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三是监督程序的规定与实体内容相结合,我国大多数卫生法规文件,目前均是实体法与程序法相结合,即在主要规定实体问题的法规文件中附带规定有关程序问题。
通过上述三种途径对卫生监督程序进行规定,从而达到卫生监督过程、步骤和方式的规范化、法定化。
2.有序性
卫生监督程序的法律规范是一种程序规范,相对于实体性的法律规范,它并非是规定卫生行政机关的职权等,而是规定卫生行政机关如何去行使职权。
鉴于此,卫生监督程序必须是完整、统一和有序的,其中每个步骤都应是必要的,不能因其缺少环节而导致监督工作的阻滞。
这就要求按照时间吸序进行规划,周密考虑,合理衔接,做到统筹兼顾。
3.卫生监督行为的保障和制约措施
一方面卫生监督程序是保障卫生监督得以及时、有效实现的重要手段,使卫生行政机关更好地履行职责;
另一方面是对卫生监督的制约,使卫生行政机关及卫生监督人员按照一定的程序规则从事卫生监督活动,达到卫生监督的有序状态,进而保证卫生违法案件得到公正、合理的处理。
二、卫生监督程序的分类
为了能够对卫生监督程序的涵义有一个进一步的了解和掌握,我们就需要对卫生监督程序进行分类研究。
卫生监督程序同其它程序一样,可以从不同的角度,依据不同的标准进行分类。
目前我们主要是从以下两个方面对卫生监督程序进行分类,现分别加以介绍。
(一)内部程序与外部程序
内部程序与外部程序是基于卫生监督行为与相对人的关系,即是否影响相对人权利义务来划分的。
在现代卫生监督程序出现以前,虽然也有某些实体法律规范规定了程序规则,但是却由于受当时我国法制发展水平和人们对这一问题的认识程度的限制,而几乎都是内部程序规则,即规定卫生行政机关内部的工作程序。
如关于时效、调查处理等方面的程序规定等,是卫生行政机关必须加以遵守的。
与之相对应的外部程序,也就是影响相对人权利义务的卫生监督程序规则,几乎是不存在的。
即使在现代卫生监督程序发展的初期,也没有对外部程序给予应有的足够重视。
只是近年来,随着社会民主化的发展,人们才逐步认识到,个人、组织对卫生监督过程的参与是卫生监督程序的核.心。
由此,外部程序的建设才日益受人们的普遍重视。
如1997年卫生部制定的《食品卫生监督程序规定》中外部程序就占了很大份量。
目前,内部程序与外部程序两者在许多情况下是难以区别的,甚至内部程序与外部程序合在一个程序法律规范之内,两者互相伴随紧密地交织在一起。
如《黑龙江省劳动卫生监督监测程序》,既包括立案、调查、审查、结案等内部工作程序内容,也包括处罚、申请强制执行等外部程序内容。
还有一点应指出的是,在一定条件下,内部程序还可转化为外部程序。
比如赋予个人、组织对内部程序的监督权,那它就具有了外部程序的特征。
这就需要我们在实际工作中随时注意加以区别,以保证依法行政的顺利进行。
(二)具体程序和一般程序
依照卫生监督程序适用对象的不同,卫生监督程序可有具体程序和一般程序之分。
具体程序是卫生行政机关实施个别具体监督行为的程序。
工作中卫生行政机关实施的卫生监督行为,便应适用不同的具体程序。
如卫生行政机关发放许可证、进行卫生监督检查、对违法行为进行制裁,就必须依据许可证发放程序、卫生监督检查程序、卫生行政处罚程序分别进行。
在我国,这一部分的程序包含的内容是广泛、多样的,卫生监督内容和手段的多样性,也就决定了程序设置上的广泛性和多样性。
一般讲,在这些程序的基础上,还可以进一步的进行细化,即依据实体法的不同进行再分类。
所谓一般程序是法律参卫生行政机关实施各种具体监督行为而规定的普遍适用的程序。
如卫生监督程序法。
卫生行政机关无论实施何种卫生监督行为,除非法律另有专门规定,均要适用一般程序,不得与一般程序规定相违背。
三、以法规的形式确定卫生监督程序的意义
截止目前,我国在卫生监督程序法方面的建设,相对于卫生监督实体法而言还很薄弱。
众所周知,卫生监督程序法还没有出台,已经出台并实施的某些单项卫生监督程序法律规范,尚远远不能满足和保证卫生监督工作的现实需要,尽快制定卫生监督程序方面的法律规范,并以法律的形式加以确定与实施,已是势在必行。
制定、实施和完善卫生监督程序方面的法律规范,意义显然是十分重大的。
第一,从与实体法的关系上说,程序法是实体法能否正确、顺利地实施的基本保障。
有卫生监督必然有卫生监督行为,有卫生监督行为必然有卫生监督程序,这是一个非常浅显的道理。
问题在于所运用的程序是不是合理,是否具有客观的科学性。
,合理、公正、科学的程序可以有力地保障卫生监督活动的顺利进行,反之,则降低、损害卫生监督的效率和效果。
卫生监督程序法律规范,从总体上说,它是规定怎样执行和按照什么步骤执行实法的执行规范,是合理的卫生监督程序的制度化、法律化,所以必然能够保证实体法的正确实施。
这也是各门法律体系中程序法的共同作用,卫生法律体系中的程序法当然也不例外。
第二,从与卫生监督主体的关系上说,程序法是卫生行政机关依法行使职权的保证。
这主要表现为两个方面:
一方面,如上所述,程序法是卫生监督活动顺利进行的保证,它并不改变当事人的实体权利和义务,只规定卫生行政机关如何行使职权。
卫生监督活动顺利进行的结果即表明执法职能的顺利实现。
另一方面,程序法既然是法,就必须遵守和实过它。
卫生监督主体行使职权所依据的法律规范,不仅是卫生实体法,也同时包括卫生监督程序法。
倘若程序违法,必然导致卫生监督行为的无效。
也就是说,卫生监督程序是否法是构成卫生监督行为是否合法的必要条件。
对卫生监督行为进行监督审查,不仅要看实体法的适用情况,而且还要看适用的程序法是否合法。
我国行政诉讼法的颁布,更加确了这一点。
行政诉讼法要求作出的具体行政行为的程序必须合法,明确地把“违反规定程序”列入行政诉讼法的标的。
在卫生监督中,卫生行政机关违法行为的发生,往往就是没有按程序进行,失去必要的约束的结果。
总之,卫生监督程序法律规范是卫生监督主体实施卫生监督行为必须严格遵守的法律规范,只有这样,才能保障其执法职能的顺利实现。
第三,从与相对人的关系上说,程序法还具有保障相对人合法权益的重要作用。
作为相对人的个人和组织的合法权益,不仅要靠卫生实体法予以规定,还要靠卫生程序法予以往障。
事实上,个人和组织的许多合法权益也正是通过卫生监督主体执行卫生监督程序实现的。
比如,卫生监督员执行公务通过佩戴公务标志或出示证件向相对人告知身份,使相对人能够辨认是真是假,是公务是私事;
在行政处罚中设置说明理由、听取意见、进行听证的程序等,皆具有减少或避免卫生监督主体滥用职权和违法行政,保障相对人合法权益不受侵犯的作用。
第四,从与制约、规范卫生监督主体内部关系上说,程序法的实施可以促进卫生行政机关的廉政建设,提高工作效率。
卫生监督程序在客观上能产生对卫生监督权的制约作用,可防止卫生行政机关及卫生监督人员失职或滥用职权。
卫生行政违法中的失职或滥用职权等行为,大都与卫生监督程序不健全、不规范有关,如在公民申请某项权利的程序中若没有明确的时效限制,就可能为以权谋私打开方便之门。
因此,健全和完善卫生监督程序,能从制度上防止或减少腐败、违法现象的发生,保证和促进我国民主政治的发展和卫生行政机关的廉政建设。
卫生监督程序的法制化,就是以法规的形式固定必要的工作内容和工作次序,免去不必要的程序或简化繁琐的程序,从而提高工作效率。
这样便可以有效地防止因卫生监督人员素质上的差异而出现的工作上的拖杏或随意增加不必要的手续等问题的发生,进而也就保证了工作效率的有效提高。
四、卫生监督程序的基本原则
卫生监督程序的原则,从适用范围上看,基本可分为总原则、基本原则和特殊原则三大类。
总原则泛指整个国家活动的指导原则,卫生监督活动是国家活动的组成部分,自然也要坚持国家活动的总原则,例如,坚持以事实为根据,以法律为准绳的原则;
特殊原则,即适用于卫生监督程序的基本原则,卫生监督程序之所以有其独立的称谓和体系,就在于它有着自身的特殊性,从而决定了卫生监督程序必须有自己的特殊原则。
卫生监督程序的基本原则是指规范、确立卫生监督程序制度并贯穿于其中的准则。
根据确立卫生监督程序的基本原则的指导思想和卫生监督活动的固有特点,我国卫生监督程序的基本原则主要应包括以下几个方面:
(一)公正原则
所谓公正就是处理具有同一违法行为、同样或类似情节的不同对象,应当公正,体现法律面前人人平等的原则。
它要求卫生监督主体依法行政,持之以平。
对相对人在适用法律上要一律平等;
任何人违反卫生法规都要受到追究;
在卫生监督程序中,任何人都依法享有权利,并承担一定的义务,不允许只享有权利不履行义务的特权人物的存在。
卫生行政机关及卫生监督人员在行使职权过程中保持公正是极为重要的,失去公正,就会发生任意拘私、利用职权为已或亲朋好友谋取私利,正义和公民的合法权利被践踏的现象。
因此,卫生监督程序以公正作为一项基本原则,其出发点就在于避免和防止上述现象的发生。
当然,坚持公正原则必须以卫生监督活动合法、合理为前提。
合法就是卫生监督行为不得超越法定的职权范围,必须合乎法规规定。
合法是合理的前置条件,这里的合理指卫生监督程序的设置要合理,一是看其是否有利于保障广大公民、法人或其他组织的合法权益;
二是卫生监督行为是否合理,如卫生监督主体行使自由裁量权必须符合国家的方针政策,符合客观规律的要求等。
可以说,公正原则与合法、合理是紧密联系,相辅相成,并行不悖的。
为了贯彻和保证卫生监督程序的公正性,即应依法设置必要的卫生监督程序制度。
为了避免造成卫生监督行为上有偏见的事实或嫌疑而设置的回避制度;
为了使卫生监督决定更加符合实际、排除卫生监督人员的主观偏见而设置的调查制度;
为了集思广益、使卫生行政决定更加公正而设置的合议制度;
以及职能分离制度,即就有关相对人权益的问题卫生行政机关作出决定,特别是对相对人作出行政处罚决定,其实施的调查职能与裁决职能应予以分离的制度,皆是保证公正原则的具体贯彻落实而设置的各项制度。
(二)符合实体法规范目的性原则
卫生监督程序法律规范,是相对于卫生实体法律规范而言的,它是卫生实体法正确实施的保障。
因此,监督程序的原则必须是为了使实体法律规范更好地在社会生活中得到实现,它不能阻碍实体法的实施,也不能违背实体法所规定的目的。
如根据《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则的规定,在国内或者国外检疫传染病流行的时候,国务院卫生行政部门应立即报请国务院决定采取有关严格的检疫措施,如下令封锁陆地边境、国界江河的有关区域。
这一规定的目的是为了及时有效地防止检疫传染病在国内的流行:
因此,在程序上不能对实施封锁国境的监督行为规定繁琐而复杂的报批及决定手续,否则就不能及时地封锁国境,有效地防止传染病的流行。
(三)公开原则
宪法规定:
一切国家机关和国家工作人员必须经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督。
而没有公开,人民不了解作为代表国家所进行的卫生监督活动的有关情况,就不能对卫生监督工作作出准确的评价和进行有效的监督;
没有公开、缺乏透明度,卫生行政机关及卫生监督人员在行使职权时违法、越权、徇私舞弊、滥用职权的行为就难暴露,就不可能有效地防止腐败现象的蔓延;
没有公开,相对人不了解卫生行政机关的办事制度、办事规则,不了解自己的各项实体权利、义务和程序上的义务,就不可能有效地保护自己的合法权益。
因此,公开化是保证卫生监督活动得以正常进行的关键所在。
卫生监督程序中的告知、听证等制度,都是与公开原则相联系的,都是公开原则的具体体现。
(四)顺序原则
卫生监督程序一般都可以分为几个阶段或步骤,并且每一个阶段都有着特定的、特有的工作任务。
其中后一阶段都以前一阶段为前提,没有前一阶段的工作,后一阶段就无法进行。
例如,卫生行政处罚的一般程序依次为:
立案、调查取证、告之处罚理由、审核与决定、执行和结案。
不经调查取证就无法进行审核与决定,有了证据才能进行审核和决定,作出决定才能执行。
这样,各个阶段环环相扣,步步推进,依次排列才能保证卫生监督活动有条不紊地进行。
这一卫生监督程序的阶段性就是顺序原则所要求的核心内容。
因此,从概念上可以表述为:
卫生监督程序的顺序原则就是指卫生监督程序的各个阶段表现为一定的法定顺序,如果违反了法律所规定的顺序就是程序违法。
一般遵循顺序原则应注意掌握以下几点:
①卫生监督程序的法定阶段不能随意增加或减少,否则就会打破法定的顺序。
②每个阶段的顺序不能颠倒。
当然,目前我国的卫生监督程序立法还不够健全,有些卫生监督活动迄今仍无法定程序可循,因此,自然也就谈不上顺序问题。
有些卫生监督只有原则性的规定,并无阶段性的规定,至于在工作实践中如何具体执行,尚需进行专门的研究和解释。
③卫生监督程序的每一阶段都有自身的程序或步骤,也都可以分为几个小的阶段,这些阶段同样具有法定的顺序性,因此,同样也不许随意增加、减少或颠倒。
(五)效率原则
效率的高低是检验卫生监督工作水平、效果的主要标志,是衡量各级卫生行政机关和卫生监督人员政绩的依据之一。
从卫生监督程序上说,它要求使卫生监督活动迅速及时、简便易行、程序规范。
卫生监督行为复杂多样,相对人的违法行为又各式各样、错综复杂。
因此,为了保证执法效率,及时制止和处理各种违法行为,确认和许可公民、法人和其他组织的合法行为,卫生监督程序一方面不能面面俱到,作出过细的规定;
另一方面也不能规定过死,应当给卫生行政机关一定情况下自主处理的余地,以便卫生行政机关在程序上具有一定的灵活性,促进卫生监督工作效率的提高。
因此,效率原则就是指卫生监督程序应有利于提高卫生监督机关的工作效率,在保障公正、准确的前提下尽量减少不必要的环节、手续,增加整个卫生监督系统各个环节的运转度。
效率是一种综合效应,它的提高与稳定,原因是多方面的。
它不仅有程序法上的要求,更重要的是还有实体上的要求,以及政策、职业道德等方面的要求。
否则,无论卫生监督程序如何明确具体、时效如何严格,仍然达不到提高效率的目的。
在卫生监督程序中,体现这一基本原则的主要制度是时效制度。
(六)行为有据原则
卫生监督程序应有利于保障卫生监督行为具有准确可靠的法律和事实依据,保障卫生行政机关和卫生监督人员在事实清楚、证据确凿的基础上对相对人的违法行为进行处理,这便是行为有据原则的核心内容。
同时,这一原则还要求卫生行政机关及卫生监督人员对相对人的违法行为进行查处时,一是监督行为不能超出法律规定的幅度和范围;
二是行政手续必须合法,即卫生监督行为必须按法定程序作出,既不能增加、减少或颠倒法定步骤,也不能改变法定的时限;
三是卫生监督行为的形式必须合法,如作出行政处罚决就必须制作行政处罚决定书,且及时送达被处罚人,而绝不能采取口头的方式作出处罚定并通知被处罚人。
否则,执法者自身同样也构成违法行为。
基于此,卫生监督程序告知、听证、虑及相关因素、制作记录和案卷、说明理由和根据等制度都体现了这一基本原则。
通过前文的阐述,使我们了解和掌握了卫生监督程序的基本原则,这无论是对于这方面的理论研究,还是对于卫生监督实践,都具有极重要的作用和意义。
具体地说,掌握上述基本原则,理解了其精神实质,就能高屋建瓴,保证卫生监督程序立法的公正、科学,防止偏差;
有助于对已制定的卫生监督程序法律规范的领会和理解,增加依法办事的自觉
性;
同时,还可以弥补现行卫生监督程序法律规范之不足,。
在卫生监督程序法律规范对某些问题还缺乏具体规定的情况下,卫生监督人员可以根据基本原则的精神结合监督实践经验加以妥善解决,这种实践,无论在西方,还是在我国,都是屡见不鲜的;
另外,正确理解和掌握这些基本原则,还有助于卫生法学的研究,从而促进卫生法制建设的发展与完善。
下面对卫生监督工作中常用的程序逐一介绍。
有关卫生行政复议程序和涉及卫生监督工作的行政诉讼中的程序在有关章中予以介绍。
五、预防性卫生监督程序
预防性卫生监督程序概括地说,由六大环节组成:
第一,审查计划任务书。
它是确定新建、改建、扩建工程建设项目编制的主要依据。
行政机关主要是审查其是否按照国家有关规定或要求,将卫生防护措施等内容列入了计划之中。
第二,审查项目的可行性研究报告。
对可行性研究报告中的卫生专篇进行审查,审查专篇中对危害因素的治理,防范措施是否可行。
并根据建设工程的性质,从卫生学角度对自然环境、社会环境,如水、大气、土壤、植物、噪声、家禽家畜等环境质量,以及人体健康状况进行现状调查与评价,提出卫生评价意见。
第三,扩初设计会审。
计划任务书和可行性研究报告批准后,建设单位可根据卫生行政机关提出的应予进一步改进工完善的具体意见,委托设计单位进行扩大初步设计。
之后,建设单位要将设计说明书、扩初的卫生专篇和有关图表等技术资料报送卫生行政机关审查,卫生行政机关依此提出设计卫生审核意见。
第四,施工设计审批。
设计单位根据扩初设计会审意见及上级机关批准的要求,进行修改设计,最后完成施工设计。
建设单位依据设计,把对有害因素的治理、防范措施和预期达到的卫生效果,填写在审批表中,经其主管部门审查同意,再报送卫生行政机关审查批准,与此同时,还要报送施工设计图纸及有关说明。
卫生行政机关核实审查同意后,核发施工技术设计卫生许可证。
第五,施工监督。
工程建设过程中,卫生监督员有权深入施工现场,对卫生防护设施的施工情况进行监督。
若发现施工中有违背原审定设计方案的行为,有权责令按原审定设计方案进行施工,必要时有权要求停止施工,且要追查责任。
第六,竣工验收。
这是工程建设项目预防性卫生监督的关键阶段。
对于大型项目正式竣工验收之前,还应根据建设工程性质及卫生标准进行预验收。
建设单位应提出工程项目卫生防护设施卫生评价申请,由有关卫生机构提出卫生评价报告书,卫生行政机关以报告为依据,参加竣工验收。
履行竣工验收手续。
至此,预防性卫生监督程序全部结束,开始转入经常性卫生监督程序。
在上述预防性卫生监督的六大环节中,前四个环节可以合称设计审查阶段,它与后两个环节共同构成预防性卫生监督程序的三个阶段:
设计审查→施工监督→竣工验收。
如图6-1所示。
从而由这三阶段,最终形成预防性卫生监督的全过程。
六、经常性卫生监督程序
经常性卫生监督是建立在预防性卫生监督基础之上的,各类卫生监督人员在执行经常性卫生监督任务时,应正确运用卫生法律、法规,遵照法定程序进行。
经常性卫生监督程序一般有监督前准备、现场监督检查、监督后处理、总结四大步骤。
(一)监督前的准备
准备工作是实施经常性卫生监督的一个重要环节。
卫生监督人员应根据现场监督检查的对象、内容和目的,做好各项监督准备工作。
如整饰着装仪表;
佩戴卫生监督员胸章,携带监督证件;
准备必要的法律文书及表格;
携带检查工具、采样,取证器材设备。
(二)现场监督
现场监督主要环节有:
表明身份、说明来意;
查阅或索取资料;
进行现场实际检查。
现场检查应按事先确定的项目进行,既可以是全面的监督检查,也可以仅对某一项目或环节进行。
一般应围绕以下向个方面内容进行:
许可证、健康证和有关生产经营人员知识培训情况;
有关职业危害及止岗从业人员健康状况;
卫生管理组织、管理制度情况;
环境卫生、卫生(防护)设施、设备布局、工艺流程、劳动条件、污水污物消毒处理情况;
有关产品的加工、生产、包装、贮存、运输、销售过程的卫生及产品卫生或质量检查情况;
有关产品的标志、说明书及外购索证、检验情况。
必要时应采集样品进行检验或技术鉴定。
(三)监督后处理
卫生监督人员根据监督检查结果填写现场监督笔录,采样则需要填写“采样登记录”。
监督笔录须请被监督单位负责人或陪同人员过目并与卫生监督人员共同签字。
若前者对记录内容有异议,则允许其将意见写在监督笔录内;
对拒绝签字的则应说明,并说明理由。
同时卫生监督人员应根据情况,对被监督者予以指导,且向卫生行政机关提出监督意见或行政处罚意见。
(四)总结
卫生监督人员要定期对卫生监督工作情况加以汇总,写出小结,立卷归档,特别是对违反有关卫生法规的案件,要逐个编号归档,以总结经验,找出问题,提出下步卫生监督工作意见
七、卫生许可证发放程序
我们知道许可是一种要式行为。
因此,相对人要求取得许可,就必须履行一定的程序,这样才有可能获得卫生行政机关的认可,即发放许可证。
那么,许可证的发放又都有哪些程序呢?
就卫生行政机关发放的各种许可证来看,目前各有各的程序规定,一般都是通过发布规范性文件的形式,将许可证的发放程序加以法律化的,并没有一个统一的发放程度。
通常自申请到许可证要经过的程序。
(一)申请的提出
申请许可的单位或个人、必须以书面形式向卫生行政机关提出申请,在书面申请中说明申请许可的理由并提供必要的附加材料,才能领取并填写申请表(书)。
附加材料的内容一般视申请许可的内容而定。
例如,食品生产企业申请“卫生许可证”时应提供的附加材料有:
工程验收资料;
食品从业人员健康证、卫生知识培训证;
产品原料配方;
自身卫生管理组织、制度、机构;
产品标签、说明书。
有的填表(书)后,尚须经其主管部门或有关部门审核同意,才能提交卫生行政机关进行审批。
(二).申请的审核
卫生行政机关接到申请后,必须在规定的时间内对申请人提出的申请及其附加材料进
行认真的审查。
在审查中除了要对书面材料进行审查外,还需要对申请内容进行实地核实。
即在书面审查的基础上,卫生行政机关对申请所列的从事该项活动的能力、场地、设备、环境等要实施实地考核。
并且有的许可内容还需要对有关设备、场所等进行必要的卫生监测。
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