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现今中国正迈着坚决的步伐沿着这条道路稳步前进,已取得了举世注视的成绩。
但必需承认,我国城市化和工业化的进程,也就是我国农人失去土地的进程。
在我国城乡二元经济结构体制中,农人一直就排斥在主流社会之外,处于十分弱势的地位。
而且,我国传统的农人社会保障实质就是以土地为核心的保障。
此刻农人们一旦失去被他们视为命根子的土地,他们的生存状态怎么样?
他们的社会保障如何?
他们的未来在哪里?
若是咱们不能正确地面对和解决这些问题,则就会阻碍我国城市化的进程,同时也会给社会带来专门大的不稳固因素。
一、失地农人现状
研究表明,失地农人数量相当庞大,相当比例的失地农人的劳动就业、社会保障问题没有取得专门好的解决,不同程度的面临生活水平下降等问题。
失地农人的规模估量
一般来讲,除大中型基础设施建设外,非农建设占用耕地主要集中在城郊和相对发达地域。
据国土资源部统计,1987—2000年,国家建设占用耕地万公顷(3395万亩),其中,征地160万公顷(2400万亩)。
[1]从经验数据看,每征用公顷(1亩)的土地,就伴随着个农人失地,如此的话,估量建设占用耕地致使失地农人约5000万人。
依照目前城市化进程和基础设施建设步伐,2006年后每一年需征用农人土地至少500万亩,若依照城郊农人人均亩地计算,就意味着每一年增加700多万失地农人,10年后失地农人总数将达到亿左右。
而按照《全国土地利用整体计划纲要》,2000—2030年,国家控制的建设用地万公顷(5450万亩),其中,征地万公顷(3800万亩),估计仍可致使8000万人以上的农人处于既失地又失业的状态。
这种情形在大中城市的城乡结合部和人多地少的发达地域尤其突出。
失地农人的劳动就业和社会保障状况
在城乡分割的二元体制下,土地不仅是农人重要的生产资料,而且仍是农人重要的生活资料,是多数农人经济收入的重要来源,具有国家所给予农人的社会保障的性质。
因此,土地一旦被征用,对农人来讲就意味着失去了赖以生存的重要手腕,乃至沦为“种田无地、就业无岗、低保无份”的三无游民。
在计划经济时期,我国对失地农人一般采取“谁征地、谁安置”的原则,要求征地单位解决失地农人的就业问题。
但是随着改革的深化和企业改制的深切,这一安置方式已难以应付如此庞大的失地人口。
国家对失地农人的安置也转向一次性支付必然的货币补偿的模式。
依照有关政策,一般给予失地农人万到3万元不等的一次性补偿金,让被征地的农人自谋职业。
即即是那些被安排了就业的农人大多也是从事一些没有多少劳动技术、劳动报酬低的行业,以绿化、环卫、治安等行业为多。
事实上,多数农人由于受教育程度低,就业能力和社会生存竞争能力较差,很难顺利实现再就业。
如此对于多数失地农人来讲,失地就意味着失业。
就社会保障而言,由于普遍实行了货币补偿,在城乡二元体制下,大体上由农人自行解决养老、医疗、失业等社会保险。
换言之,大部份失去土地的农人并无什么社会保障可言,即即是有,其保障的水平和层次也超级之低。
二、造成农人失地的原因分析
城市化和市场化。
城市化是人类社会进步的必然趋势,是衡量一个国家现代化水平的重要标志。
从历史上看,任何国家的现代化无不伴随着农村的城镇化和大量农业人口和土地的分离。
英国历史上的著名的圈地运动就是一个典型的例子,正是由于圈地运动造成的大量失地农人为后来的工业革命提供了大量自由劳动力。
能够说,没有圈地运动就很难出现工业革命,也就没有英国现代经济制度。
[2]一方面,大工业的成立迫切需要大量的自由劳动力;
另一方面,农业生产力的提高和现代农业的进展也无法容纳原来庞大的农业劳动人口。
如此,必然使得广大农人与土地分离,流向城市自由劳动力市场,从而加速城市化和市场化的进程。
征地制度的设计不合理。
征地制度的设计不合理,致使征地的程序不民主,漠视农人的意志。
我国《宪法》第十条“国家为了公共利益的需要,能够依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。
给予国家征用土地的权利,“任何组织或个人不得侵占,生意,出租或以其他形式非法转让土地”。
《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要利用土地的,必需依法利用国有土地”,规定农村土地转化为建设用地,必需通过国家征收。
本来,只有农人和村集体才是农村集体土地的所有者,享有对土地的占有、利用和转让等处置权,能够生意土地。
可是这一规定使得在事实上只有国家才是生意土地的合法主体,农人和农人利益代表者的村集体却无权享有对土地生意处置权,农人无权作为卖方与购买土地的买方处于平等的谈判和签定契约的市场主体地位上,无论是公用事业用地,仍是商业用地,都必需先由国家征收变成国有土地以后,由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。
《土地管理法》第四十七条规定“征用土地的,依照被征用土地的原用途给予补偿”,政府通太低价补偿或强制征地以后,凭借自己对城市建设用地市场(一级市场)的垄断地位,采取拍卖、协议等方式将土地利用权有偿出让、转让给土地利用者。
但征收后转让所得却远远高于补偿价钱,政府能够取得垄断利益,并长久形成制度租金。
据农业和国土资源有关专家测算,改革开放以来国家通过征地的剪子差从农人身上取走了近5万亿元。
这些巨额收益悉归政府所有,对于农人极不公平。
在巨额利益驱动下,地方政府往往以“公共利益”之名,行“与民争利”之实,低价征之于民,高价卖之于商,既违背了《宪法》和《土地管理法》为公共利益而征用的立法宗旨,也激化了政府与农人之间的矛盾。
但目前尚未一种法律能为农人土地提供有力的保护,使土地集体所有权能够成为农人对抗政府滥用职权,保护自己合法利益的保障。
安置办法单一,补偿费用低,且支付方式不合理。
目前对于失地农人的安置多是采用一次性的货币支付,只是保证农人失去土地后几年之内生计的货币发放,而对于失地农人的居住安置、再就业等问题,却极少考虑。
在补偿的标准上,按照1998年从头修订的《土地管理法》及其配套的《土地管理法实施条例》,规定对征地一概依照土地的原用途给予补偿,只是对农人原来在土地上从事生产收益的补偿,完全没有考虑到土地的非农化价值和土地非农化后级差收益的增值。
征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。
现行法律规定的征地补偿标准是依照产值倍数来计算,法律规定为高限产值的16倍,最高不超过30倍。
另外在支付方式上,《土地管理办法实施条例》规定:
“土地补偿费归农村集体经济组织所有”,而不是直接归农人。
这一规定实际是将村民作为集体成员所享有的土地收益权收归了集体经济组织,在实际操作中往往为乡村两级干部贪污、浪费、挪用土地补偿费提供了方便,为基层组织通过参与征地谋取利益提供了动力。
社会保障制度不健全
长期以来我国实行的是城乡二元的社会体制,这一体制组成了失地农人享受社会保障的制度障碍。
城乡二元的社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点,在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面组成了城乡之间难以逾越的障碍。
目前,在城市居民中已大体成立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度,实现了“应保尽保”的城市居民最低生活保障制度,但这一制度并无惠及广大的失地农人。
如1999年国务院公布的《城市居民最低生活保障条例》,其适用范围仅仅限于城市居民,而将广大的农人排除在最低生活保障范围之外。
失地农人是不同于“农人”(纯粹意义上的农人)又有别于城市居民的边缘性群体。
他们已经再也不享有土地保障,也不能和城市居民一样享有最低生活保障。
3、解决农人失地问题的对策
从根本上解决失地农人问题,需要有新的立法和政策,做到既要知足城市住房和非农业用地的合理需求,又要给农人以公平的补偿,给失地农人以妥帖的安置。
成立合理的征地补偿和利益分享机制
目前,征地补偿是失地农人在城市化进程中能取得的最直接的经济效益,是他们最重要的生活来源,同时也是最容易引发征地矛盾的核心。
因此,寻觅政府、征用地主体、失地农人间最佳的利益联结,成立合理的征地补偿和利益分享机制,是解决失地农人问题的关键。
一是慢慢提高土地征用补偿费标准。
土地征用补偿要充分考虑农村经济进展和农人收入增加的实际。
应该以农人征地补偿费全数进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。
这仅仅是静态预期补偿标准,此后应慢慢伐升。
政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分派比例,提高征地补偿标准。
二是在统一征地中慢慢推行土地“片区综合价”。
坚持市场化方向,按照城市进展整体计划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片肯定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。
三是研究实施分类征占补偿办法。
兼顾国家、市场征占主体和农人利益。
四是为集体经济组织保留部份财产。
鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能,因此,在征地进程中应划出或置换部份土地、资产,由集体经济组织严格依照城市计划要求,兴办二、三产业,进展集体经济,解决失地农人的就业和生活问题,并为以后农村社区向城镇社区过渡创造条件。
五是加速“城中村”农人建房制度的配套改革。
以“城中村”连片改造和建设村民公寓为契机,按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地,将城市整体计划与村一级管理体制协调起来,打破行政村的界限,采取组团式集中连片与局部份散相结合的可持续进展模式,形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。
建立医疗、养老社会保障机制
为了最大限度规避政府目前低本钱征地、延置社会高风险的问题,在目前农村社保尚未立法,且社保制度建设大体是空白的情形下,应当尽快把失地农人纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。
现实的做法是,设计一个与城市居民相对接近、便于此后与城镇社保体系相衔接的操作方案,先养老保险,后医疗保险和失业保险,因地制宜、循序渐进。
城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面,第一覆盖失地农人,社保标准要慢慢提高,失地农人享受低保标准应等同城镇居民。
成立家庭养老和社会养老保险相结合的机制,提高养老保障成效。
依托集体经济组织或社区,成立完善合作医疗合作制度,并实行医疗产品配送下乡。
成立教育培训保障机制
对进城入镇失地农人的教育培训保障,主要包括四大块:
一是子女的九年制义务教育。
失地农人进城后,其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁,享受国家九年制义务教育所给予的所有权利。
二是对失地农人的职业技术培训。
目前,失地农人的再就业面临两方面的困难:
就业渠道不顺畅和就业技术缺乏。
因此加大以职业技术、职位技术为重点的就业培训,提高失地农人转岗再就业能力已成为当务之急。
在增强失地农人的培训时,还应对其他农人进行培训,因为今天的有地农人可能就是明天的失地农人。
增强教育培训,第一应成立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农人职业技术培训网络体系;
第二是各级财政应拨出专款,成立农人职业技术培训专项资金,以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推行中心、乡村成人学校等为载体,成立培训基地,充分利用公共财政资源,开展免费培训。
三是对农业结构调整后的农村丰裕人员和失地农人进行现代市场经济知识和转岗再就业技术培训。
四是把失地农人的培训工作,纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
成立再就业创新机制
农人市民化的重要前提是农人就业的社会化、非农化和充分化。
顺利实现就业是解决失地农人生活来源,加速其生产生活方式转变的重要保证。
应依照市场化原则,制定城乡统一的劳动力就业政策,成立城乡统一的劳动力就业市场,实现城乡统筹就业。
一是要引导和教育失地农人转变观念,破除“等、靠、要”思想,提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力,踊跃主动地参与市场化就业。
鼓励、扶持失地农人自谋职业,自谋职业的失地农人应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。
对开展自主创业的失地农人,农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。
二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽可能消化失地农人,对吸收失地农人的企业,应享受安排城镇下岗人员的有关税费优惠政策。
结语
农人失地问题已成为要挟社会安全稳固的重大隐患。
必需改革现有土地征用制度,解决失业农人的就业和社会保障问题,使农村人口非农化和就业的非农化同时实现,农村人口向城市的空间转移和农人就业的产业转移同时实现,让农人真正享受到城市扩张和城市化进程加速带来的收益,从而真正融合到现代城市经济社会生活当中。
咱们期待着当前的失地农人问题能够早日取得妥帖解决,让更多的农人洗澡在城市化的灿烂阳光下!
参考文献
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(1).
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[4]韩俊.聚焦失地农人[J].中国改革(综合版),2005,(9).
[5]迟福林.走入21世纪的中国农村土地改革[C].北京:
中国经济出版社,2000.
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