规范性文件制定和备案审查监督讲课提纲优质PPT.pptx
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自治区政府191号令是目前开展规范性文件制定和备案审查工作的最直接的依据。
一、规范性文件审查监督制度沿革,9,目前,从国家层面上,没有专门的关于规范性文件备案监督的统一的行政法规。
监督法中规范性文件备案审查的规定,其监督主体、范围、程序都与政府层级监督不同。
纲要、决定、意见和自治区政府的三个实施意见和一个通知,对规范性文件监督管理,提出了越来越具体的要求,也是我们开展规范性文件制定和备案审查工作的重要依据。
结论:
规范性文件监督管理从前期的重备案审查,逐步转向备案审查和前置审查并重,更加注重制定程序制度的监督管理模式。
自治区规范性文件制定和备案监督制度改革措施及工作进展,10,2013年:
内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法(自治,区人民政府令第191号),内蒙古自治区人民政府法制办公室关于贯彻实施内蒙,古自治区规范性文件制定和备案监督办法的通知(内政法发201336号),内蒙古自治区规范性文件备案审查和异议审查参考文书,格式(内政法发201310号印发),内蒙古自治区人民政府法制办公室规范性文件审查监督,工作规程及流程图(内政法发201311号印发),内蒙古自治区人民政府法制办公室关于重新公布规范性,文件制定和备案审查工作示范点的通知(内政法发201330号),自治区规范性文件制定和备案监督制度改革措施及工作进展,11,性文件制定主体的通告内政办发【2014】127号,统一”制度的通知内政办发【2014】55号,施办法(内政法发【2014】149号,导意见内政法发【2014】135号,制定和备案监督工作的通知内政法发【2014】48号,2014年自治区行政规范性文件制定和备案监督改革方案内蒙古自治区人民政府办公厅关于公布自治区本级规范内蒙古自治区人民政府办公厅关于实行规范性文件“三内蒙古自治区本级各部门规范性文件“三统一”制度实内蒙古自治区政府法制办公室关于认定规范性文件的指内蒙古自治区政府法制办公室关于加强盟市规范性文件内蒙古自治区人民政府法制办公室关于建立自治区各盟,市和委办厅局规范性文件备案责任人制度的通知内政法发201521号,自治区规范性文件制定和备案监督制度改革措施及工作进展,12,经政府同意,法制办以内政法发2015128号印发),2015年关于在盟市实行规范性文件“三统一”制度的通知(内蒙古自治区党委办公厅印发了关于建立规章和规范性,文件备案审查衔接联动机制的意见(内党办发201547号)即将印发内蒙古自治区规范性文件制定技术规范国法办即将印发完善规范性文件合法性审查机制试点工,作方案已确定3个部委、8个省区市(其中包括内蒙古)、4个地市、2个县为试点,党委系统、人大系统规范性文件备案监督的文件,13,中央层面:
中国共产党党内法规制定条例中国共产党党内法规和规范性文件备案规定自治区层面:
内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规,范性文件备案审查程序的规定,内蒙古自治区党内法规制定规则(内党发,201310号),内蒙古自治区党委系统规范性文件备案办法,(内党办发201219号),重要结论:
14,自治区党委办公厅成立法规处自治区人大常委会法制工作委员成立会备案审查处自治区政府法制办公室涵盖党委、人大、政府三大系统的规范性文件审查监督机制已经形成。
从制度机制上实现了四中全会提出的“把所有的规范性文件纳入备案审查范围”的要求。
下一步的工作重点是“抓落实”,做到审查监督工作的全覆盖,“有件必备、有备必审、有错必纠”,规范性文件审查监督工作的性质,15,是全面推进依法行政、建设法治政府的重要工作是政府内部层级监督的重要内容是保障政令畅通、维护法制统一的重要手段是各级政府、各部门法制机构重要职责,规范性文件制定审查和备案监督工作依据,16,国务院依法行政系列文件:
纲要、决定、意见,自治区政府的实施意见内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法2013年1月11日颁布实施自治区政府令第191号是自治区行政区域内调整规范性文件权利义务关系的最高位阶的法律文件,二、规范性文件概述,17,
(一)规范性文件的概念,“规范性文件”在学术界和立法、司法实践中均没有一个,统一的称谓。
有“行政措施”、“决定、命令”、“指示”、,“规定”、“其他规范性文件”、“行政规范性文件”、“具体应用解释”等。
规范性文件定义有广义和狭义之分。
规范性文件审查监督所指的规范性文件为狭义的规范性文件规范性文件的概念的表述。
办法第二条办法所称规范性文件,是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下简称法律、法规授权组织),在法定职权范围内依照法定程序制定的,涉及公民、法人或者其他组织权利、义务,在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力,并在一定时期内反复适用的除政府规章之外的行政文件。
二、规范性文件概述,18,
(二)规范性文件的特征规范性文件处于普通公文与规章过渡地带,是介于二者之间的一种公文,故它兼有二者的一些属性。
规范性文件具有行政机关抽象行政行为(而不是具体行政行为)和外部行政行为(而不是内部行政行为)重合的特征。
制定主体的行政性调整对象的不特定性执行效力的反复适用性管理对象的外部性,(三)规范性文件的性质和定位,19,形式上:
规范性文件是行政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的一种文书,是实施行政事务管理的重要工具之一。
本质上:
是行政权力运行的具体体现,制定机关实施行政决策的载体。
执行上:
是下级行政机关或者授权组织履行管理职能的依据,是行政机关或者授权组织实施具体行政行为的依据。
属性上:
具有法律规范的属性(具有普遍约束力、可反复适用、违反者要承担一定法定的或者行政的后果等)。
内容上:
规范的是行政管理事项,调整的是权利义务关系,具有法定的效力。
规范性文件认定标准文件,内蒙古自治区人民政府法制办公室关于认定规范性文件的指导意见内政法发2014135号,20,二、规范性文件概述,21,(四)关于在具体工作中规范性文件的界定实际工作中,主要从以下几方面把握界定:
外在形式表现为行政机关发布的“红头文件”;
一般为外行文,主要是下行文和平行文;
从公文文种上一般涉及“通知”、“决定”、“意见”、“公告”、“通告”;
题目中常用“办法”、“细则”、“规定”、“规则”、“规程”、“方案”等;
但不是说所有的上述文种都是规范性文件,最主要是以“内容是否涉及管理相对人的权利和义务”来进行界定;
具有持续一段的实施时期,并反复适用;
从行文方向、文种、名称上辨别规范性文件,行文方向上,22,15种文种中,可能属于规范性文件的下行文平行文通知、决定、意见、公告、通告、批复,一定不属于规范性文件的上行文内行文党委专用文种:
决议、公报其他:
命令(令)、通报、报告、请示、议案、函、纪要,文件名称中经常出现的,办法、实施办法、细则、实施细则、规定、规则、方案、实施方案、规程,法、条例,可能属于规范性文件的文种和名称出现上述词语的文件,是否是规范性文件的界定,应坚持如下原则:
文件内容是否涉及不特定管理相对人的权利和义务、是否反复适用!
23,几种特殊规范性文件的认定,24,
(一)行政机关转发下级机关的行政规范性文件,表示同意行政规范性文件的内容,属于转发机关的行政规范性文件;
政府工作部门经过本级政府同意后制定发布的行政规范性文件,纳入部门的行政规范性文件管理。
(二)行政机关原文转发上级机关行政规范性文件,不属于本机关的行政规范性文件;
但转发上级机关行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见,并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的,属于本机关的行政规范性文件。
(三)行政规范性文件清理后,关于废止、宣布失效文件的决定,属于行政规范性文件,但不适用有效期的规定。
(四)行政机关制定的关于行政机关的“三定”规定等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定,属于规范性文件;
但行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不是规范性文件。
(五)行政机关有些批复的内容不仅适用于请示机关所在区域,而且适用于批复机关管辖范围的同类事项,具有事实上的普遍适用性,属于行政规范性文件。
(六)行政机关对本机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定,属于行政规范性文件;
但行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定,不属于行政规范性文件。
(七)行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿,部署有关工作,明确有关部门工作职责和工作要求的方案(包括工作方案或者实施方案),不属于行政规范性文件;
但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的,属于行政规范性文件。
(八)根据党政机关公文处理工作条例规定,纪要是记载会议主要情况和议定事项的公文。
纪要的有关内容涉及公民、法人或者其他组织的权利义务,需要作为行政管理依据的,应当制定行政规范性文件对外发布。
(九)涉密公文不适用行政规范性文件的管理规定,不需要报送备案。
25,不是规范性文件的情况,26,
(一)会议文件:
包括会议通知、会议纪要及会议讲话材料等;
(二)商洽性工作函:
包括行政机关之间的商洽工作、询问和答复问题,向有关主管部门请求批准等;
(三)发文机关内部的工作制度:
包括工作规划、计划、要点;
工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件;
(四)人事任免及工作表彰、通报;
(五)成立工作领导小组、协调机构等通知;
(六)各种应急预案;
(七)对小区、地名命名的批复;
(八)征地补偿、安置方案;
(九)公示办事时间、办事地点等事项的便民通告;
(十)财政部门仅对格式文本、报表等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件;
(十一)行业技术标准和技术操作规程;
(十二)其他不符合办法第二条规定的文件。
三、我区规范性文件备案监督工作存在的问题,27,总体评价:
总体上看,各地区、各部门能够认真贯彻落实办法,规范性文件制定和备案审查工作呈现逐步加强的趋势,取得成效也是比较显著的,制度建设进一步健全,制定程序进一步完善,备案监督制度执行力进一步提高,监督途径进一步拓宽,规范性文件审查监督制度较好地发挥了从源头上预防违法行政的作用,有力地推进了依法行政、建设法治政府进程。
近八年自治区法制办规范性文件审查工作统计表,28,近八年向自治区法制办报备规范性文件“五率”统计表,29,备案审查监督工作存在的四类主要问题,30,
(一)违反备案审查制度类:
有件不备报备不及时报备不规范(备案材料“五缺四”)有备不审监督指导不力这类问题的存在,使监督失去权威和时效,使违法规范性文件得不到及时发现和纠正,造成违法行政。
备案审查监督工作存在的四类主要问题,31,
(二)违反制定程序类:
制定规范性文件不经深入调研论证不经广泛征求意见,尤其是不征求相关部门意见不经法制机构审查、不采纳法制机构意见不经过集体会议讨论决定不公开公布,制定规范性文件违反制定程序,不但造,成有件不备、报备不及时不规范,还容易造成内容违法。
备案审查监督工作存在的四类主要问题,32,(三)内容违法类:
擅自设定行政处罚或改变处罚标准和执法主体擅自设定行政许可或改变许可条件擅自设定行政强制措施或行政强制执行方式违法设定行政事业性收费、改变征费标准和执法主体超越权限制定依据违法或过时违法制定地方保护、部门利益政策违法增设公民、法人或其他组织义务、限制或者剥夺其权利,为行政机关设定其他权力,备案审查监督工作存在的四类主要问题,33,(四)其他类:
文件格式不规范(标题、体例、内容、发布形式、实施时间等不规范)清理工作不彻底工作考核力度不强电子化管理水平低统计分析制度没有发挥应有的作用,存在上述问题的主要原因,34,领导不重视界定不准确制度不健全工作不衔接机构不健全人员不配置,规范性文件的法律风险,35,1、文件内容违法风险2、制定程序违法风险3、备案程序违法风险4、行政复议附带审查风险5、行政诉讼附带审查风险,法制机构充分履行审查监督职责,扎实开,展前置合法性审查工作,能够有效避免上述法律风险,保证规范性文件合法、有效、可行、可操作性强。
办法对规范性文件制定和备案工作违法行为规定了责任追究条款,36,第四十四条违反本办法规定,有下列情形之一的,由本级人民政府或者上一级人民政府给予通报批评;
情节严重或者造成严重后果的,由任免机关或者监察机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分:
(一)超越权限制定规范性文件的;
(二)规范性文件设定应当由法律、法规、规章和上位规范性文件规定的事项的;
(三)违反本办法规定的程序制定规范性文件的;
(四)无正当理由不予答复或者拒不执行规范性文件审查监督通知书的。
申请行政复议时附带审查,37,中华人民共和国行政复议法第七条赋予了行政复议申请人对被复议具体行政行为所依据规定申请合法性审查的权利。
第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:
(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;
(三)乡、镇人民政府的规定。
(一)国务院部门的规定;
国务院部委和地方政府规章除外。
申请行政诉讼时附带审查,38,新修订的中华人民共和国行政诉讼法5月1日即将施行第五十三条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第六十四条人民法院在审理行政案件中,发现本法第五十四条规定的规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的依据,并应当向转送有权制定机关提出依法处理建议。
最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第二十条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;
有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。
第二十一条规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。
作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。
39,四、规范性文件制定程序制度,40,
(一)规范性文件的制定原则:
合法性原则合理性原则公平、公正、公开原则效率原则权责统一的原则,四、规范性文件制定程序制度,41,
(二)规范性文件的制定主体各级人民政府
(1)自治区人民政府
(2)市人民政府(3)各旗县(市、区)人民政府(4)苏木、乡镇人民政府旗县级以上人民政府派出机关:
盟行政公署、国家批准设立的开发区的管委会、街道办事处;
旗县级以上人民政府所属工作部门
(1)自治区政府各部门
(2)各盟行署、市政府所属工作部门(3)旗县级人民政府所属工作部门;
根据有关单行法律、法规的授权,旗县级以上人民政府的一些具有社会管理职能的组织。
四、规范性文件制定程序制度,42,下列机构和单位不能作为规范性文件制定主体:
行政机关内部处室等内设机构;
各类领导小组等议事协调机构及其办公室;
各类指挥部等临时机构及其办公室;
派出所、工商所、司法所等部门的派出机构;
公路局、征费稽查局等受行政机关委托行使行政管理权的执法机构(事业组织);
部门管理的二级单位、挂牌、合署办公的单位。
规范性文件制定主体资格制度,内蒙古自治区人民政府办公厅关于公布自治区本级规范性文件制定主体的通告内政办发2014127号自治区本级49个规范性文件制定主体,43,四、规范性文件制定程序制度,44,(三)规范性文件的制定权限规范性文件制定主体的权限;
规范性文件的内容,不得与法律、法规、规章和上位规范性文件相抵触;
没有法律、法规和规章依据,不得违法增加义务,不得限制或剥夺权利;
市场主体优先、行业自律优先。
四、规范性文件制定程序制度,45,(四)规范性文件的制定程序规范性文件的法定制定程序是保证规范性文件内容合法、适当,具有可行性、可操作性的程序保障。
根据新办法191号令有关规定,制定规范性文件应当经过以下7个程序:
深入调研论证、起草文件草案、广泛听取意见、修改完善草案、前置合法性审查、集体讨论通过、公开公布等制定程序,切实提高规范性文件质量。
四、规范性文件制定程序制度,46,1、深入调研论证(办法第10条):
制定规范性文件应当对制定的必要性和可行性进行研究,对规范性文件所要解决的问题、拟设定的主要制度、措施的合法性和合理性进行调研论证。
涉及的内容专业性、技术性比较强的,可能导致较大财政投入或社会成本增加的,要通过召开论证会等形式,进行论证。
四、规范性文件制定程序制度,47,2、起草文件草案:
要注意“6个不得设定”非常重要:
不得设定行政处罚或者改变处罚标准、主体;
不得设定行政许可或者改变许可的条件、范围、期限、程序等;
不得设定行政强制或者改变条件、种类、程序;
不得设定行政事业性收费或者改变收费标准、范围、收费执法主体;
不得增加公民法人或者其他组织的义务,限制或者剥夺公民法人其他组织的权利;
不得设定行政征收、征用、临时占用等由法律规定的其他事项。
四、规范性文件制定程序制度,48,3、广泛征求意见(办法第1114条):
起草出规范性文件草案后,应当广泛听取公民、法人和其他组织的意见。
听取意见可以采取通过报刊、网络等向社会公布草案、书面征求意见和召开座谈会、听证会等多种形式。
其中,对公民、法人或者其他组织切身利益影响较大的;
有关机关、组织或者公民有重大意见分歧的规范性文件,应当召开征求意见座谈会或听证会等形式征求意见。
征求意见的对象主要是相关政府部门、下级部门、管理相对人、专家学者等。
这个程序还应该包括分歧意见的协调工作。
办法确立了听证制度,49,第十二条有下列情形之一的,起草规范性文件时应当召开听证会:
(一)对公民、法人或者其他组织切身利益影响较大的;
(二)有关部门、组织或者公民意见有重大分歧的;
(三)制定机关或者起草单位认为确有必要的;
(四)法律、法规、规章规定应当召开听证会的其他情形。
第十三条听证会应当由规范性文件制定机关或者起草单位按照下列程序组织:
(一)提前7日公布听证会的时间、地点、内容;
(二)按照公开、公平、公正的原则确定听证参加人,听证参加人应当包括行政管理相对人、利害关系人、相关领域的专家学者,制定机关或者起草单位认为有必要参加的其他组织代表和公民;
(三)举行听证时,由制定机关或者起草单位就规范性文件草案作出说明,听证参加人提出意见和建议;
(四)听证应当制作笔录并由听证参加人签字或者盖章。
制定机关或者起草单位对听证参加人提出的合理意见和建议应当予以采纳。
四、规范性文件制定程序制度,50,4、修改完善草案:
就是根据征求意见和协调情况对草案进一步修改完善的过程。
这个过程中要形成一个材料就是规范性文件草案的起草说明,主要是对前面工作的总结性的材料。
内容包括制定的目的、依据、必要性、起草过程、设定的主要制度和措施、征求意见和对意见分歧的协调情况等,起草单位举行听证会的,要对听证会意见的处理情况及理由予以说明。
四、规范性文件制定程序制度,51,5、法制机构前置合法性审查:
规范性文件进行前置合法性审查是制定规范性文件的法定制定程序。
保证规范性文件主体、权限、程序、实体合法、有效的程序保障。
(未经合法性审查的不得发布实施)前置合法性审查工作的各级政府法制机构和旗县级以上人民政府工作部门法制机构的法定工作职责。
也是各级、各部门法制机构工作人员的法定工作任务。
前置合法性审查的主要内容,52,办法第十六条制定机关法制机构应当对规范性文件制定主体、权限、程序、内容是否合法进行全面审查,并向制定机关提交合法性审查意见书。
未经合法性审查的,不得提请审议和签发。
法制机构要求起草单位补充依据、说明情况,或者要求有关单位协助审查的,起草单位和有关单位应当予以配合。
第一步形式审查(报送材料是否齐全,53,,内容是否完整),形式审查后,如果是规范性文件,应当进一,步审查报送材料的完整性:
1、规范性文件草案代拟稿2、规范性文件制定说明3、制定依据4、征求意见反馈及采纳情况说明等材料是否齐全,内容是否完整。
第二步主体审查(制定机关是否具备制发规范性文件资格),54,规范性文件的法定制定主体(办法第7条)4类法定制定主体7类不得制定的主体,第三步权限审查(制定机关是否对规定事项具有管理事权权限),55,1、事权管理权限:
不得超越制定主体本身的事权规定有关管理内容。
涉及财政、税收、金融、海关、进出口政策、出入境管理等属于中央政府的事项,地方各级人民政府无权规定。
2、法定层级权限:
在法律法规没有修订之前,不得改变行政职权的实施主体。
3、法律指定权限:
法律、法规、规章明确规定,某项事项的管理规定制定权限的,只能由被授权的机关制定,其他机关不得制定。
4、市场自主权限:
规范性文件确立的制度和管理措施要符合行政管理体制改革、转变政府职能的要求,应当由市场主体去解决或者通过中介组织、行业自律能够解决的事项,不应纳入行政管理的范畴。
56,第四步程序审查(规范性文件前期制定程序是否履行),57,规范性文件的法定制定程序是保证规范性文件内容合法、适当,具有可行性、可操作性的程序保障。
根据办法有关规定,制定规范性文件应当经过以下7个程序:
1、一般程序:
规范性文件的制定应当遵守调研论证、广泛征求意见、法制机构合法性审查、集体讨论决定、公开公布等规范性文件制定程序制度。
2、简易程序:
涉及保障安全、维护重大公共利益和执行紧急命令,需要立即制定规范性文件的,经制定机关主要负责人批准,可以简化调研论证和广泛征求意见程序。
3、必经程序:
法制机构合法性审查、集体讨论决定、公开公布等程序是必经程序,否则不得发
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