉及多群体利益冲突,会出现不负责任的办学自主权的滥用,突击大量举债、突击进人、提干、晋职、处置财产,开展利益输送的关联交易。
要确立高校合并重组过程中行为无效制度、明确在什么情况下,那些行为无效,如何追究责任制度,(7)确立院校合并重组行为的法律责任。
我国《高等教育法》没有规定法律责任,相关法律也没有规定高校合并重组的不良行为的法律责任。
作为约束行为的规范,由于高校合并重组是重大的行为,要规范就需要制定相应的法律责任。
高等院校合并重组需要完善的法律制度保障,可是我国现有的《教育法》、《教师法》、《高等教育法》涉及高校合并重组的规定缺少,大量规则需要探索后作出规范。
课题的研究活力就在于探索高校合并重组问题解决的应有规则制度。
(四)核心概念
本课题研究涉及以下核心概念:
1.高等学校。
根据《高等教育法》第18条规定,高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校,其中包括高等职业学校和成人高等学校。
2.高校合并。
合并是结合到一起之意。
高校合并是指两个或者更多的各自独立的高等学校被一所高等学校所吸收或者结合成一所新的高等学校的行为,合并分吸收合并和新设合并。
如浙江大学、杭州大学、浙江医科大学和浙江农业大学合并后成立浙江大学称为吸收合并。
如江西大学和江西工业大学两所省属重点大学合并组建成南昌大学为新设合并。
3.关联关系。
《公司法》第217条规定,关联关系是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系,以及可能导致公司利益转移的其他关系。
但是,国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。
关联关系人之间的交易为关联交易,关联交易容易出现不正常的交易价格、出现利益输送和特殊安排。
高等院校也存在关联关系,高校合并重组中,合并高校及其所属机构会同关联关系人开展关联交易、损害合并高校利益。
4.异议股东的股份收购请求权。
公司法为保护公司合并中的小股东利益,确立了股东主动退出的异议股东股份收购请求权制度。
异议股东的股份收购请求权,是指公司合并中,对合并持有异议的股东有权请求公司或同意股东以公正价格收购自己所持有的股份而退出公司的权利。
异议股东的主动退出,有利于公司合并重组的顺利实施。
5.合并突击处置。
合并突击处置是指合并前的高校领导为自己学校的教师或其他教育工作者提前牟取利益或者提前作出利益性优势安排,以便在合并后的高校中取得主动权的行动方式。
合并突击处置包括突击举债、突击晋升、突击实施关联交易,输送利益、特许不合理授权等等,对合并后高校遗患很大。
二、研究背景和文献综述:
理论基础—相关研究成果
(一)理论基础
1.高校合并的理论
人们会问大学为什么要合并?
合并有什么好处?
高校合并的理论缘起与于国外学者提出的“巨型大学”。
1963年由美国著名的教育家克拉克·
科尔提出的巨型大学(multiversity)是一种多元的机构:
它有若干种目标;
若干个权力中心;
为若干种顾客服务。
“multiversity”取代传统上我们所说的大学“university”,指的是规模较大、学科多样、社会功能多样化的大学。
巨型大学的内涵和特征表现在巨型集合大学是指若干分散管理的大学校区整合在一起组成的综合性大学,巨型大学具有以下三个主要特征:
(1)多校区集合;
(2)规模巨大。
首先是学生规模巨大,其次是学科数量大第三是占地面积巨大;
(3)结构复杂。
作为一种高度社会化组织的巨型集合大学,其组织结构较为复杂。
从纵向看办学层次呈现多样化,包括研究生教育,本科生教育,成人教育,远程教育,使得学术水平不同,学术性质各异的各种学术群体聚集在一起。
从横向看,除了教学科研机构以及各种职能部门外,还有各种各样的服务机构,纵横交错,错综复杂。
巨型集合大学多校区的特点决定了它比普通的综合性大学在学科发展教育管理等方面都复杂得多。
约翰·
丹尼尔从远程教育的角度创造并定义了“mega-university”(巨型大学)这一英文词汇。
“mega”这一前缀的意思是“大,许多”他把巨型大学定义为学位课程注册超过10万学生的远程教学大学。
丹尼尔扩大了巨型大学的定义,增加了3个说明:
第一,巨型大学不一定是国立的,州立或省立的远程教育大学也可以;
第二,拥有办学自主权和独立法人资格,可颁发国家认可的高等教育学历文凭;
第三,按国家统计口径和非学历与学历的折算比率,拥有10万学生以上。
我国学者广泛的采纳克拉克·
科尔提出的巨型大学的概念。
从本质上看,高校合并是手段,要素再组合则是结果,而资源的优化配置则是合并的最终目的。
2.高校合并的目的和态度研究
大量的研究文章集中在对90年代高等教育管理体制改革的目的和意义阐释。
目的和意义可归纳为四个方面:
与社会主义市场经济体制相适应;
迎接新的科学技术革命和经济竞争的挑战;
提升我国教育的现代化、国际化水平;
提高教育质量和办学效益。
高校合并的直接动因来自于管理体制的变革。
中国原有的高教管理体制,是一种国家集中计划、中央政府各部委(俗称“条”)和省级政府(俗称“块”)分别投资办学和直接管理的体制。
这种体制在形成之初,与计划经济体制基本适应,但久而久之,这种体制却逐步衍化成“条块分割”的格局。
条块分割导致了封闭办学和大量的重复建设,造成了单科性院校过多,布局结构不合理和规模效益低下,以及教育资源的极大浪费。
现代化建设最需要的优势高校、名牌大学没有很好地建起来,而一般性的、规模很小的学校甚至于不太需要的学校却一个接一个。
因此高教管理体制改革的取向是尽快结束我国特定历史条件下形成并长期存在的、与计划经济体制相适应的部门办学体制,加强省级政府对于高等教育的统筹决策权,与国际上高等教育地方化的发展趋势相一致,有重点、讲效益地发展我国的高等教育。
对高校合并改革的目标取向,研究认为高校合并举措对于构建我国21世纪高等教育新框架意义重大、影响深远,高教管理体制的改革客观上要求与高等教育布局结构调整相结合。
然而,对高校合并的功能是有不同看法的。
最主要的观点是认为高校的规模与效益、质量之间不能划等号,并校有利于资源共享,提高资源的使用效率,但并校并不能直接降低生均成本并带来规模效益,更不能直接带来质量效益,高校合并仅为提高办学规模效益和教育质量提供了必要条件,但非充分条件;
学校并列不等于学科融合,关键找出学科之间的“藕合点”。
研究认为,计划经济下的高等教育管理体制,条块分割,行业高校自成一统封闭僵化,与地方经济社会发展脱节的局面严重制约了中国高等学校的发展,通过调整,逐步建立中央和省两级管理,以省级管理为主的新型高等教育管理体制,可以增强高等学校面向社会和市场自主办学的积极性和为地方经济社会发展服务的能力,为我国高等教育今后的发展创造良好的环境。
此外,高校合并是社会培养新型人才和科学技术综合发展的需要。
高校合并有利于多学科的交叉融合,促进教学改革、人才培养和科研发展;
有利于资源共享,优势互补,增强学校的综合实力和竞争力;
有利于精简机构,优化队伍,推动高校人事制度和后勤制度改革;
有利于改善办学条件,扩大办学规模,提高办学层次和办学效益等。
上个世纪末,时任教育部副部长的周远清主持了高教改革中的重要一环——高校合并工作,作为“局内人”,他认为的关于合并高校是提高科研竞争力的问题,“高校合并”便于学科交叉,合并后地方院校争取科研项目能力增强。
针对高校合并的现象始终存在着不同的声音。
如陈何芳的“高校合并的三点思考”、王胜桥的“论高校合并中管理重组与创新”等文认为,高校合并不能像正面典型事迹那样广泛推广,能合则合,想合则合;
合并大学造不出“航空母舰”,“世界第一大”不等于世界一流;
由政府来集中教育资源是计划经济的典型思路;
最好的大学产生于成千上万所大学不拘一格的激烈竞争,产生于高教的繁荣昌盛;
由于一地的高校合并成一(或两)所,减弱了高校间的竞争。
合并并不是高校发展的必然规律和自然的进程,是一件有较大风险的活动,是一件高投入的活动.潘维在《高等教育领域的浮夸风》里面也有一段精彩的评论:
合并大学造不出“航空母舰”,否则美国的哈佛和耶鲁,英国的剑桥与牛津早就合并了。
一所大学里学生多、教授多、专业多,只有统计报表的意义。
“世界第一大”与“世界一流”是不同的概念,顶尖的大学并不必然规模宏大,规模宏大的一流大学也不是靠合并其它大学产生的。
况且,在高校合并一窝蜂的进行当中,已有许多合并的弊端在一些学校里显露出来了。
合并之后,学校规模大,距离远,很难进行实质性的管理。
机构没有精简,各专业的整合情况也做的并不好,所谓换汤不换药,只是改了一下名字便是真正的改革了吗?
3.高校合并过程程序研究
从合并改革进程的特点来看政府干预行为的必要性,政府意志与高校意愿两者之中,政府行为起主导作用。
霍沛军认为,政府干预的理由主要是,合并涉及高教宏观布局和结构的调整,处于体制转轨的特殊时期,不可能通过充分竞争和市场选择的途径来实现,政府起着不可替代的特殊作用;
高校习惯于找政府主管部门解决问题,在这种情况下,希望学校主动地独立自主地处理好合并这类重大问题是不现实的;
合并必定使一些人利益受损,许多人特别是一些校领导出于自身利益考虑不愿意寻求合并,虽然有些师生员工没有利益方面的顾虑,但由于对学校积累了深厚的感情,也不会推动合并。
崔东方认为,高校合并中的政府行为在当前是必不可少的,只有政府的行政干预才能打破条块分割,当然,政府行为也产生了一些负面影响。
还有认为,中国高校的举办者是政府,高校合并的动力理所当然主要来自于政府而非高校自身,更有研究者认为,高等教育不是商品,高等教育的发展及其资源的配置不可能是市场行为。
车海云认为,政府部门对高校合并过强的行政干预,使高校师生产生了逆反心理,他认为,主要的问题是政府行为在合并中定位不清。
关于高校合并中可能出现的矛盾,研究者认为主要是:
思想认识方面的矛盾;
经济利益方面的矛盾;
权力再分配方面的矛盾;
地位、名望方面的矛盾;
新旧校园文化方面的矛盾等。
并认为在处理这些矛盾时,要掌握如下原则:
效益优先、兼顾公平;
共性目标第一;
利益互补;
渐进;
保持适当弹性、民主和集中相结合等。
他们特别强调,合并带来的仅是机遇性优势,欲将其转化成现实优势,关键在于实现实质性融合,其实质是体制创新和资源重组。
睦依凡指出,合并要取得成功存在三方面的困难:
一是办学思想融合的困难;
二是人事融合的困难;
三是管理融合的困难。
正因为合并过程中诸要素融合极为复杂和困难,合并的实际功能往往与预期目标并不吻合,合并功能是有限的。
李卫中、刘朝晖认为,合并高校教职工的心理失衡表现可以归结为:
怀旧情结、独立倾向和抵触情绪三个方面,并且指出导致教职工心理失衡的因素是,管理体制因素与组织文化因素。
合并过程中“人”的因素复杂多变,直接影响合并的效果和进程。
许多研究者认为要努力营造良好的心理环境,重视与加强政治思想工作。
许多文章支持合并过程的不协调。
例如,对于合并不能达成共识,各方从自身利益角度发展考虑问题,没有理想的合并氛围;
合并后新的同事关系不容易在短时间融洽,难以形成合力;
教职工各方利益不能很快调整好,不利于调动积极性;
干部使用不当容易造成不稳定因素;
合并后隶属关系发生改变,个别学校经费得不到保障等等。
高校合并具有一定的风险性。
刘在洲认为,我国高校之多、情况各异,加之高校社会功能的多样性、组织的复杂性,决定了通过促进高校合并来解决高等教育存在的问题,不一定完全适合和奏效,合并不是灵丹妙药,有可能在少数地方有效,而在大部分地方不一定适用,实现高校合并预期目标客观上受许多因素制约。
针对种种合并过程中产生的问题和矛盾,许多研究者分析了合并后高校资源整合中存在的障碍因素。
主要归结为:
教育组织变革的钳制性,人事协调的复杂性、原物质资源归属关系的固有性和学科融合的艰巨性。
研究者比较一致的看法是,实质性合并是学校合并成功的唯一途径,实质性合并是收效最大、成本最高的管理体制改革措施。
早期“独联体式”的合并虽考虑减少震荡,但因为过分迁就合并各校、各小集团利益,极容易在原建制基础上形成不同的利益集团,导致学校内部长期内耗,给学校的发展带来隐患。
4.合并后的发展研究
许多人认为合并应当是实质性的,但对如何解决与之相伴而生的观念、利益、文化等剧烈的冲突。
如何重建新的组织结构和内部运行机制这也是高校合并研究的一个重要内容。
如何重建新的组织结构和内部运行机制,也是高校合并研究的一个重要内容。
一些研究者探讨了重新调整大学内部“集权—分权”关系,有效地设置学院制实体化运行模式。
周川的“新一轮院系调整的特征与问题”,蒋传光等的“合并重组高校的办学理念与模式”冯向东的“论并校中的融合”等文提出,应在五个方面即教育资源、学科层面、育人模式、课程体系、文化层面实现综合化,需要建设学科上的立交桥,师资上的高架桥,人才培养上的样板桥,认识上的心灵桥,要加强办学理念的凝结方式与模式探索,建立高素质的师资队伍,探讨新的教育过程监控体系,在校院系三级建制中,学院应建在学科门类层次上才能体现综合化的需要等。
随着高校合并基本结束,关于合并问题的研究随之渐近尾声,部分转入对多校区大学管理的研究。
一些研究者通过对国外巨型大学的组织结构分析和我国合并后形成的多校区大学的案例研究,认为多校区办学需要多样化的管理模式,理顺校院系之间的关系,建立符合本校实际的管理机制,努力促进学科融合,创造新的生长点,实施战略管理,用规划的手段统筹大学的各项建设,统筹利用多校区资源,正确对待校区功能定位。
近年来高校管理体制改革的实践证明,实质性合并是学校合并成功的唯一正确的途径,惟有实质性合并才能在更深层次上实现优化资源配置,改善布局结构,才能使学校尽快形成合力,在人才培养、学科建设上发挥合并的优势,提高教育质量和办学效益,并增强学校进一步发展的后劲和实力,从而产生1+1>2的效果。
随着高校合并基本结束,关于合并问题的研究随之渐近尾声,部分转入对多校区大学(Multi-campusUniversity)管理的研究。
研究不约而同地揭示了高校合并后形成的多校区管理的特殊性及复杂性,多校区办学有着单校区见所未见、闻所未闻的新质。
我们必须实事求是、解放思想、勇于探索,大胆进行资源重组和体制创新,才能将机遇性优势转化为现实优势。
对多校区的资源合理配置等问题成为亟待解决的问题,对其从实践的理论进行研究论证将是研究者的主要任务和方向。
由于高校在合并之前都已形成各自的文化,有共同点,但实质决不相同。
新旧学校人文环境的不同,产生了“兼容性”的问题,加大了内部成本。
为使合并后办学资源朝着最有利的方向流动,以充分发挥大学合并后的整体协同效应,研究者认为应重视管理文化的融合。
带着各自的历史传统和不同的学科背景文化走到一起来的学校,在校园文化和校园精神的融合上应当有“海纳百川,有容乃大”的气度,对于每一所学校的优良传统和学术文化都应给予尊重,并使其融入新的校园文化中去。
对高校合并改革进行制度经济学角度的分析,最早的文献见于周箴1998年发表于《上海高教研究》第10期的“高校合并的经济学分析”。
文章认为,只有人获益而无人受损的改革是没有阻力的。
改革能否顺利实施的问题归结于如何在改革中尽可能地使受益人数及受益程度最大化,而利益受损的人数及受损程度最小化的问题。
高校合并的利益矛盾主要体现在“精神”和“物质”受损两方面。
高校合并难以做到“帕累托改进”。
5.境外高校合并研究
高校合并活动并非我国所独有。
原联邦德国、澳大利亚、英国、美国、匈牙利、日本以及我国的台湾、香港地区都曾经经历过高校合并或正在进行或酝酿高校合并。
Pennington根据澳大利亚高等学校之间大规模合并的经验认为,合并中的问题和困难,与合并产生的好处应作权衡考虑。
他指出了合并中的一些主要问题,如合并后院校的自主性和多样性以及教职工忠诚与道德缺失的风险。
Karmel认为,规模大的院校的益处尚未得到证实,规模小的院校反倒促进创新。
早在1988年澳大利亚启动大规模高校合并时,WiiliamS就举证规模比澳大利亚悉尼的Queensland(昆士兰)大学和Melboume(墨尔本)大学更小的欧洲与北美的一些最杰出大学,质疑“大即是好”(biggerisbetter)。
一段时间以来,日本政府倡导国立大学合并重组,并出台了有关的方针政策,认为合并重组是给大学“充电”,使它们富有竞争力的途径。
对此,日本鹿儿岛大学校长持反对意见,认为对国立大学的整合重组是不合理的,弊大于利。
不顾后果地对大学采用行政改革的逻辑,可能会导致它们的崩溃。
RoyamaShoichi认为,大学的重组与整合并不简单意味着归并大学的校园,大学重新组合与整合的目的在于使大学的设备设施(包括土地和财产)的使用更有效率,并改善人力资源配置的效率。
重组和联合(rcorganizatinnandunificatinn)不应该是基于“大就是好”的想法,而将目标朝向简单地扩大学校规模大小上。
近年美国出现了一股高校合并风潮,主要是私立学校或教会学校的合并。
一些教育专家认为合并可以为大学的发展带来一些好处。
美国威廉姆斯学院经济学系主任、法人合并研究学者拉尔夫·
M·
布拉德伯德指出,大学合并可能有许多优点:
合并院校过剩的行政管理服务,如会计、设备维护、注册等,可以合二为一;
合并可以降低经营成本;
可以使新组建的大学获得更
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